21 октября 2006
6913

Андрей Лазаревский: Административное рейдерство

Поправки для реализации жилищного нацпроекта возрождают административно-командную систему

В сентябре Госдума РФ приняла в первом чтении проект М.Шаккума и ряда других депутатов о внесении изменений в Градостроительный кодекс (далее - ГрК РФ) и некоторые другие законодательные акты. Цель изменений - реализация национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Большая часть поправок позитивна, однако некоторые новеллы нарушают права граждан, плодят коррупцию и, по сути, возрождают административно-командную систему в землепользовании и строительстве.

Необоснованная отмена аукционов

Проектом фактически отменяются обязательные аукционы по продаже земельных участков для жилищного строительства. Участки предоставляются "без проведения аукциона в случае, если до 30 декабря 2004 года... получено хотя бы одно согласование... для утверждения акта выбора земельного участка для строительства" (новый п. 16 ст. 3 ФЗ о введении ЗК РФ, ч. 1 ст. 24 Проекта). Получить за взятку оформленное задним числом "хотя бы одно согласование" не составит труда. Так ранее объявленная полумера об обязательной аукционной продаже участков для жилищной застройки превратилась в откровенный фарс.

Еще одно предложение - предоставлять земельные участки при строительстве социального жилья без аукциона (новый п. 4 ст. 30.1 ЗК РФ) - исходит из сложившейся порочной практики. Для строительства социального жилья земельные участки не должны предоставляться вообще: оно должно осуществляться на основании договора подряда, полученного по муниципальному заказу.

Изъятие недвижимости

Проект создает систему административного изъятия недвижимости у одних частных лиц для передачи другим лицам путем приравнивания жилищного строительства к муниципальным нуждам (ч. 5 ст. 461 ЗК РФ). Отметим, что изыматься могут не только жилые здания, но и любые объекты недвижимости. Не решит проблемы и принятие решения о "развитии застроенной территории" на местном референдуме - это будет равноценно отмене в каждом отдельном поселении конституционных прав собственности путем голосования. Муниципальные нужды должны ограничиваться функциями местного самоуправления, а строительство частного жилья есть дело частного сектора.

Неопределенность ряда понятий сюжета о "развитии застроенной территории в целях жилищного строительства" создает возможность изъятия практически любого, в т. ч. частного, участка. Решение о фактическом изъятии может быть принято в отношении неопределенной территории, названной в Проекте "элемент планировочной структуры" (квартал, микрорайон, иной элемент - ч. 1 ст. 41 ГрК РФ). Основанием для изъятия может быть то, что более половины "элемента" заняты аварийными или непригодными для проживания домами (ч. 3 ст. 461 ЗК РФ). Посредством манипулирования безразмерным "элементом" можно присоединить к такимого рода домам вполне пригодные здания и сооружения.

Нетрудно заметить, что норма о территориальном "элементе", на котором объекты капитального строительства не соответствуют градостроительному регламенту, дает большие возможности для произвольных решений (ч. 3 ст. 461 ЗК РФ). Действующее градостроительное законодательство требует уменьшения такого несоответствия, в крайнем случае вводит запрет на использование, но никак не предусматривает изъятия (ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ).

Еще большие проблемы возникнут там, где разрешенное использование устанавливают не правовым актом (как предписывает федеральный закон), а административным решением, как, например, в Москве. Проект словно помогает московской администрации (новая редакция ч. 5 ст. 30 ЗК РФ, ч. 10 ст. 23 Проекта): одного желания ее главы будет достаточно, чтобы получить "законные" основания для захвата чужой недвижимости.

Конкурс для "своего" застройщика

Конкурс на право заключения договора развития застроенной территории в целях жилищного строительства, по сути, является фикцией. Об этом говорят разнородные критерии оценки заявок, которые делают возможным любое решение. К примеру, наряду с начальной ценой "права на заключение договора" фигурируют сроки выполнения работ, условия освобождения земельных участков, плотность, "параметры застройки территории" (ч. 12, 14 ст. 462), а также возможность включения в договор о развитии застроенной территории неопределенных "иных существенных условий" (п. 1 ч. 8 ст. 461 ЗК РФ). Кроме того, конкурс будет признан действительным даже при наличии единственной заявки (ч. 3 ст. 463 ЗК РФ).

Застройщику по договору о развитии застроенной территории передается участок, обремененный правами третьих лиц, для их выселения (ч. 11 ст. 461 ЗК РФ). Существенными условиями договора являются условия и сроки освобождения земельных участков от прав третьих лиц (п. 1 ч. 8 ст. 461 ЗК РФ). При этом игнорируется, что сами "третьи лица" являются субъектами права. Договор органа власти с неким частным лицом об "освобождении" участков от прав таких лиц можно сравнить с бизнесом рейдера.

Проблемы изъятия

На первый взгляд Проект проявляет заботу о гражданах: "Изъятие путем выкупа жилого помещения и (или) выселение граждан... не должно приводить к ухудшению положения таких граждан" (ч. 10 ст. 461 ЗК РФ). Однако о правах собственников нежилых строений и предприятий умалчивается.

Также Проект отменяет право арендатора участка по договору свыше 5 лет передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка (изменения в п. 9 ст. 22 ЗК РФ, ч. 8 ст. 23 Проекта). Таким образом, возможность для собственника строения или предприятия распорядиться своей недвижимостью будет поставлена в зависимость от чиновника, а рынок недвижимости будет заменен административным произволом.

Кроме того, вместо предварительного и равноценного возмещения, как это определено Конституцией РФ, Проект устанавливает собственный порядок возмещения: "Условия освобождения земельных участков... не могут быть менее благоприятными... чем условия, предусмотренные в извещении о проведении открытого конкурса" (п. 3 ч. 4 ст. 463 ЗК РФ).

Для государственных и муниципальных нужд изымают участок со строением, а убытки считают только за участок, да и то по нарочито невнятной норме: "на основании кадастровой стоимости земельного участка" (новый п. 22 ст. 31 ЗК РФ; ч. 12 ст. 23 Проекта). Сама "кадастровая стоимость" - вещь произвольная: по действующим методикам Росземкадастра ее "рисуют" исходя из рыночных цен, хотя оцениваются нерыночные объекты (государственные или муниципальные участки), причем даже не участки, а "территории".

При этом произвольные решения властей возможны и в ходе самой процедуры изъятия, благо законом она не установлена (дополнение в п. 1 ст. 55 ЗК РФ; ч. 16 ст. 23 Проекта).

Коррупционность предварительного согласования

Проект дает вторую жизнь самому коррупционному способу предоставления земельных участков - с предварительным согласованием места размещения объектов. Статью 30 ЗК РФ переписали ради единственного дополнения: с предварительным согласованием участки передаются в собственность бесплатно (ч. 3 ст. 30 ЗК РФ, ч. 10 ст. 23 Проекта).

В новой редакции данной статьи неверно выбран критерий двух основных случаев предоставления земельных участков: с предварительным согласованием и без него. Таким образом, орган власти получает возможность выбора между решением о проведении торгов и о предоставлении земельного участка без торгов. Честнее было бы использовать другой критерий: предоставление участков на торгах - как правило, и без них - как исключение.

Отъем у МСУ прав на распоряжение участками

Принятие решений о признании застроенной территории, подлежащей комплексному освоению в целях жилищного строительства, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 8 ГрК РФ; ч. 4 ст. 1 Проекта). В то же время право распоряжения данными участками может присвоить себе субъект РФ (п. 2 ст. 38 ЗК РФ, ч. 14 ст. 23 Проекта, п. 4 ст. 30.1 ЗК РФ, ч. 11 ст.23 Проекта). Именно он, если захочет, будет "разбираться" с предприятиями, которые не выкупили участки и территория которых подпадает под категорию "неразграниченных".

Сегодня согласно ГрК РФ для строительства индивидуального жилого дома в деревне требуется разрешение на строительство (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ). Несмотря на то что деревенское строительство никакой опасности для общества не представляет, Проект значительно увеличивает штрафы для граждан, строящих индивидуальное жилье, в т. ч. в сельской местности. Теперь четыре вида штрафов составят в сумме 65 МРОТ (дополнения в КоАП РФ, ст. 25 Проекта).

Очевидно, что для содействия жилищному проекту надо не увеличивать штрафы, а отменять неразумное обязательное разрешение на строительство для одно- и двухэтажных индивидуальных жилых домов в сельской местности.

Правила установления черты населенных пунктов Проект вырабатывает в целом разумные, однако есть два серьезных вопроса:

установление и изменение границ Москвы и Санкт-Петербурга производится на основании правовых актов лишь этих субъектов РФ (новая ч. 1 ст. 84 ЗК РФ; ч. 21 ст. 23 Проекта), чем игнорируются интересы сопредельных субъектов Федерации. По-видимому, границы обеих российских столиц должны устанавливаться федеральным законом;

черта поселения подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ почти во всех возможных случаях, в т. ч. если предполагается изменение границ земель сельскохозяйственного назначения (новая ст. 3.2 Федерального закона о введении ЗК РФ, ч. 2 ст. 24 Проекта). Зачем это нужно? Никаких норм по допустимым отказам нет, как и ответственности за необоснованный отказ. В случае с землями сельскохозяйственного назначения было бы логично говорить не о согласовании, а об уведомлении и обязательно установить закрытый перечень оснований для отказа.

Регистрация прав и кадастровый учет

Непонятен ряд существенных изменений, вносимых Проектом в федеральные законы о земельном кадастре и о регистрации прав на недвижимость. Так, в перечень оснований для приостановления государственной регистрации включено следующее: "Лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий" (дополнение в ч. 1 ст. 19 ФЗ о регистрации прав на недвижимость, ч. 2 ст. 12 Проекта). Если речь идет о каких-то иных особых условиях, то откуда, кроме самого заявителя, регистратор может получить сведения? Если эти условия уже включены в ЕГРП, зачем заявителю их повторять? Если же не внесены, то Проект фактически наделяет регистратора правом проводить некие внешние изыскания о таких условиях и навязывать их заявителю, хотя это функция не регистратора, а суда.

Некоторые изменения открывают новые возможности для мошенничества. Например, согласно действующим нормам Закона о регистрации прав в случае разделения, слияния или выделения объекта недвижимого имущества о вновь образованных объектах вносятся записи в новые разделы ЕГРП, в которых делаются ссылки на разделы и дела, относящиеся к ранее существовавшим объектам. Проект данную норму дополняет: "за исключением случаев, если записи о правах на ранее существовавшие объекты... отсутствуют" (дополнение в ч. 9 ст. 12; ч. 10 ст. 33 Закона о регистрации прав на недвижимость, ч. 1 ст. 12 Проекта). Это позволяет зафиксировать появление новых участков без возможности отследить их происхождение только на том основании, что "записи... отсутствуют". Если злоумышленник сам и уничтожил эти записи, проследить историю перехода прав невозможно.

Другое дополнение гласит: "В случае разделения, слияния или выделения объекта недвижимого имущества собственником объекта недвижимости или обладателем иных подлежащих государственной регистрации прав на него государственная регистрация прав на ранее существовавший объект недвижимости не требуется" (ч. 9 ст. 12 ФЗ о регистрации прав на недвижимость, ч. 1 ст. 12 Проекта). Несомненно, данная норма способствует произволу: изначальные права на участок не регистрируются, значит, и не проверяются на предмет законности. Между тем в странах с системой регистрации прав на недвижимость, где сделку можно зарегистрировать в течение нескольких дней, тщательная проверка при первичной регистрации, за которую отвечает государство, длится многие месяцы.

Наконец, в качестве основания для приостановления или отказа в проведении кадастрового учета земельных участков указано "неопределенное нарушение прав смежных землепользователей" (п. 1 ст. 20 ФЗ "О земельном кадастре", ч. 1 ст. 21 Проекта), что равноценно наделению кадастрового органа полномочиями суда.

Впервые опубликованно: газета "ЭЖ-Юрист"" No 41, октябрь 2006г.
Лазаревский Андрей Алексеевич



2001 Парк-медиа
21 октября 2006
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован