23 марта 2004
738

Александр Шохин. Трехглавый змий (фильм ужасов для бизнеса)

Александр Николаевич, "Ведомости" сегодня пишут, что самые мрачные опасения бизнеса по поводу новой структуры правительства начинают сбываться, а именно, создание трехуровневой системы исполнительной власти будет способствовать не борьбе с коррупцией, а ее утроению. Кроме того, представители тех видов бизнеса, которые в силу своей специфики должны были общаться с министерствами, теперь вообще не понимают, куда им обращаться. Не станет ли новая структура правительства тормозом развития?

Опасения такого рода имеют основания. В частности, один из основных пунктов административной реформы, который был прописан в соответствующем Указе Президента, состоял в разделении правоустанавливающих функций, надзорно-контрольных функций и функций по оказанию публичных услуг. Имелось в виду, что министерства будут компактными политическими ведомствами, вырабатывающими политику, а проводить политику, оказывать публичные услуги (государственные, в том числе) будут структуры, входящие в федеральные органы исполнительной власти, либо они вообще будут передаваться на outsourcing (за пределы государственной власти). Это могут быть либо госучреждения, либо какие-то корпорации, в том числе, публичные правительственные корпорации. Поскольку при оказании услуг не обязательно иметь статус федерального органа исполнительной власти, предполагалось, что надзорные органы не будут подчинены министерствам, отвечающим за выработку политики, за ее реализацию агентствами или через механизм outsourcing"а. Сейчас выстроилась система, когда количество министерств достаточно велико, отраслевой принцип управления не упразднен, а министерства, слившись по 2-3, остались внутри себя многоэтажными структурами. В Министерстве транспорта и связи два бывших министра продолжают курировать соответственно транспорт и связь, при этом в самом министерстве сохраняется отраслевой принцип. В равной степени это может касаться Министерства промышленности и энергетики и Министерства сельского хозяйства и рыболовства. Под каждым блоком внутри министерства есть соответствующее агентство: Агентство сельского хозяйства под той частью объединенного министерства, которое раньше называлось Минсельхозом и под министерством, которое отвечает за рыболовство, еще и Агентство по рыболовству. Идет явное увеличение числа структур, которое приведет, во-первых, к усложнению процесса принятия решений. Во-вторых, в силу того, что контроль и надзор остался также в ведении министерств, то возможность смешения функций сохраняется. В итоге вопросов пока довольно много по новой структуре. Она потенциально больше приспособлена для того, чтобы двигаться в направлении административной реформы. Разделение произошло, министерства отвечают за политику, служба отвечает за надзор, агентства отвечают за оказание публичных услуг. Во-первых, службы самые разные: одни службы наделены правоустанавливающими полномочиями, например, налоговая, другие функции являются чистыми надзорами, третьи службы частично даже занимаются оказанием услуг. Кроме того, некоторые агентства явно выполняют функции федерального казначейства.
Я считаю, что если бы количество министерств, количество федеральных служб, количество агентств было уменьшено хотя бы раза в 1,5 по сравнению нынешней структурой, было бы уже легче, во-первых. Во-вторых, если бы надзоры были выведены из-под министерств и переданы как минимум правительству в лице премьера или вице-премьера, то можно было бы говорить о том, что надзоры могли бы заниматься, в том числе, контролем за разделением функций министерств, с одной стороны, и агентств, с другой, чтобы не было смешения этих функций и т.д. Если бы это удалось сделать: отказаться от отраслевого принципа, сократить число министерств, сократить число соответствующих агентств надзора, являющихся в основном федеральными службами (хотя среди федеральных служб есть не только надзорные), вывести из-под ведения министров, то можно было бы считать, что более прозрачная, понятная и соответствующая принципам административной реформы структура федеральных органов исполнительной власти существует. Тогда можно было бы заняться следующим этапом - внедрением административных электронных регламентов, созданием неких административных карт деятельности различного рода федеральных ведомств, чтобы сделать прозрачным процесс принятия решений. Сейчас о прозрачности процесса принятия решений еще говорить нельзя. Автоматизировать, переводить в электронную форму систему, формирующую отношения между уровнями федеральной власти, на мой взгляд, нецелесообразно, потому что это будет регламентация неоптимальной структуры, что вряд ли существенно улучшит систему управления. Именно в силу того, что недостатки старой системы сохраняются, коррупционность системы управления остается довольно высокой, тем более на первых порах, когда не ясно, кто за что отвечает, а количество органов, с которыми надо согласовывать решения, может увеличиться. Раньше министр отвечал за все, теперь есть некое разделение полномочий: если раньше крупный вопрос решался чиновником министерства или самим министром, то теперь надо решать все те же вопросы еще и в агентстве, что не исключает того, что утверждение тех или иных вопросов окончательно будет происходить в министерстве. А поскольку надзоры формально выведены и не являются департаментами министерств, не исключено, что трехглавый змий для бизнеса окажется дополнительным административным давлением по сравнению со старой неоптимальной структурой, где министерства хотя бы были едины в трех лицах, а здесь трехглавая конструкция, в которой каждая голова требует уважения к себе.



23 марта 2004
http://www.shohin.ru/index.htm






Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован