14 сентября 2004
538

Александр Шохин: Стоит подумать об ассиметричной Федерации

Александр Николаевич, после вчерашнего выступления Путина избирательную реформу, видимо, можно считать свершившимся фактом. Газеты пишут, что под девизом борьбы с терроризмом Путин укрепляет собственную власть, и сомневаются, что это соответствует Конституции. Какова Ваша оценка происходящего, не является ли все это попыткой реставрации Советского Союза, но на капиталистический лад?

Во-первых, некоторые элементы вчерашних предложений Президента обозначились ранее, в частности, переход на пропорциональную систему (эта идея уже несколько месяцев "витала" в воздухе). Президент присовокупил ее к другим предложениям, которые имеют (с его точки зрения) непосредственное отношение к борьбе с терроризмом: создание особой комиссии по Северному Кавказу, создание института первых заместителей из числа бывших офицеров внутренних войск в губерниях и т.д. Пропорциональная система выборов и изменение механизма выборов губернаторов - идеи, которые имеют косвенное отношение к мерам по борьбе с терроризмом, хотя в случае с губернаторами пока трудно говорить о контурах этого решения в деталях. Если речь идет о передаче губернаторам полномочий по контролю за правоохранительными и силовыми структурами, из этого и "вытекают" механизмы изменения выборов, которые многими трактуются как переход к назначению, пусть, и согласованному с регионами, но назначению Президента. В какой мере эти решения соответствуют Конституции, можно оценивать только после того, как будут приняты законы. После того, как они станут законами, их можно будет рассматривать по запросам депутатов или иным запросам в соответствии с Конституцией в Конституционном суде, и тогда можно будет сделать вывод о соответствии. Президент остановился на этом, ссылаясь на то, что проведенный анализ показал, что эти изменения соответствуют Конституции, поскольку выборность не отменяется, а отменяется лишь процедура выборов. Здесь есть разные толкования, связанные с тем, что все выборные должности в стране должны быть устроены таким образом, чтобы люди имели возможность выбирать. Сторонники оппозиции говорят о том, что эта мера неконституционная. Достаточно сослаться на Совет Федерации, который трижды менял процедуру своего формирования: сначала это были выборные сенаторы, затем это были главы регионов по должности, затем представители регионов, согласованные с исполнительной и законодательной властью. Сенатор - выборная должность. В Конституции написано, что Федерация формирует по два представителя от регионов, - процедура все время меняется. В какой степени при сохранении ключевого слова "выбор" сохранится дух Конституции, где должность губернатора выборная, а население в некотором смысле будет принимать участие в двухступенчатых выборах?

Очень многое будет зависеть от техники исполнения и текста этого закона. При желании можно выработать такую технологию, которая будет предполагать ту или иную форму, хоть и многоступенчатую, но обеспечивающую участие населения в выборах губернатора. Тогда Конституционный суд может при наличии запроса дать то самое толкование, которого так ждут, которое необходимо для ответа на вопрос о конституционности этой меры.

Здесь я бы обратил внимание на другое, поскольку новый закон не может иметь обратной силы: если все главы регионов дружно после вступления в силу этого закона не подадут в отставку с тем, чтобы новый механизм можно было сразу ввести, то процесс перехода к новой системе затянется на несколько лет. Если одна из главных целей - выстраивание вертикали власти, которая позволит, в том числе, бороться с терроризмом и усилит влияние глав регионов на ситуацию в сфере подконтрольности силовых структур, то ответить на эти вопросы будет трудно, потому что процесс в некоторых регионах может затянуться на 4-5 лет. К тому времени могут произойти новые выборы, новые ситуации, может, придется бороться другими способами с террористической угрозой.

На мой взгляд, было бы более правильным рассмотреть механизм управления страной, который существовал в России до 1917 года. В России до 1917 года существовали разные типы субъектов империи: губернии, генерал-губернаторства, округа, области. Каждый тип административного образования соответствовал типу внешних террористических угроз, которые испытывала Россия. В частности, округами назывались приграничные регионы, где велись боевые действия с теми же турками. Сочинский округ был приграничным. Областями назывались регионы с преобладанием казначейского населения, например, область Войска Донского. В этих регионах был особый тип управления, предполагающий мобилизацию местного населения, в том числе, и для ведения военных действий. Генерал-губернаторства включали в себя эти особые образования. Генерал-губернаторов не было только там, где были спокойные губернии.

Федеративная симметричность, которая у нас сейчас существует, предполагает два типа образования: административное и национальное в республиках, областях и краях. Было бы правильнее подходить к асимметричной Федерации, имея в виду наличие внешних и внутренних угроз и относительно спокойное развитие. В первую очередь нужно менять механизм на основе согласованных с местными парламентами назначений глав регионов и, прежде всего, там, где эти угрозы есть. Северо-Кавказский регион - наиболее подходящий полигон для проверки этого механизма, где можно было бы склонять губернаторов к тому, чтобы они добровольно перешли на этот механизм, согласившись на досрочное сложение своих полномочий. Это можно было бы сделать, мотивируя интересами национальной безопасности, не думая, что местные парламенты или главы республик в этих регионах боролись бы за личное благополучие в условиях, когда на одной чаше весов стоит некий механизм, который население может воспринимать как эффективность борьбы с терроризмом - приграничные внешние угрозы либо приграничные внутренние угрозы по отношению к каждому региону.

Но выстраивание такой асимметричной Федерации предполагает и изменение всей политической системы по образцу до 1917 года?

Это предполагает только то, что страна неоднородна, и если раньше эта асимметрия больше касалась учета национально-этнических особенностей, то сейчас она должна выражаться в том, что в сложных регионах в некоторых случаях может вводиться прямое управление. По этой логике нет никакой необходимости в Чечне иметь избранного президента - здесь должен быть назначенный наместник. В условиях отсутствия парламента его даже согласовывать не с кем. Понятно, что пока там будет неспокойная ситуация, там необходимости в выборных руководителях нет. Нам пришлось потратить много сил и жизней, чтобы утвердить выборную демократию в Чечне, и вдруг по всей стране идет откат этой системы! Она показала неэффективность, которая видна, прежде всего, в регионах типа Чечни, а, может, и в ряде других регионов. Сколько таких субъектов будет - два, три, десять - должен показать анализ. Должны быть некие критерии перехода к другому типу выборов субъектов Федерации. Тогда, с одной стороны, можно проверить, как работают эти механизмы, а та переходность, которая уже закладывается в новые механизмы выборов субъектов, когда процедура растянется на несколько лет, могла бы, с другой стороны, уже быть начата. Можно было бы посмотреть, насколько эффективна эта система, нужна ли она в среднероссийских регионах, в которых нет особых проблем, связанных с безопасностью, с национальными конфликтами.

Что касается пропорциональной системы выборов, она не может считаться неконституционной, поскольку в 1993 году можно было заложить любую систему под Конституцию: и мажоритарную, и пропорциональную, и смешанную. Выбор смешанной системы - повод для дискуссии, результат дискуссий, которые проходили в окружении Ельцина. Мы могли бы иметь и пропорциональную систему, такая уверенность была у многих. Поэтому очень важно, чтобы при пропорциональной системе каждый избирательный округ имел своего депутата, чтобы голосование было не за лидеров партии, а за конкретных людей в каждом округе. Партия должна выдвигать своих кандидатов в каждом избирательном округе. Естественно, что этот кандидат должен иметь право ссылаться на партийных лидеров, на партийную программу, на партийную идеологию, на партийную историю и т.д., но люди должны голосовать не только за программу, идеологию и лидеров, но и за конкретного выдвиженца этой партии в конкретном округе, чтобы они заранее знали, с кем им придется работать, чтобы не было так, что прошел список, а в партию попал Иванов, Петров или Сидоров, которого назначили работать в этом избирательном округе уже после выборов, после попадания в Думу. Именно так происходит во фракциях, которые попадают через преодоление 5%-ного барьера. Там идет назначение депутатов по округам, которые могут не иметь никакого отношения к округу, не знать его особенностей и т.д. Поэтому очень важно пропорциональную систему довести до этого уровня, до каждого округа, тогда сработает то, что должно сработать, - должно происходить формирование крупных партий. Это механизм принуждения либералов и демократов к объединению. В противном случае у них не будет возможности попасть в Думу. Сейчас у них есть возможность позиционировать в своих округах и пробиваться в Думу, и, находясь в оппозиции, занимать достаточно активную позицию, но в некотором смысле беспомощную.

Во-первых, барьер должен быть приемлемым. При переходе на пропорциональную систему нынешний 7%-ный барьер нужно отменить и вернуться к 5%-ному, который был.

Во-вторых, я бы уточнил правила. Сейчас барьер может снижаться, если в Думу проходит партия, которую поддержало менее 50% избирателей. Если прошло две партии, которые в сумме набрали 49%, в Думу проходит третья партия, которая может набрать даже 3% при 5%-ном барьере, но доводит уровень поддержки избирателей до простого большинства, как минимум, в Парламент, который представляет в этом случае больше половины избирателей, принявших участие в голосовании. Этот порог можно было бы поднять до 2/3. Партии идут, но в Думе должны быть представлены партии, за которые проголосовало 2/3 избирателей. Квалифицированное большинство избирателей должно видеть свои партии в парламенте. Второе - ограничение в 5%. Если 5%-ный барьер преодолевает партия, которая эти 2/3 набирает, то только они остаются в парламенте. Если партия, преодолевшая 5%-ный барьер, на круг набирает меньше 2/3 голосов избирателей, проголосовавших на выборах, то еще какие-то партии попадают в парламент. Переход к пропорциональной системе при двух ограничениях, ведение кандидата до каждого округа от партии, от "порога" - механизмы, которые гарантируют, что в Думе будут представлены партии, которые получат поддержку не менее 2/3 голосов избирателей, которые пришли на выборы, это гарантия того, что механизм не будет советским. Я считаю, что вместо дискуссии о том, конституционный или неконституционный такой переворот, и переворот ли это, было бы правильнее включиться механизму обсуждения этих законопроектов.

Особое значение имеет идея Общественной палаты, если бы она была создана со дня на день, и одной из ее главных задач было бы обсуждение этих инициатив, во-первых. Во-вторых, в эту палату попали бы представители партий, которые получили 2/3 голосов избирателей на прошлых выборах: там оказались бы и СПС, и Яблоко, и т.д., выработались бы регламенты работы Общественной палаты, когда заключение с Общественной палатой было бы, если не обязательным (Конституция не предполагает такого рода процедуры), но изменение регламента Думы могло бы быть встроено в процедуру обсуждения законов, стать своего рода нулевым чтением закона. Сейчас нулевым чтением является обсуждение законопроектов между Единой Россией и правительством. Если Общественная палата станет нулевым чтением, было бы правильнее начать с обсуждения инициатив, с которыми выступил вчера Президент. Нулевое чтение с участием политических сил, которые представляют не менее 2/3 голосов избирателей, которые приняли участие в прошлых выборах, стало бы демонстрацией системы выборов в Думу - не подстраивать под одну партию, а делать ее системой, которая позволяет выращивать крупные партии, на основе конкуренции подталкивать их к объединению, в том числе, на единых платформах, - прохождение в Думу уже на основе ответственного поведения перед избирателями. Это реформа может предполагать в дальнейшем переход не только к демократии, основанной на партийной ответственности и партийном принципе формирования парламента, но и на формировании правительства на основе большинства. Поэтому контуры этой реформы хорошо было бы обозначить уже сейчас.


14 сентября 2004
http://www.shohin.ru/index.htm
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован