05 декабря 2003
2898

Алексей Куприянов: Памятная записка[1] адвоката А.Куприянова по вопросу изменения процессов отраслевого надзора и контроля на примере Государственного пожарного надзора (ГПН)

Нет сомнений, что обеспечение пожарной безопасности требует регулирования и надзора. Действующее законодательство предусматривает только один вид надзора - "государственный пожарный надзор"[2] (ГПН).

При этом установленные государством требования пожарной безопасности обычно избыточны и представляют собой некие благие пожелания[3]. А потому прямо в Законе содержится норма, позволяющая должностным лицам ГПН давать индивидуальные разрешения на отступление от "писаных" правил пожарной безопасности (абз. 7 ч. 4 ст. 6 Закона). Кроме того, по существу нет препятствий для пересмотра ранее выданных согласований[4].

Большую базу для коррупции трудно себе представить[5].

Однако напрашивающийся прямой запрет на согласование компетентными органами отступлений от действующих правил приведет к немедленной остановке всякого строительства и реконструкции, а потому недопустим.

Очевидны два пути решения проблемы коррупции, заложниками которой является практически весь бизнес.

Первый путь: либерализация самих правил до той "границы", выйти за которую окажется небезопасно, а потому недопустимо, ни при каких условиях. Казалось бы, самый простой способ! Тем не менее, он мало реален, так как в правилах невозможно предусмотреть все случаи, встречающиеся на практике. По-видимому, экспертная оценка конкретной ситуации незаменима.

Остается - одно. Попытаться заменить потенциально коррумпированного субъекта экспертной оценки на такое лицо, которое, во-первых, не будет иметь административных прав в отношении владельца объекта экспертизы, а, во-вторых, будет каким-либо образом заинтересовано в добросовестном исполнении своих обязанностей.

Имея, кроме юридического, инженерно-экономическое образование и опыт работы около бизнеса в последние годы, и около строительства (в проектных организациях и аппарате заказчика) еще в советское время, могу утверждать, что ГПН резко (!) снижает ответственность проектировщиков, строителей и эксплуатационников за пожарную безопасность объекта. ГПН - вреден, ввиду практической безответственности его должностных лиц. В случае реального пожара неграмотного "согласователя" или взяточника всегда "прикроет" его друг - дознаватель из соседнего кабинета. Получается, что "протащив" небезопасное проектное решение в ГПН, проектировщик практически снимает с себя ответственность за заведомо для него неправильное проектное решение, а строитель и заказчик, случается, так не узнают о заложенной под них "мине".

Кто больше всех заинтересован в обеспечении пожарной безопасности? Сам предприниматель, житель, их страховая компания, лишь затем стоит государство.

Первые экономически заинтересованы в том, чтобы не завышать "планку" разумной безопасности, но и гореть им невыгодно. Соответственно эти субъекты и должны быть назначены надзирателями за самими собой под общим руководством государства.

Надо отдавать себе отчет в том, что добиться абсолютного выполнения правил пожарной безопасности невозможно даже силами военизированного МЧС. Поэтому в первую очередь необходимо резко повысить ответственность авторов проектов за проектные решения, строителей - за соответствие возведенных объектов проекту. А лица, ответственные за эксплуатацию, обязаны нести ответственность и за проект, и за строительство (раз приняли объект!), и за все мелкие переделки "хозспособом" в ходе эксплуатации[6], и за саму эксплуатацию[7].

Напрашивается возражение: сами ответственные лица могут не иметь специальных знаний.

Тут-то и "зарыто" существо предлагаемой новеллы.

Вместо пресловутого ГПН создается новая негосударственная корпорация: палата специалистов - экспертов по пожарной безопасности[8].

Для простоты поясню на близком примере: за неуплаченные налоги, отвечает руководитель фирмы. Если он сомневается в своем бухгалтере, то нанимает "лицензированного" аудитора и заказывает ему инициативную аудиторскую проверку, а иногда само государство предписывает предпринимателю заказ обязательной проверки[9], оплачиваемой проверяемым субъектом.

Так и в рассматриваемом случае, заинтересованное лицо - предприниматель приглашает экспертов, но не для получения формальной подписи, практически освобождающей его от ответственности, а для того, чтобы предприниматель смог убедиться, что пожара действительно случиться не должно. Для него это будет важно, т.к. за пожар в любом случае и по всем видам ответственности ответит именно он. Даже тогда, когда допустил ошибку эксперт, разрешивший отступление от писаных норм![10]

Для эксперта должна быть установлена самостоятельная ответственность и так же обязательно личная. Как у нотариусов, адвокатов и аудиторов.

Таким образом, за компетенцией экспертов будет следить их корпорация, за ущерб от пожара эксперты будут отвечать лично своим имуществом, но только в порядке регресса. Понятно, что надо предусмотреть и обязательное страхование их ответственности. Тогда за безопасностью будет приглядывать и страховая компания. И у кажого из названных субъектов будет личный интерес соблюсти баланс пожарной безопасности и экономической целесообразности[11]. Рыночные механизмы должны сработать.

Возможно создание в каждой корпорации экспертов внутреннего надзорного органа.

А какова роль государства? Весьма ограниченная!

1. Установление правил пожарной безопасности. Причем эти правила могли бы быть обжалованы в суд[12].

2. Установление правил допуска к профессии и правил деятельности частных пожарных экспертов. Установление предельных тарифов для "защищаемых" категорий. [13]

3. Установление причин случившихся пожаров, причем обязательно с участием другой стороны - частных экспертов от местной корпорации, и ведение административного или уголовного процессов в соответствующей стадии.

Никаких государственных проверок до пожара в этом случае не потребуется. Не потребуется и бюджетных средств на такую либерализацию. Наоборот возникнет прямая экономия. А высвобожденные инспектора ГПН, если квалификация позволит, снимут погоны и с удовольствием составят костяк новой корпорации[14].

Возможно, при отработке деталей закона будет признано необходимым иметь участкового эксперта[15], так как для уяснения ситуации эксперт должен быть знаком с противопожарными мерами в целом по кварталу, району, городу. Возможно, как на транспорте, потребуется ежегодное обязательное освидетельствование объектов. Каких-то производств чаще, каких-то зданий реже.

Адвокат Куприянов, не усматривает других функций для ГПН в части его взаимодействия с контролируемыми субъектами.[16]

Для смягчения предложенных "революционных" изменений целесообразно предложить два этапа реорганизации.

На первом этапе, после начала функционирования корпорации пожарных экспертов, ГПН лишается возможности прямого административного воздействия на предпринимателей. При этом ГПН сохраняет возможность прямого контроля, но будет обязан обращаться в суд в каждом случае, когда мнение инспектора ГПН расходится с проектным или иным технологическим решением предпринимателя. В порядке искового, а не административного производства суд будет определять прав ли госинспектор.

На втором этапе ГПН лишается и этих прав.

В порядке дискуссии можно предложить следующий вариант. Функция текущего контроля за пожарной безопасностью[17] не отменяется вовсе, а передается надзорному органу корпорации экспертов, права и ответственность которого необходимо описать особо за рамками настоящей записки.

Приложение: на 20 л.

Адвокат, руководитель фирмы
"Адвокатская контора Алексея Куприянова" АПМО
А.Куприянов



Интернет: A.Kupriyanov.info/

[1] Составлена по запросу Министерства экономического развития и торговли РФ (зам. Министра С. Циканов) для "модельной" реорганизации государственных надзоров для эксперимента в Калининградской области. 2003 год.

[2] Федеральный закон 1994 г. "О пожарной безопасности" (с изменениями ... 10 января 2003 г.) - далее Закон.

Государственный пожарный надзор - специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый ... в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.

Должностные лица ... имеют право:

осуществлять ... надзор за соблюдением требований пожарной безопасности ... должностными лицами и гражданами;

проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и других объектов, в том числе в нерабочее время, ...;

входить беспрепятственно ... в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей;

рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооружений и других объектов при обоснованных отступлениях от действующих требований пожарной безопасности или при отсутствии указанных требований;

давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания ...

приостанавливать полностью или частично работу предприятий, ...

налагать ... административные взыскания на граждан и юридических лиц, ...

[3] Можно вспомнить персонажа А.Райкина с его костюмом новогодней снежинки из несгораемого брезента. С тех пор ничего не изменилось.

[4] Случай такого пересмотра имел место в одной из новых "высоток". Имелось согласованное проектное решение с отступлением от правил. Но после реального пожара на другом аналогичном объекте согласование было отозвано и пришлось переделать полподвала. Было ли это сделано официально или "добровольно" автору не известно.

[5] Похожим образом "устроен" и ряд других надзоров. Например, санитарно-эпидемиологический.

[6] В этом случае и желающих отступить от писанных правил окажется немного, скорее станут обжаловать в суд их избыточность (подробнее см. ниже)

[7] Формально это имеет место и сегодня, но согласование проекта или проверка, проведенные ГПН, практически устраняет их ответственность.

[8] Вероятно, в каждом субъекте федерации и возможно с "надстройкой" на всю Россию.

[9] Одновременно - предложение по налоговому контролю. После заключения аудитора - никаких налоговых проверок со стороны госорганов быть не должно. Уголовная ответственность аудиторов за злоупотребления имеется (ст. 202 УК РФ). Предусмотреть возможность госналоговой проверки только при смене директора, уменьшении оборота более чем на 50% и, понятно, ликвидации. Своевременно инициировать проверки под страхом уголовной ответственности обязан "старый" директор.

[10] При такой постановке вопроса об ответственности - начнут в сомнительных случаях консилиумы собирать, специализированные НИИ привлекать! А зато в очевидных случаях вообще обойдутся без формальностей. Любой строитель в большинстве случаев разберется сам без "пожарника". Особенно в тех случаях, когда все соответствует букве правил и нет необходимости от них отступать.

[11] Если эксперт или страховщих будут задирать планку требований по безопасности к ним не станут обращаться, а согласовывать небезопасные решения, как это делают сегодня, будет лично опасно.

[12] Механизм есть. Представляю иск частного пожарного инспектора или самого предпринимателя о признании недействительным п. ХХХ Правил, утвержденных Постановлением Правительства No УУУ, ввиду того, что необходимость обжалуемого пункта не подтверждена научными исследованиями, а соответственно его обязательность и целесообразность не доказана. При этом обжалуемый пункт мешает гражданину свободно распорядиться своей собственностью. Таким образом, сама собой начнется большая подвижка правил в сторону либерализации.

[13] Например, граждан, строящих домики на садовых участках. Возможно, для граждан в первое время вообще ничего не менять не следует, пусть ходят по старым адресам в МЧС.

[14] Вспомните, как из органов юстиции моментально набрались частные нотариусы.

[15] У нотариусов, например, есть "участковый" по наследственным делам,

[16] В данном эссе автор не касается функций ГПН, не "замыкающихся" на контролируемых субъектов, и не затрагивает задачи и права МЧС при тушении пожаров.

[17] Проверка наличия песка и топоров на пожарном щите и т.п.


http://a.kupriyanov.info/p122003.html

Газета "Бизнес адвокат" No 49 2003 г.

viperson.ru
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован