08 августа 2008
4917

Александр Бобычев: Контроль избирательного процесса и информационные системы при проведении выборов

В городе Москве

А.Н. Бобычев заместитель Председателя Московской городской избирательной комиссии

В целях обеспечения контроля за надлежащим использованием средств, выделенных из республиканского бюджета Российской Федерации на финансовое обеспечение выборов, а также за источниками поступления и порядком расходования средств избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов Распоряжением Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. N718-рп при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации была образована контрольно-ревизионная служба (КРС). Официальное указание на необходимость создания контрольно-ревизионной службы при Московской городской избирательной комиссии впервые отмечено в ст. 14 Закона города Москвы от 17 мая 1995 г. N 6 "О Московской городской избирательной комиссии". Этим законом на КРС возлагались задачи по осуществлению контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных городской и нижестоящим избирательным комиссиям на подготовку и проведение выборов, референдумов, а также контроля за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов для участия в референдуме, для проверки финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума.

Фактическое образование контрольно-ревизионной службы при Московской городской избирательной комиссии было определено решением Мосгоризбиркома N 7/3 от 25 июня 1998 г., в соответствии с которым были утверждены ее положение и состав. В первый состав контрольно-ревизионной службы при Мосгоризбиркоме вошли представители Департамента финансов Правительства Москвы, Контрольно-ревизионного управления Правительства Москвы, Главного управления Центрального банка РФ по г. Москве, налоговой инспекции по г. Москве, ГУВД по г. Москве, а также члены Мосгоризбиркома ГС. Пономарев, А.Ю. Панфилов и СП. Пушкина; общее руководство КРС осуществлял С.Н. Карманов. Позже были созданы контрольно-ревизионные службы при окружных и территориальных избирательных комиссиях города Москвы.

После образования КРС в первоочередном порядке была проведена работа по созданию инструктивно-методической базы, определяющей требования к участникам избирательного процесса. В соответствии с действующим избирательным законодательством, Мосгоризбиркомом были утверждены инструкции "О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы, советников районного Собрания в городе Москве" и "О порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств городского бюджета, выделенных избирательным комиссиям на проведение выборов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы, советников районного Собрания в городе Москве".

Начиная с 2004 г. члены КРС активно включились в работу по оказанию методической помощи нижестоящим избирательным комиссиям. В рамках оказания этой помощи в 2004-2005 гг. были разработаны и направлены в соответствующие комиссии примерные положения "О контрольно-ревизионной службе при окружной избирательной комиссии" и "О контрольно-ревизионной службе при территориальной избирательной комиссии", инструкция "О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов политических партий при проведении выборов депутатов Московской городской Думы четвертого созыва", "Методические рекомендации по организации работы контрольно-ревизионных служб при окружных избирательных комиссиях по выборам депутатов Московской городской Думы четвертого созыва", "Порядок составления протокола об административном правонарушении, посягающем на избирательные права граждан, и оформления дела об административном правонарушении для передачи его в суд" и другие.

Перед каждой избирательной кампанией со всеми руководителями контрольно-ревизионных служб при окружных избирательных комиссиях проводились практические семинары по темам "Формирование и организация деятельности контрольно-ревизионных служб" и "Применение программных средств ГАС "Выборы" при реализации контрольно-ревизионными службами возложенных на них задач". Организованная совместно с Управлением информатизации - Информационным центром Московской городской избирательной комиссии - в 2005 г. подготовка специалистов по обслуживанию задачи "Контроль избирательных фондов" позволила автоматизировать и эффективно контролировать в окружных избирательных комиссиях процесс сбора и обработки информации о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов в депутаты Московской городской Думы четвертого созыва.

С принятием Федерального закона от 2 января 2000 г. N 4-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", наделившего уполномоченных должностных лиц избирательных комиссий, комиссий референдума правом составления протокола о совершении административного правонарушения в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов, решением Мосгоризбиркома N 5/10 от 22 февраля 2000 г. были определены уполномоченные Мосгоризбиркома по составлению протоколов об административных правонарушениях - члены Мосгоризбиркома с правом решающего голоса О.В. Чернова и А.Ю. Панфилов. В период избирательных кампаний с 2000 по 2008 г. контрольно-ревизионной службой по результатам проведенных проверок было составлено 25 протоколов об административных правонарушениях. По 20 из них судами вынесены постановления о привлечении к административной ответственности виновных лиц. Штрафные санкции составили более 300 тыс. рублей.

В ходе контроля за порядком расходования бюджетных средств, выделенных территориальным избирательным комиссиям на проведение избирательных кампаний, КРС при Мосгоризбиркоме был выявлен ряд нарушений, систематически допускавшихся в ведении и оформлении бухгалтерской документации. В целях недопущения в дальнейшем отмеченных недостатков контрольно-ревизионной службой при Мосгоризбиркоме в 2007 г. были разработаны "Рекомендации по порядку открытия и ведения счетов, бюджетного учета и отчетности, оформления финансовых документов и перечисления средств, выделенных территориальным и участковым избирательным комиссиям на подготовку и проведение выборов". Указанные методические разработки позволили избирательным комиссиям при проведении избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ и Президента Российской Федерации в 2007-2008 гг. резко сократить количество ошибок при расходовании денежных средств.

Об объеме работы контрольно-ревизионной службы говорит такой пример. Только в избирательной кампании по выборам депутатов Московской городской Думы четвертого созыва в Московскую городскую избирательную комиссию были представлены сведения об имуществе, доходах и их источниках на 376 кандидатов, входящих в городские списки, которые были выдвинуты 10 избирательными объединениями. Для выяснения достоверности сведений об имуществе и доходах кандидатов контрольно-ревизионной службой при Мосгоризбиркоме было сделано свыше 1500 запросов по проверке сведений, представленных кандидатами. В результате были выявлены факты представления недостоверных сведений всеми избирательными объединениями на 171 кандидата. Наибольшее количество недостоверных сведений выявлено по размеру доходов, полученных кандидатами: их общий объем составил 14 млн 384 тыс. рублей. Недостоверные сведения о ценных бумагах и участии в уставном капитале коммерческих организаций представили 74 кандидата, 40 кандидатов не указали 47 принадлежащих им автотранспортных средств. В результате проверок сведений биографического характера и судимости выявлено четыре факта привлечения кандидатов к административной ответственности и два факта нахождения кандидатов в розыске, в результате чего кандидаты были сняты с регистрации. Контрольно-ревизионной службой были также выявлены факты поступления денежных средств в избирательные фонды кандидатов с нарушением требований избирательного законодательства на сумму 1 млн 739 тыс. рублей.

Прогресс не стоит на месте, и с развитием электронных технологий появилась возможность их использования в процессе избирательных кампаний. Первые попытки использования компьютерной техники в работе избирательных комиссий были предприняты еще в 80-е годы прошлого столетия. В те годы подготовка списков избирателей была возложена на участковые избирательные комиссии, которые формировались на базе учреждений или предприятий, и изготовление списков избирателей осуществлялось с использованием ресурсов этих предприятий. Большинство участковых избирательных комиссий печатали списки избирателей на пишущих машинках, но на крупных предприятиях, где были большие вычислительные центры, данная работа постепенно стала проводиться с использованием электронно-вычислительных машин. Впервые создавались небольшие электронные базы данных избирателей. Все они основывались на разных программно-технических средствах и объединить их было невозможно из-за отсутствия системного подхода к автоматизации избирательного процесса.

В начале 1990-х гг. роль компьютерной техники в промышленности и управлении увеличилась, появились первые сетевые технологии, что сразу же было использовано при подготовке и проведении выборов. Так, на выборах 1993 г. органами исполнительной власти - префектурами и супрефектами - персональные компьютеры использовались для подготовки списков избирателей, а на части территорий компьютеры были применены и на этапе подведения итогов голосования. Надо сказать, что в тот период компьютеры использовались лишь как умные пишущие машинки и калькуляторы. Технические же средства и программы разрабатывали под конкретные выборы по заданию множества заказчиков: после их успешного применения большинство информационных ресурсов утрачивалось. Никакой организационно-правовой базы для использования электронно-вычислительной техники еще не существовало. Широкое применение персональных компьютеров сдерживалось в то время и их весьма высокой стоимостью.

Идея привлечения средств автоматизированной обработки информации в ходе подготовки и проведения избирательных кампаний впервые была официально выражена в Концепции создания Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" (ГАС "Выборы"), утвержденной постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 12 июля 1994 г. N 223. Идеи Концепции нашли свое нормативно-правовое подтверждение и развитие в принятых в 1994-1995 гг. Указах Президента Российской Федерации "О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"" (от 23 августа 1994 г. N 1723], "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"" (от 28 февраля 1995 г. N 227], "Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"" (от 18 августа 1995 г. N 861). Государственным заказчиком системы была определена Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г. N 861 при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации создан Федеральный центр информатизации (ФЦИ), которому было поручено решать задачи организационного, технического, информационного и методического обеспечения ГАС "Выборы", включая разработку стратегии дальнейшей информатизации избирательной системы России. За ФЦИ был закреплен на праве оперативного управления имущественный комплекс автоматизированной системы "Выборы". Для информационной поддержки технологических процессов подготовки и проведения выборов и референдумов разработано и внедрено специальное программное обеспечение, состоящее из комплексов программ - функциональных комплексов задач (ФКЗ): "Планирование", "Кандидат/Депутат", "Итоги", "Территория", "Избиратель", "Контроль финансов", "Картография", "Право".

Во исполнение означенных выше Указов Президента Российской Федерации распоряжением Мэра Москвыот26 мая 1995 г. N 269-РМ "О создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" по городу Москве" общее руководство по координации разработки, функционирования и развития ГАС "Выборы" по городу Москве было возложено на АО "Московский комитет по науке и технологиям" - головного заказчика городских информационных систем.

Распоряжением Мэра Москвы от 10 июля 1995 г. N 327-РМ "О дополнительных мерах по созданию ГАС "Выборы" по городу Москве" префектам административных округов предлагалось за счет перераспределения численности работников предусмотреть в штатных расписаниях аппаратов префектур и управлений районов должность системного администратора ГАС "Выборы" - специалиста по информационным технологиям.

В сентябре 1995 г. для столицы были поставлены первые комплексы средств автоматизации (КСА) ГАС "Выборы". Уже 17 декабря 1995 г. они впервые использовались в проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. На первом этапе применения ГАС "Выборы" в городе функционировала подсистема, обеспечивающая подведение итогов. В последующих выборных кампаниях до 2002 г. постепенно внедрялись подсистемы регистра избирателей, регистрации кандидатов в депутаты, а также решалась задача учета документов строгой отчетности.

На первых порах нормативная база ГАС "Выборы", основанная на постановлении Центризбиркома, была довольно гибкой. Первый опыт применения ГАС "Выборы" в 1995 г. показал не лучшие результаты. Если на уровне территориальных избирательных комиссий города Москвы ГАС "Выборы" отработала нормально, то на уровне города были очевидны проблемы с оперативностью получения предварительной информации по итогам голосования. Также принятая в эксплуатацию в тот период подсистема учета избирателей не могла обеспечить объединение информации в целом по городу. Для улучшения ситуации по предложению Мосгоризбиркома была проведена значительная работа по разработке для столицы специального программного обеспечения и доукомплектованию комплексов средств автоматизации. В итоге в 1996 г. в Москве была запущена разработанная компанией "КРОК" автоматизированная информационная система "Голосование", которая по согласованию с Центральной избирательной комиссией РФ являлась составной частью ГАС "Выборы" (информационная система успешно функционировала до 2002 г.). Примером плодотворного взаимодействия Московской городской избирательной комиссии с Центральной избирательной комиссией РФ является и создание в городе оптоволоконной подсистемы передачи данных ГАС "Выборы". После принятия совместного Постановления Центральной избирательной комиссии РФ и Правительства Москвы, за счет бюджета города были закуплены необходимые программно-технические средства, которые обеспечивают работу подсистемы передачи данных и в настоящее время. Проведенные мероприятия позволили уже на первом этапе, при подготовке и в ходе выборов всех уровней на территории города, обеспечить на новом уровне функционирование ГАС "Выборы". В городе была создана полноценная база данных кандидатов в депутаты, база данных хода голосования и итогов. В полном объеме была сформирована база данных избирателей города Москвы, что позволяло использовать ее при печати списков избирателей. Так же на новом уровне при организации выборов на территории города Москвы проводилась работа по проверке подписных листов, собранных в поддержку кандидатов.

Одним из самых сложных этапов проведения выборов является работа по подсчету голосов избирателей и составление протокола участковыми избирательными комиссиями. В 1997 г. Мосгоризбиркомом инициировалась работа по созданию автоматических средств подсчета голосов на уровне участковых избирательных комиссий. По заказу Мосгоризбиркома отечественными конструкторами было разработано автоматическое устройство по обработке избирательных бюллетеней - сканер избирательных бюллетеней [СИБ]. Сканер производит автоматическое считывание информации с избирательных бюллетеней с учетом внесенных избирателями отметок, подсчет поданных за кандидатов голосов, а также голосов, поданных против всех кандидатов, с нарастающим итогом и регистрацию результатов этой работы на магнитном и бумажном (бумажная лента) носителях. Сканер осуществляет проверку бюллетеней на их соответствие установленной форме и наличие печати соответствующей участковой избирательной комиссии.

Первые 90 сканеров избирательных бюллетеней были изготовлены за счет финансирования на паритетной основе из средств Правительства Москвы и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Именно использование сканеров на выборах в Москве позволило отработать технологию применения средств автоматизации участковых избирательных комиссий. На реальных выборах выявлялись недочеты программного обеспечения, связанные с невозможностью смоделировать в тиши кабинетов математическую модель поведения избирателя и членов участковых избирательных комиссий, обеспечивающих применение СИБ. В общей сложности при помощи сканеров проголосовало более 100 тыс. избирателей. В настоящее время СИБ не используются, так как на смену им пришли комплексы обработки избирательных бюллетеней, разработанные по заказу Центральной избирательной комиссии РФ, однако переоценить их роль в создании и развитии ГАС "Выборы" невозможно.

Принятая в 2001 г. концепция развития ГАС "Выборы" провозгласила основными целями: совершенствование информационного обеспечения избирательной системы; сокращение сроков подведения итогов голосования и затрат на проведение избирательных кампаний; обеспечение открытости и гласности деятельности избирательных комиссий. В сжатые сроки избирательные комиссии всех уровней обеспечиваются современными техническими средствами и общим программным обеспечением. Разрабатывается принципиально новое специальное программное обеспечение, включающее в себя 12 подсистем ГАС "Выборы", такие как: автоматизация избирательных процессов; регистр избирателей, участников референдума; автоматизация административной деятельности избирательных комиссий; информационно-справочная подсистема; интернет-портал ГАС "Выборы"; управление финансами; связь и передача данных; обеспечение безопасности информации; обеспечение эксплуатации и сервисного обслуживания; управление и контроль функционирования; обучение кадров; отображение информации коллективного пользования. Каждая подсистема ГАС "Выборы" включает в себя десятки задач.

Принятие Государственной Думой Российской Федерации Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" коренным образом изменило правовую базу по созданию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы". Наиболее радикальной нормой закона, в части ГАС "Выборы", стало требование обязательного создания в аппарате каждой избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в качестве структурного подразделения информационного центра избирательной комиссии. Все работники информационных центров, в том числе и системные администраторы территориальных избирательных комиссий, в соответствии с Федеральным законом "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"" являются государственными служащими субъекта Федерации. Эта норма придала понятию ГАС "Выборы" новое значение - система стала включать в себя не только общее, специальное программное обеспечение и технические средства, но и комплекс организационных, социальных и моральных норм, позволяющих решать поставленные перед ней задачи.

По решению Московской избирательной комиссии осенью 2002 г. было создано Управление информатизации - Информационный центр Мосгоризбиркома. Это решение позволило более эффективно использовать профессиональные ресурсы системы и управлять ими, организовывать подготовку специалистов. В настоящее время в Управлении информатизации - Информационном центре - работают 142 сотрудника, которые осуществляют эксплуатацию и применение ГАС "Выборы" и начиная с 2003 г. участвуют во всех избирательных кампаниях различного уровня, проходящих на территории города Москвы.

Принятие в январе 2003 г. Федерального закона N20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"" окончательно сформировало правовую базу, регулирующую подготовку и проведение выборов и референдумов, эксплуатацию и развитие ГАС "Выборы", а также решение с ее использованием задач, не связанных с выборами и референдумом. Прежде всего, закон установил обязанность применения ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума и недопустимость использования для этих целей вместо ГАС "Выборы" других автоматизированных систем и информационных технологий. Далее, закон однозначно определил круг полномочий избирательных комиссий всех уровней в области использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы". С этого момента инициатива избирательных комиссий субъектов Федерации и территориальных избирательных комиссий стала практически нереализуема.

Модернизация ГАС "Выборы" велась поэтапно. Так, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва в 2003 г. три подсистемы ГАС "Выборы" - автоматизация избирательных процессов, интернет-портал и отображение информации коллективного пользования - использовались лишь частично. С модернизацией ГАС "Выборы" избирательные комиссии, в том числе и Московская городская избирательная комиссия, сталкивались с проблемой нехватки программно-технических ресурсов. Связано это было в первую очередь с тем, что в соответствии с техническим заданием, подготовленным Центральной избирательной комиссией, все избирательные комиссии субъектов Федерации и территориальные избирательные комиссии были оснащены одинаковыми по составу и техническим характеристикам программно-техническими средствами ГАС "Выборы" без учета социально-экономических особенностей как субъекта Федерации, так и особенностей территорий. Одинаково оснащалась комиссия субъекта Федерации с численностью избирателей в 200 тыс. человек и с численностью 7 млн человек. Постепенно, с проведением новых избирательных кампаний, ситуация меняется, хотя даже сегодня она еще далека от идеала.

С начала эксплуатации модернизированной ГАС "Выборы" в Москве было проведено 359 избирательных кампаний, в том числе выборы Президента Российской Федерации 2004 и 2008 гг., выборы и довыборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборы и довыборы депутатов Московской городской Думы, а также выборы и довыборы депутатов 125 внутригородских муниципальных образований города Москвы. Что было достигнуто с момента принятия государственной комиссией ГАС "Выборы" в постоянную эксплуатацию? В первую очередь был создан информационный ресурс, включающий всю информацию о проведении избирательных кампаний на всех уровнях избирательных комиссий. В соответствии с законами и нормативными документами Центральной избирательной комиссии РФ база данных, как основной носитель информационного ресурса, постоянно поддерживается в актуальном состоянии. Значительно расширены возможности ГАС "Выборы", обеспечивающие открытость и гласность при подготовке и проведении избирательных кампаний за счет размещения в интернете информации о регистрации кандидатов, о ходе голосования и об итогах голосования по комиссиям всех уровней, вплоть до участковых.

Претерпели значительные изменения и средства автоматизации участковых избирательных комиссий. В 2001 г. по заказу Центральной избирательной комиссии РФ была начата работа по разработке и внедрению комплексов обработки избирательных бюллетеней [КОИБ]. В 2004 г., после принятия в эксплуатацию КОИБ межведомственной комиссией, они были применены на 300 избирательных участках города Москвы по выборам Президента Российской Федерации. С этого момента в городе не было ни одной избирательной кампании, где бы не применялись КОИБ. В разное время они в общей сложности использовались на 3093 избирательных участках. Возможность охвата такого большого количества участковых комиссий стала реальной только после того, как Московская городская избирательная комиссия приняла решение о приобретении КОИБ за счет бюджета города Москвы. В настоящее время приобретено 2000 комплексов, что позволяет при проведении любой избирательной кампании в городе автоматизировать работу одной трети всех участковых избирательных комиссий. Практика применения КОИБ в столице получила положительные отзывы членов участковых избирательных комиссий. При заметном увеличении из года в год трудозатрат в избирательных комиссиях, там, где применяются комплексы обработки избирательных бюллетеней, значительно сокращается нагрузка на участковые избирательные комиссии на главном этапе проведения выборов - подведении итогов и составлении протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования. Необходимо отметить, что эффективность использования ресурсов ГАС "Выборы" была бы более значительной в случае предоставления комиссиям субъектов Российской Федерации полномочий по развитию ГАС "Выборы". Многие комиссии субъектов имеют серьезные наработки, которые были продемонстрированы на совместных мероприятиях с Центральной избирательной комиссией. В Москве это: учет жителей города, система отображения выборов, картография до уровня жилого дома. Свои достижения демонстрировала и избирательная комиссия Санкт-Петербурга. Однако легальность таких разработок в рамках действующего законодательства может быть поставлена под сомнение. На основе опыта проведения избирательных кампаний 2003-2008 гг. целесообразна доработка правовой базы ГАС "Выборы", которая позволит использовать в ходе избирательного процесса весь научный потенциал России.

Московская городская избирательная комиссия Главное архивное управление г. Москвы

08.08.2008
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован