21 мая 2004
618

Александр Шохин. Не означает ли это, что мы свернули административную реформу?

Александр Николаевич, вчера был опубликован указ Президента о структуре федеральных органов исполнительной власти. Сенсации от него не ожидали, но, тем не менее, сенсационные нововведения он содержит. Во-первых, министерства, службы и агентства наделяются нормотворческими функциями, что, по мнению газет, ставит крест на всех преобразованиях в рамках административной реформы. Во-вторых, указ ликвидирует РФФИ, а его функции отходят к Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Все, что связано с приватизацией, будет исключительно в ведении этого агентства. А кроме того произошло явное усиление позиций премьер-министра. С чем, с Вашей точки зрения, связаны эти изменения, в чем была их необходимость?

Наделение некоторых служб, агентств правоустанавливающими функциями - отход от базового принципа административной реформы, выражающегося в том, что таковыми функциями должно обладать только министерство. В мартовском указе Президента была оговорка, что наделение соответствующих ведомств правоустанавливающими функциями возможно только через указ Президента. По сути дела это осталось нормой, только Президент делегировал право наделения этими функциями правительству (по сути дела, председателю правительства), в то время как раньше это можно было сделать только президентским указом. А возможности наделения той или иной службы правоустанавливающими функциями остались, хотя порог доступности к этим функциям у надзоров и агентств понижен. Эта проблема стояла всего лишь для одной службы - для Федеральной службы по финансовым рынкам, которая после трансформации ее из ФКЦБ потеряла правоустанавливающие функции. Тем самым деятельность ФСФР в части издания нормативных актов, регулирующих фондовый рынок (а эта деятельность занимала большой объем работы), как бы "подвисла" в воздухе, и никто эти функции на себя не взял. Служба была подчинена непосредственно премьеру, правоустановление не мог взять на себя ни один министр, ни одно из министерств. Применительно к этой службе, проблема наделения ее через указ Президента (как это предполагалось раньше) правоустанавливающими функциями на некоторое время на основе выхода специального закона, на подготовку и принятие которого отводился как минимум год, - единственное, что просматривалось и требовало исключения из правил. Оно, возможно, было и по технологии издания указа Президента. Во всем остальном элемент тревоги остается.
Если любое агентство и любой надзор постановлением правительства может быть наделен правоустанавливающими функциями, не означает ли это, что мы административную реформу свернули? Когда у нас количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось в полтора раза, опасения насчет того, что нынешние федеральные министры - это вице-премьеры с достаточно большим штатом, а реально функции старых министерств выполняют расплодившиеся в большом количестве службы и агентства, эти опасения, которые раньше высказывались как некие предположения, сейчас имеют больше шансов и оснований для того, чтобы быть реальностью.
Что касается повышения роли премьера, во многих других вопросах это является разумной вещью. В частности, у премьера еще есть право устанавливать некий количественный результативный показатель деятельности министерств и ведомств - это очень разумная вещь. Конечно, она трудноподъемная, но если удастся "оцифрить" деятельность тех или иных ведомств, то, во-первых, будет понятно, насколько их создание было обосновано; во-вторых, насколько эффективно они функционируют. Если для какого-то агентства невозможно сформулировать количественную цель его функционирования, значит, оно лишнее, избыточное. Если невозможно потом оценить продвижение по пути достижения этой цели, значит, либо показатели неверно заданы, либо опять-таки нет такой функции, которая с трудом поддается количественному измерению. Эта часть работы и то, что она прописана в указе, на мой взгляд, вещь разумная.
Тот факт, что на предыдущем этапе не удалось отказаться от отраслевого принципа управления, перейти на функциональный, вызывал у меня опасения, что будет очень легко из укрупненных межотраслевых органов (в том смысле, что под их крышей слились отраслевые родственные министерства: транспорт, связь, промышленность, энергетика и т.д.) при наличии лоббистского ресурса перейти к разделению этих министерств. Такое опасение высказывалось, и оно реализовалось месяц спустя в выделении Федеральной службы по финансовым рынкам. Это лишнее подтверждение того, что с гидрой отраслевого управления бороться очень трудно, отрубая одну или две головы, тут нужно перейти к другому функциональному принципу управления - все отраслевые функции возлагать на Министерство экономики. Тогда можно будет рассчитывать, что отраслевой подход канет в лету.
При обосновании целесообразности восстановления Минсвязи исходили из благородной идеи выставить на первый план информационную политику как демонстрацию того, что это не отраслевой, а функциональный подход. На самом деле это перестановка мест слагаемых, поскольку раньше оно называлось Министерством связи и информационных технологий, а сейчас называется Министерством информационной политики и связи. Тот факт, что на первом плане оказалась инновационная дефиниция, сути не меняет, просто мотивация восстановления отраслевого ведомства более облагорожена. Вслед за этим ведомством другие лоббисты могут пуститься в отстаивание прав на существование тех или иных отраслей, хотя здесь и возможностей меньше, и не просматривается таких крупных лоббистов. Остался только один крупный лоббист - Михаил Лесин, который сейчас служит советником Президента. Если ему удастся отвоевать свое министерство, тем более, что за одним из самых крупных конфликтов между министром культуры и средств массовых коммуникаций и агентством Сеславинского по поводу лицензирования СМИ просматривается возможность восстановления министерского статуса агентства, хотя указ о наделении агентств правоустанавливающими функциями может выразиться в том, что агентство Сеславинского получит право заниматься лицензированием СМИ. Возможно, в этом уже разгоревшемся конфликте между министерством и агентством кроется одна из причин того, почему пришлось наделить агентство правоустанавливающими функциями в свежеиспеченном указе Президента. В том числе, разрулить эту ситуацию, связанную с нынешней невозможностью агентству этим заниматься, но с явным желанием агентства заниматься лицензированием СМИ. Получается так, что каждый конкретный случай, каждая конкретная ситуация, которая могла быть решена раньше в отдельно взятом случае через указ ли Президента, в некотором смысле через персональные назначения, приемлемые для всех, сейчас решается через наделение премьера правом разруливать эти ситуации, наделяя те или иные органы функциями, которыми они по логике административной реформы наделяться не должны.

Не подрывает ли это доверие к Президенту не столько у граждан, сколько у западных партнеров, у инвесторов, у бизнеса?

Не думаю, что инвесторы и Запад в целом так глубоко погружены в тематику административной реформы. Я думаю, что здесь речь скорее идет о политике властей, о способности властей эффективно действовать. В частности, здесь в центре внимания не сама реформа, а то, что при ее проведения снизится и коррупционность власти, и субъективность принятия решения, конфликты интересов будут изъяты. Если выяснится по прошествии какого-то времени, что эти задачи не решены, тогда доверие начнет падать. А пока многим наблюдателям трудно оценить эффективность и результативность предпринятых преобразований.




21 мая 2004
http://www.shohin.ru/index.htm








Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован