09 апреля 2004
1142

Алексей Макаркин: `России нужна `революция` во власти`

Интервью с руководителем аналитического департамента Центра политических технологий

Накануне очевидного переизбрания на второй срок Владимир Путин пошел на неординарный шаг - отставку правительства. Не ограничиваясь этим, он предложил новую структуру федеральной исполнительной власти, состоящую из трех уровней. На первом остались министерства, которые будут отвечать за общие правила игры, на втором и третьем появились федеральные службы и агентства, которые, соответственно, призваны отвечать за надзор за действиями органов власти и предоставлять услуги госуправления. Почти сразу часть политической элиты и экспертного сообщества восприняла новую "настройку" правительства на ура, другая, но меньшая, со скепсисом. В настоящее время процесс выстраивания всех трех уровней исполнительной власти близок к завершению, однако вопросов по поводу того, как она будет работать, меньше не стало. О части из них в беседе с корреспондентом RBC daily Владиславом Серегиным рассказал руководитель аналитического департамента Центра политических технологий Алексей Владимирович Макаркин.

- После отставки правительства экспертное сообщество разделилось: часть его считает, что сокращение числа министерств и перенастройка правительства - пример воплощения административной реформы, другая - лишь ее демонстрация. Какая точка зрения Вам ближе?

- Я думаю, что можно говорить о том, что проведенные преобразования правительства осуществлены в русле административной работы, потому что эти преобразования хорошо вписываются в задачу реформы - оптимизировать систему государственного управления. Здесь мы как раз видим существенные признаки этого: общее сокращение числа министерств и упорядочение иерархии органов государственного управления, состоящей теперь из трех звеньев, которые отличаются не только названиями, но и функциями. Есть министерство (как политический орган), федеральная служба (как контрольно-надзорный орган) и федеральные агентства (как орган, который работает с клиентами). Во второй точке зрения, которую я целиком бы не отбрасывал, имеется рациональное зерно.Всегда есть ощущение, что хорошая схема так и останется схемой, то есть она может быть задумана как некая серьезная и принципиальная реформа в рамках глобальной административной реформы, но в реальности есть опасность, что все обернется пересаживанием чиновников из одного кресла в другое. А отсюда и опасения, которые высказывает часть экспертного сообщества.

- Не создается ли у Вас впечатления, что проводимая реорганизация - слишком поспешная и непродуманная? То указ не тот опубликовали, то формулировки не совсем точны...

- Здесь стоит разделить две вещи. Реформа готовилась довольно давно, было достаточно много проектов, но главным организатором всего этого была администрация президента (до последнего времени в лице первого заместителя главы администрации Дмитрия Козака), и, в общем-то, эти проекты обсуждаются в течение нескольких лет. Но Козак как человек достаточно энергичный смог придать этому импульс, перевести эту проблему из разговоров в некую реальность. Что касается проектов, то можно вспомнить, что был проект РСПП по резкому сокращению министерств - еще более радикальный, чем проведенный. Была комиссия Алешина, которая занималась проектами. Были предложения Грефа и Шувалова. Поэтому в самом факте проведения реформы никакой поспешности я не вижу, даже наоборот, наверное, она была затянута, поскольку обсуждение началось еще в 2002 г.

Есть другой момент: видимо, все-таки она должна была пройти после инаугурации президента, то есть в те сроки, когда в соответствии с конституцией старое правительство слагает свои полномочия перед новым президентом. Новое правительство было бы сформировано в соответствии с новой структурой. С глобальной точки зрения разница в 1,5-2 месяца несущественна, если учесть, что реформа назрела и перезрела. Но если брать сторону техническую и как раз определить, куда такая-то служба входит и какие у нее функции - с этой точки зрения реформа не была проведена. Поскольку здесь было необходимо переворошить всю бюрократическую систему, и доконца это доделано не было. Отставка правительства, в общем-то, была достаточно неожиданной и, наверное, не была заранее продуманным актом. Это был некий результат конфликта между президентом и премьером, который резко обострился именно в этот период. Кремлю пришлось сразу после отставки правительства Касьянова решать сразу несколько задач: и искать нового премьера, и решать другие кадровые вопросы, а также готовить схему нового правительства. Разумеется, пошли огрехи.

- Большинство граждан ждут самого банального результата административной реформы и реформы правительства - уменьшения числа чиновников. Не противоречит ли создание трехуровневой структуры правительства ожиданиям граждан по сокращению чиновников?

- Сокращение не очевидно. Речь идет не об обвальном, абсолютном сокращении чиновников, а в первую очередь о сокращении количества функций (этим еще занималась комиссия Алешина). А сейчас любое сокращение аппарата бессмысленно. Когда сокращается аппарат на 20%, это значит, что урезаются вакансии. И через некоторое время эти вакансии создаются заново. Более того, у нас часто сокращение аппарата приводит к его увеличению, поэтому сокращать их число бессмысленно. Вследствие этого решили пойти с другой стороны: сокращать не чиновников, а их функции. И только потом, отталкиваясь от функций, начинать сокращать чиновников. То есть под каждую оставшуюся функцию будет определяться количество чиновников, которые могут ее выполнять. А поскольку предполагается, что количество функций резко сократится, то сократится и число чиновников. Это единственная возможность.

Что касается федеральных служб и агентств, то "размножение" чиновников в этой достаточно массивной схеме будет зависеть, как ни странно, от субъективного фактора: удастся ли руководству правительства не "прогнуться" под требованиями руководителей этих служб и агентств. Каждый руководитель тут же поймет, что ему не хватает сотрудников: я еще ни разу не видел, чтобы руководитель считал, что у него слишком много сотрудников. Здесь ключевую роль будет играть фигура Дмитрия Козака, который, по словам Грефа, будет заниматься реформами министерств и ведомств. Именно на него ляжет ответственность и обязанность препятствовать расширению штатов.

- Чья схема административной реформы легла в основу перенастройки правительства?

- Есть некий набор идей, который был общим. Точно так же, как есть достаточно общий взгляд на то, что в России должна быть рыночная экономика, но какой она должна быть - тут начинаются разногласия. Все выступали за сокращение числа министерств (за увеличение никто не выступал), за то, что должно быть упорядочено число звеньев в государственном аппарате, все стояли за сокращение числа вице-премьеров. Но дальше начинались разногласия: один, два, три вице-премьера. Трехуровневая структура также удовлетворяла не всех. У Бориса Алешина, например, надзорные функции осуществляли специально создаваемые надзоры, то есть там был специальный уровень надзоров, наряду со службами и агентствами. Были разные мнения, сколько должно быть министерств, кого с кем сливать. Например, была точка зрения, что нужно слить министерства промышленности и энергетики (что и реализовано), была точка зрения альтернативная: сливать Минэнерго и Минприроды, но она была отвергнута. Планов было много, идеология у них была сходная, но они отличались по многим существенным элементам. В итоге был принят проект, который патронировался Козаком при активном участии Грефа.

- Комментируя преобразования в правительстве, депутат Госдумы Владимир Рыжков заявил, что в России делают все шиворот-навыворот: сокращение числа министерств - последний этап административной реформы, но никак не первый. Насколько такая позиция оправданна?

- Здесь очень важно было пойти на некоторое опережение, потому что если бы все это длилось достаточно длительное время, то, наверное, технически правительственную структуру можно было сделать и лучше. Однако, во-первых, все решать пришлось оченьоперативно, а, во-вторых, если бы еще потянули и сделали это правительство промежуточным, то возникли бы две проблемы. Первая - политическая. Удар по репутации президента - что он так часто меняет правительства и структуры, - и ему необходимо было продемонстрировать продуманность своего принятого решения об отставке правительства Касьянова. Второе: чем больше было бы согласований, тем больше бы было лоббизма. Чем больше времени все длилось, тем чаще бы приходили министры и объясняли, что именно их министерство самое важное, как и было в комиссии Алешина.

Это достаточно схоластический спор, какой был, например, в 1991 г.: что делать раньше -либерализировать цены или проводить демонополизацию? Конечно, хорошо было провести демонополизацию, но только я боюсь, что если бы приступили с этой стороны, то либерализации никто бы и не дождался.

- Эволюционного способа по проведению административной реформы быть не может?

- Конечно, плохо, что так произошло с правительством. Но эта быстрота имела и свои положительные аспекты: все те лоббисты, которые готовились к последнему и решительному сражению по спасению своего конкретного госкомитета или министерства, опоздали к борьбе. Они надеялись начать эту борьбу на следующий день после выборов, а выяснилось, что уже все решено. В этом смысле некоторая поспешность имела не только психологические минусы, но и вполне конкретный политический плюс.

- Сократив число министерств, Путин и Фрадков оставили за ними только правоустанавливающие функции, при этом резко увеличили число федеральных агентств и служб, которые теперь должны осуществлять надзор и контроль. Однако непонятно, как эта система будет работать. Все законы и постановления теперь будут готовить в 16 министерствах? Тридцать не справлялись, а шестнадцать справятся?

- Я думаю, что справятся. Очень многие законопроекты раньше застревали на уровне согласований в правительстве. Было дублирование функций: соответствующие департаменты в аппарате правительства часто конкурировали с министерствами, что затягивало процесс принятия необходимых решений. Аппарат правительства должен был проверять орфографию, соответствие существующим законам, но он делал не только это, но и спорил по существу. Сейчас министерства становятся целиком ответственными за текущие подзаконные акты, которые будут выходить из них. Аппарат правительства займется несколько иными делами: скорее всего, проведением политики президента в правительстве, но только по принципиальным, стратегическим вопросам.

- Вызывают также интерес расчленение некоторых министерств и перераспределение их функций между новыми структурами. Так, функции Минатома в части ядерного цикла отдали Минобороны - на это часть экспертов высказали мнение, что переподчинение технически развитой структуры менее развитой с точки зрения управленческой логики непродуктивно. Как Вы считаете?

- Такие упреки неизбежны, особенно с точки зрения людей со стороны, близкой к обиженной структуре. Я бы не стал говорить, что Минатом - структура более открытая, чем Минобороны, можно говорить, что она более рыночная. Обе эти структуры весьма закрыты по своей специфике. Что касается усиления функций Минобороны, то это усиление конкретного человека - Сергея Иванова, его ресурса. Он постоянно усиливается. Это было и ранее, за счет передачи ему функций куратора военно-технического сотрудничества.

- Что лично у Вас вызывает удивление и/или недопонимание в проведенной реорганизации? Что Вы бы сделали по-другому?

- Достаточно сложно судить о том, что бы сделал я. У многих людей есть свои представления на этот счет, но часто они не очень технологичны. Поскольку со стороны судить гораздо проще, чем что-либо делать. Но есть проблемы, которые очевидны уже сейчас. В первую очередь это соотношение между министерствами и федеральными службами, которые должны выполнять надзорные функции. Возникает очень интересная ситуация. В ведении министра кроме его министерства находится еще и надзорная служба, которая должна контролировать деятельностьв том числе и этого министерства.

- То есть федеральная служба подчиняется министерству?

- Да. Она находится в ведении министерства. Пока все точно непонятно, будем смотреть на практике. Есть разные прецеденты. Например, в Минприроды управления и департаменты жестко подчинялись министру, а, например, в Минтрансе службы имели высокую степень самостоятельности (Росдорслужба, Росморфлот и пр.). Какая схема будет принята в итоге, пока неясно. Можно предположить, что более сильные и авторитарные министры будут очень жестко контролировать всю свою епархию целиком. Министры в меньшей степени авторитарные будут отпускать службы и агентства на длинный поводок и т.д. Но все это должно подтвердиться на практике.

Пока есть только противоречия. Например, есть Минприроды, которому подчинена служба экологического надзора. Еще при Артюхове это вызывало нарекания и приводило только к тому, что экологи оказывались в загоне. Или есть Министерство социального обеспечения, которому подчинена служба по защите прав потребителей. Это означает, что потребителей защищают, но в том числе и от чиновника в частности. Но эта служба подчинена профильному министру, а значит, вряд ли она осмелится защищать от него граждан. Таких случаев и несогласований много.

- Значит, их нужно переподчинить напрямую Жукову или Фрадкову?

- Возможно. Но они могут эффективно работать, как показывает практика, только в том случае, если достаточно независимы и отделены от министерств. В текущей ситуации возникают большие сомнения, что многие службы смогут эффективно заниматься надзорными функциями. Кроме того, получается интересная ситуация: возглавлять федеральные агентства идут бывшие чиновники расформированных министерств (Алешин, Починок). Как новый министр будет с ними общаться, если еще недавно они были равны ему или даже находились намного выше? При этом многие надзорные службы еще только создаются, и, скорее всего, новые министры будут приводить в них своих людей. И получается все наоборот: кудастоило бы проводить людей из команды министра (агентства), приходят люди из старого правительства. А в надзорно-контрольные органы стоило бы ставить людей со стороны, которые могли бы противостоять министру, но, вероятнее всего, сюда будут приходить люди нового министра. Здесь мы видим не только институциональное противоречие, но и кадровое.

Есть еще одна, второстепенная проблема. Еще недостаточно четко определены функции заместителя премьер-министра. Он остался один, и не совсем понятно, чем он будет заниматься. Он, конечно, будет заменять Фрадкова в период его отпусков, принимать иностранные делегации, но пока не очень ясно, что еще он будет делать. Если он будет заниматься только этим, то это будет слабая фигура. Если ему отдадут другие функции, то не воспротивятся ли этому усилившиеся министры?

- Вызывает также удивление назначение некоторых министров, например, Трутнева вместо Артюхова на пост главы Минприроды или "ссылка" Яковлева в ЮФО. Чем вызваны эти подвижки?

- Здесь есть несколько причин. Во-первых, Трутнев - человек, который достаточно совместим с существующей властью. Во-вторых, он готов действовать в рамках той парадигмы, которую определяет администрация президента. А это усиление контроля над крупными недропользователями, замена выдаваемых лицензий на концессионные отношения. Кроме того, Трутнев достаточно независим от крупных олигархических структур, с которыми у государства либо враждебные, либо диалектические отношения. В-третьих, у него есть контакт с "ЛУКОЙЛом", который работает в его области, и он даже является участником спортивной команды автогонщиков, принадлежащей "ЛУКОЙЛу". Здесь можно сказать две вещи: "ЛУКОЙЛ" демонстрирует лояльность власти и делает знаки в ее направлении. Тот факт, что Трутнев был главой Пермской области, где сильны позиции "ЛУКОЙЛа", отнюдь не говорит о том, что он будет представлять интересы этой компании.

- А на место Трутнева поставят человека Кремля?

- Выборы будут только в следующем году, и уже главыобъединенного Пермского края. Пока и.о. стал близкий к Трутневу человек (насколько мне известно, это сенатор Олег Чиркунов). Так что Трутнев получил гарантии, что в его отсутствие на область не будут серьезно покушаться.

- А вот Яковлева отправили полпредом в ЮФО. Он так и будет скитаться?

- Не думаю. Просто сейчас происходит смена функций полпредов. В 2000 г. их институт создавался для решения определенных задач - для установления контроля над силовыми структурами в регионах, которые зачастую были ориентированы на губернаторов, а не на федеральный центр. Сейчас эта задача решена, и теперь полпредство становится для чиновников местом почетной ссылки. Для тех из них, кто не находит применения на федеральном уровне. Это Клебанов, теперь Яковлев.

- Как Вы считаете, изменения в правительстве внесены надолго?

На счет навсегда - не знаю. Но то, что эта форма может пережить Фрадкова, то есть если будет назначен следующий премьер, то такая структура с какими-то изменениями сохранится. По-видимому, будут какие-то изменения в количестве служб и агентств, но это косметические новации.

09.04.04
РБК
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован