01 февраля 2007
3652

Борис ГУСЕЛЕТОВ: Итоги и перспективы административно-политической реформы

Вопрос об обществе, какое мы создаем, не решить без уяснения роли государства в этом процессе и осознания того, каким оно может и должно быть на данном этапе. Идея "сильного государства" продолжает оставаться предметом дискуссий. Существует три разных и взаимосвязанных запроса на "сильное государство": от населения, жаждущего порядка, гарантии личной безопасности и социальной защищенности; от олигархов, стре-мящихся закрепить свой статус; от власти, озабоченной сохранением целостности страны и ее реальным местом в современном мире. Отвечая на них, новое руководство страны вынуждено решать двойную задачу - консолидации государства и его реконструкции, которая не под силу одной власти, без участия общества. Государственная власть может быть действительно эффективной лишь обретя демократическую и социальную направ-ленность, реально взаимодействуя с политическими партиями, профсоюзами, деловыми кругами, общественными движениями, опираясь на инициативу и ответственность разных слоев общества. Это предполагает наличие зрелого гражданского общества, иначе "уси-ление" государства чревато подменой им общества и, по сути, возвращением к традици-онной для России авторитарной модели.
Наблюдаемый сегодня крен в сторону "управляемой демократии" несет опасность уси-ления административного контроля власти над основными институтами демократии - парламентом, представительными органами власти, местным самоуправлением, партиями и общественными организациями, СМИ и судебной системой. Проведение рыночных ре-форм без опережающего построения гражданского общества и правового государства - это шаг не вперед, а назад, к традиционно-сословному укладу жизни.
В этом контексте нуждаются в практическом разрешении узловые проблемы дальней-шего развития самой российской государственности. Среди них в стратегическом плане следует выделить две важнейшие темы - изменения сложившейся формы правления, ре-конструкции механизма государственного управления и формирование социального госу-дарства. Обе они носят не столько функциональный, сколько политический характер.
Сложившаяся России президентская форма правления с почти монархическими полно-мочиями главы государства, правительством, находящимся на вторых ролях, и парламен-том - на третьих, оказалась явно неэффективной. Этот общий вывод не меняют даже из-вестные успехи последних лет в укреплении "вертикали" власти и обретении относитель-ной стабильности. Рано или поздно ее придется менять, передав парламенту право форми-ровать правительство и нести ответственность за его работу. Но это произойдет не рань-ше, чем правящая элита осознает ограниченность ресурсов и низкий КПД действующей системы власти.
В подтверждение необходимости перестройки ныне действующего режима власти мож-но сослаться на успешный опыт стран Центральной и Восточной Европы, которые после-довательно осуществили переход от старой коммунистической модели к демократиче-ской. В результате им удалось достичь того, чего пока нет в России: создать системные рамки, обеспечивающие целенаправленное движение к демократии и блокирующие воз-можность реставрации. Преобразования они начинали не с выборов, а с договора между разными группами элиты по поводу новых правил политического общежития, определе-ния отношения к прошлому, настоящему и будущему; с проектирования и строительства демократической политической системы. Тем самым исключив возможность реанимации прежнего режима, где власть концентрировалась в одном институте. Партии, принявшие эти принципы, получили доступ к исполнительной власти (в случае успеха на выборах), и их приход к власти нигде не сопровождался попытками изменить экономический строй или политический режим.
Существуют варианты позитивной эволюции и в рамках существующей модели и фор-мулы власти. В этом плане особого внимания заслуживает идея административной ре-формы, которую активно поддерживает президент Путин, настаивая на пересмотре функ-ций бюрократии, дабы сделать ее ответственной за результаты управленческой деятельно-сти. Это может стать важнейшим направлением осуществляемых системных реформ, ко-торые в определенных условиях могут обрести позитивное содержание, облегчив транс-формацию сохраняющей многие свои пережитки административно-политической систе-мы, базирующейся на безответственности и персонификации власти.
Признание неэффективности работы государственного аппарата ныне стало общим ме-стом. Коррумпированный и чрезмерно разбухший по своей численности, он превратился не в мотор, а в мощный тормоз модернизации российской экономики. Наша бюрократия, с одной стороны, игнорирует или слабо реагирует на потребности и проблемы традиционно регулируемых секторов экономики, а с другой - вмешивается и навязывает свои правила игры в тех отраслях и сферах, где присутствие государства вообще не обязательно. В ре-зультате возникает избыточная нагрузка на экономику там, где в этом нет нужды, а каче-ственные институты для ее нормальной работы в рыночных условиях просто отсутствуют. В рамках правового демократического государства и рыночной экономики такая система управления не может быть эффективной.
Стратегическая цель и смысл предстоящей административной реформы - создание но-вого эффективно работающего политического механизма, способного обеспечить уско-ренную модернизацию не только экономики, но и страны в целом. Нынешняя политиче-ская система управления, созданная в условиях жесточайшего кризиса власти, безусловно, стабилизировала ситуацию в обществе и государстве, но в качестве инструмента проведе-ния реформ оказалась полностью непригодной. Усиление "вертикали власти" обернулось дальнейшим обюрокрачиванием. Вот почему так важны четкие стратегические установки в определении смысла и направленности административной реформы, вплоть до обозна-чения рамок и правил игры, санкционированных правовыми установлениями и мораль-ными требованиями.
Первые шаги по практической реализации административной реформы - структурное преобразование правительства, перераспределение функций между министерствами, службами и агентствами носят, несомненно, позитивный характер. Вместе с тем их пози-тивный потенциал будет сведен на нет без последующих действий, включающих пере-смотр системы финансирования министерств и ведомств и перехода от сметного принци-па к предметно-целевому; реформирования системы подбора, продвижения и стимулиро-вания государственных и муниципальных служащих; создания системы административ-ных судов, специализирующихся на разрешении претензий к власти со стороны физиче-ских и юридических лиц.
Для снижения административных барьеров, уровня коррупции, неэффективного исполь-зования государственных средств необходимо, во-первых, максимально ограничить вме-шательство исполнительной власти в экономику. Чиновники не должны определять: трансферты регионам; экспортные квоты; тарифные скидки; возможности реструктуриза-ции долгов; преференции в обслуживании бюджетных счетов; финансовые льготы; допуск к инфраструктуре для экспортных поставок и т.д. Там, где федеральные органы вынужде-ны принимать решения, выполняя регулятивные функции, они должны это делать на ос-нове утвержденных правил и процедур, четких и прозрачных. Чиновники лишь оформля-ют решения, руководствуясь действующими правилами. Во-вторых, необходимо перейти к открытой и прозрачной системе конкурсного распределения государственных и муни-ципальных заказов, обеспечивающих общественный контроль над использованием госу-дарственных средств. В-третьих, нужна стройная система государственного финансового контроля на всех уровнях. В-четвертых, нужно перейти к открытому конкурсному набору на государственную и муниципальную службу.
Создавая условия для перехода к гражданскому обществу, правовое демократическое государство бессильно снять порождаемое рынком экономическое неравенство. Рождаю-щийся на почве гражданского общества капитализм раскалывает общество на богатых и бедных, что чревато социальными конфликтами. Ответ на этот вызов - социальное госу-дарство как органичное продолжение и дополнение государства правового. Социальное государство несовместимо с понятием "рыночное общество". Хотя в Конституции России государство определяется как социальное, практика последних лет показала, как мы еще далеки от этой формулы. Обозначилась явная тенденция ухода государства не только из экономической, но и социальной сферы. Государство отказалось от патернализма (по идеологическим мотивам) и не стало социальным в западном смысле (по экономическим и финансовым причинам). Рост тарифов на коммунальные услуги, не отвечающий реальным доходам населения, сокращение социальных выплат и льгот, стремление переложить на плечи населения все расходы на жилье, медицинское обслуживание, воспитание детей, образование, финансирование науки и культуры по остаточному принципу - это и мно-гое другое никак не укладывается в общепринятое понятие социальной политики.
Социальная политика пока остается прерогативой государственной власти, прямо зави-сит от того, насколько она сострадательна к нуждам простых людей. Безответственная по-литика сокращения роли государства не только в экономике, но и в социальной сфере, подчинение социальной политики интересам частного накопления выглядит сегодня ар-хаизмом - особенно на фоне предпринимаемых на Западе попыток существенно модер-низировать модель социального государства (концепция Блэра-Шрёдера). Важное место в ней принадлежит взаимному диалогу государства и гражданского общества по вопросам социальной политики. В России общество заняло пассивно-созерцательную позицию, до-верив заботу о социальных правах государству, считая эти права предметом исключи-тельной компетенции самой власти.
В последнее время предпринимались отдельные попытки переломить эту негативную тенденцию, включить людей в политическую борьбу за свои права, в т. ч. социальные. Но в действиях власти не видно стратегической заинтересованности в развитии и расширении этой сферы. Напротив, отчетливо проглядывает установка на деполитизацию общества, его вывод за рамки большой политики. Граждан призывают концентрировать свои усилия на проблемах личного выживания и самообеспечения, а политика пусть остается прерога-тивой политиков.
Цель социального государства - переход к общественной системе, базирующейся на развитии самого человека, его духовном обогащении и культурном совершенствовании, что является логическим продолжением гражданского общества на этапе постиндустри-ального развития. Либеральные права и свободы человека не отрицаются, а дополняются социальными правами, включая право на труд по интересам, свободный выбор профессии, образование, творчество, духовное развитие. Их реализация требует от государства неры-ночных методов управления, внимания к нематериальной сфере и общественному произ-водству - фундаментальной науке, некоммерческому искусству, образованию, спорту, социальному творчеству и публичной деятельности. Именно эти сферы скоро станут ос-новными в жизни человека, но и сегодня они влияют на общество, в том числе на эконо-мику. Учитывая эту логику становления современного социального государства, в число основных обязанностей нашего государства следует включить: поддержку солидарных действий граждан, направленных на политическое решение стоящих перед ними социаль-ных проблем; создание институциональных механизмов взаимодействия государства и общества для эффективного разрешения возникающих конфликтов и поиска социального компромисса; разработку эффективных социальных программ поддержки и развития вне-рыночных сфер (образование, медицина, культура и пр.); активную политику поддержки высокотехнологичного производства; содействие развитию публичной сферы и граждан-ских инициатив; защиту человеческого капитала и духовно-нравственных ценностей об-щества.
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован