07 октября 2004
1516

Дмитрий Козак: `Идеальной схемы административной реформы достичь не удалось`

Никто из руководителей аппарата правительства не мог пожаловаться на нехватку власти. Личное доверие премьера возводило руководителя штата Белого дома в ранг министра по особым поручениям, но его влияние было больше закулисным, чем публичным. О том, что могли решать Квасов и Бабичев при Викторе Черномырдине, Шувалов и Мерзликин при Михаиле Касьянове, чаще рассказывали в курилках, а не в СМИ. Дмитрий Козак стал исключением: его статус практически стал публичным. На заседаниях правительства он сидит первым слева от премьера, а не в боковом ряду, как предшественники. Но главное - Козак является публичным участником важнейших преобразований в стране. Впервые формально организатор делопроизводства в правительстве стал одним из персональных архитекторов реформ.

- Некоторые чиновники на ухо говорят о полной административной неразберихе. Вы ведь не станете возражать, что перестройка федеральных органов правительства пошла вкривь и вкось, а не как задумывалось?

- Насчет полной неразберихи не соглашусь. Любая реорганизация управленческих структур приводит к некоторым временным сбоям в работе. Решения о реформировании органов власти - это всегда осознанный выбор между временным снижением управляемости и повышением эффективности управления в перспективе. Такой масштабной, как сегодня, трансформации федеральных структур не было давно. Если взять практику предыдущих лет, имела место все-таки тонкая и точечная настройка. Но даже она приводила к тому, что упраздненное ведомство ликвидировалось в течение 2-3 лет, положение о вновь образованном утверждалось, как правило, 8-10 месяцев, иногда доходило и до 3-4 лет. Положения о некоторых федеральных органах в связи с реорганизацией 2000 г. не утверждены до сих пор. А ведь положение - важнейший документ, определяющий статус и, главное, функции органа власти.

Сейчас правительством за месяц утверждены положения о 54 органах, разграничены полномочия между ними. За короткий период реорганизован аппарат правительства, уточнены его функции, утвержден новый регламент правительства, установлены процедуры, сроки подготовки и принятия правительственных решений. При этом с 11 марта, т. е. с третьего дня с момента утверждения структуры и нового состава, рабочий ритм правительства нарушен не был. Не сорвано ни одно из его заседаний. Если вы оцените повестку прошедших заседаний, то практически на каждом из них помимо организационных были рассмотрены и решены вопросы, имеющие стратегическое значение для страны.

- Ликвидационные комиссии должны были к 18 июня передать дела новым министерствам, службам и агентствам. Но в ряде из них до сих пор не открыто финансирование.

- Срок работы ликвидационных комиссий продлен до 1 сентября. В их компетенции останутся инвентаризация и урегулирование только спорных имущественных обязательств прежних министерств и ведомств, что никак не препятствует, а, наоборот, облегчает деятельность вновь образованных ведомств по принятию необходимых сегодня управленческих решений.

Проблема открытия финансирования - другой вопрос. Он не имеет прямой причинно-следственной связи с ликвидационными процедурами. Сложности с открытием финансирования обусловлены наличием множества встречных, если можно так выразиться, `перетоков` полномочий из одного органа в другой. Поэтому необходимо было дать финансовую оценку перераспределяемых функций и в соответствии с ней организовать перераспределение бюджетных средств. Вновь созданные министерства должны представить в Минфин предложения об изменении бюджетной росписи, а Министерство финансов - принять решение об открытии финансирования. Часть министерств совместно с Минфином уже решили эту задачу, и их отрасли полноценно финансируются, по остальным, думаю, на этой неделе проблема будет решена.

- Кому Минфин уже изменил бюджетную роспись и открыл финансирование?

- На 8 июля все документы, необходимые для перераспределения бюджетных потоков, в Минфин представили Министерство сельского хозяйства, Федеральная служба по финансовым рынкам. У многих других министерств документы на выходе. Есть твердое решение председателя правительства: проблема открытия финансирования должна быть решена на текущей неделе.

- Чем неприемлем был план-график Касьянова: к 1 апреля закончить анализ 5600 госфункций, к октябрю утвердить положение всех ведомств, сформированных под нужды государства, к 1 января 2005 г. плавно запустить новую машину министерств, служб и агентств?

- Только к концу марта все необходимые решения о целесообразности упразднения избыточных и дублирующих функций государства действительно были приняты. Но чтобы упразднить около 3000 функций, которые признаны избыточными, необходимо внести изменения в массу законов. А до тех пор, пока функция закреплена в законе, государство должно ее исполнять. Именно это и было уязвимым местом в плане, предложенном прежним правительством: объективно невозможно было осуществить эту работу в предложенные сроки. С 1 января 2005 г. мы занимались бы теми же организационными вопросами, которые решаем сегодня. Драгоценный год - и с точки зрения осуществления мероприятий по повышению эффективности власти, и с точки зрения необходимости реализации давно назревших преобразований в стране - был бы потерян.

- Говорят, что ваш и Германа Грефа компромисс с президентом состоял в том, что Путин дает добро на отделение законодательных функций министерств от контрольно-надзорных полномочий федеральных служб, а вы гарантируете сохранение управляемости экономикой. Поэтому для устойчивости конструкции вам пришлось вместо 59 ведомств создать 82. Так ли это?

- Если наши предложения признаются целесообразными, президент дает соответствующие поручения, а наша задача - их выполнять. Поэтому говорить о компромиссе в отношениях с президентом как минимум некорректно. На самом деле речь идет о том, что принципы административной реформы как раз нацелены на обеспечение устойчивости функционирования экономики путем повышения прозрачности власти, в том числе за счет создания внутри нее системы сдержек и противовесов. Только поэтому появилось 82 органа. Но это не означает, что за разделение функций между министерствами, службами и агентствами мы заплатили увеличением численности чиновников. Если говорить о центральном аппарате, то количество федеральных чиновников в преобразованных к настоящему времени ведомствах сократилось с 19 000 с лишним до 17 000. Еще более 700 000 человек работают в 45 видах территориальных органов различной отраслевой принадлежности. В результате преобразований из 45 видов останется максимум 31. В соответствии с новой системой исполнительной власти приняты окончательные решения о реформировании территориальных органов и наделенных властными функциями учреждений общей численностью 179 000 человек - в результате региональных чиновников станет меньше на 42 000. При этом контрольно-надзорные органы, существовавшие под видом госучреждений, преобразованы в органы исполнительной власти, т. е. они не смогут больше взимать с налогоплательщика дополнительные средства. В ближайшее время правительству предстоит принять решения об упорядочении деятельности территориальных органов и госучреждений с властными полномочиями общей численностью 550 000 человек. И здесь есть дельные предложения, в том числе от самих ведомств, которые приведут к существенному сокращению численности и госрасходов. Поэтому, если были опасения, что увеличение числа федеральных структур ляжет дополнительным бременем на налогоплательщика, хочу успокоить, все происходит прямо наоборот.

- Но 82 ведомства не то же самое, что 59. Система громоздкая, управляемость ниже - это закон.

- Так и система управления принципиально другая, трехзвенная: министерства, службы, агентства, все они находятся в понятной функциональной связи между собой, а также с правительством и президентом. Министров стало 15, а не 59, как раньше. Ведь руководители госкомитетов, федеральных служб и комиссий по статусу и полномочиям приравнивались к министрам. Все они имели право законодательной инициативы в правительстве и право обязательной согласующей подписи правительственных решений. Это бесконечные согласования порой по пустяковым вопросам.

В 2002 г. правительство в соответствии с требованием нового закона должно было внести в парламент в общем-то несложный законопроект по вопросу введения суда присяжных. Но из-за необходимости получения 46 согласований закон в течение восьми месяцев не мог попасть в Госдуму. Если бы мы тогда [в администрации президента] не решились за три дня разработать и внести закон в Думу через депутатов и в течение двух дней принять его, с 1 января 2003 г. в стране могла быть восстановлена смертная казнь.

Сегодня в процедуру согласования законопроектов и правительственных решений могут быть вовлечены 15 министерств, шесть служб и два агентства. Максимум 23 органа, а было 59.

- Почему вы так догматически стояли за двух заместителей министра независимо от объема задач, скажем, у Минэкономразвития и Минкультуры?

- В обновленной системе органов исполнительной власти это были избыточные управленческие звенья. По новой схеме министерство - это мини-правительство в своей сфере. Оно вырабатывает политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование, никаких правоприменительных задач министерство решать не должно. А вопросы контроля, надзора, организации управления государственными активами и оказания государственных услуг теперь должны решаться через подчиненных им руководителей служб и агентств. Их у каждого министерства от двух до пяти. Так что утверждение о сокращении числа руководителей в ранге заместителя министра до двух не совсем верно.

- Вам не удалось выдержать идеологическую стройность замысла: службы оказались в тесной связи с министерствами. Министерства смогут осуществлять функции контроля и надзора по индивидуальному разрешению правительства. В свою очередь, правительство сможет делегировать службам функции нормотворчества. Ради чего же тогда замышлялась реформа?

- Идеальной схемы нигде в мире, где проведены такие реформы, достичь не удалось. Понятно, что любая структура - это результат в том числе политического компромисса. До сих пор в правительстве существовали две различные точки зрения на принципы его формирования. Первая базируется на идее недопустимости соподчиненности служб и агентств министерствам, в сфере деятельности которых они осуществляют контрольно-надзорные функции. Должен быть некий аналог системы сдержек и противовесов.

Другая точка зрения, которую разделяли многие министры, состояла в том, что министр - фигура политическая. Он отвечает за все во вверенной ему сфере и должен руководить и агентствами, и службами. В окончательной структуре правительства, установленной майским указом президента, реализована первая позиция: службы, осуществляющие контрольно-надзорные функции в рыночных секторах экономики, подчинены непосредственно правительству. Соответственно, пришлось пожертвовать другим принципом - и наделить эти службы правоустанавливающими полномочиями.

- Предполагается ли все-таки в дальнейшем сокращение числа служб и агентств?

- Ни одна структура власти не может быть застывшей, она должна следовать потребностям общества, а значит, трансформироваться в соответствии с задачами государства. По мере фактического упразднения избыточных контрольно-надзорных функций отпадет необходимость в содержании такого количества служб.

Очевидно, что количество находящихся в федеральной собственности унитарных предприятий и учреждений чрезмерно. Мы долго говорили о необходимости полной инвентаризации госимущества и отказа от той его части, которая не служит материальной основой для обеспечения функций государства. Сегодня правительство к этой работе реально приступило. По мере сокращения федеральных предприятий и учреждений необходимость в существовании множества федеральных агентств также отпадет. В то же время считаю, что эти процессы уже не повлекут такой масштабной, как сейчас, реорганизации органов власти.

- Одной из ключевых задач реформы было освобождение премьера от необходимости опекать конкретные министерства и ведомства. А теперь выясняется, что Фрадков возглавляет шесть правительственных комиссий, непосредственно под ним шесть служб и два агентства. Плюс текучка протокольных мероприятий.

- Работу премьера, конечно, курортом не назовешь. Нагрузка на главу правительства всегда была большой. Но не думаю, что сегодня у премьера стало меньше времени для работы над стратегией, чем у его предшественников. В прежней структуре, как уже отмечалось, глава правительства непосредственно руководил 59 ведомствами, а сегодня их 23. Кроме того, федеральные министры освобождены от текучки, повысились их самостоятельность и ответственность. Если проанализировать график премьера, то большинство мероприятий под его руководством посвящено вопросам стратегии развития страны. При этом стратегические решения принимаются только на основе досконального анализа деталей. Одним из результатов этой работы стало определение председателем правительства Основных направлений деятельности правительства. Несмотря на то что это конституционная обязанность председателя правительства, за 11 лет действия новой Конституции России это сделано впервые.

- Какие серьезные изменения вы внесли в работу аппарата правительства?

- Принят новый регламент правительства, который существенно отличается от предыдущих. В нем детально зафиксированы права и обязанности федеральных министров, сотрудников аппарата правительства. Существенно изменились и процедуры рассмотрения и принятия решений. Сам аппарат правительства структурирован иначе, количество его структурных подразделений сократилось с 29 до 12.

- А процедура согласования нормативных документов проходит совсем бесконфликтно? У Грефа и Кудрина претензий нет?

- Претензии, которые раньше были у министерств к аппарату, как мне представляется, сняты. В то же время роль аппарата заведомо конфликтна. Ведь аппарат обеспечивает контроль за исполнением федеральными ведомствами поручений президента, правительства. Кроме того, на аппарате лежит ответственность за осуществление контроля соблюдения установленной регламентом процедуры принятия решений. Понятно, что люди должны еще привыкнуть к новым правилам. Но тем не менее системных конфликтов за последнее время не было.

- А как работает норма регламента, позволяющая профильному министерству вносить нормативный акт в правительство с разногласиями, а не гонять его до бесконечности по кругам согласования?

- Все проходит быстрее. Разумеется, согласования не отменяются. На стадии принятия решения все точки зрения должны быть услышаны. Однако срок для согласования или изложения своей позиции строго определен. При наличии разногласий соответствующий протокол вносится в правительство. И уже, например, на заседании комиссии по законопроектной деятельности с участием всех ведомств эти разногласия разрешаются. Ставится точка. Раньше для согласования собиралось по 20-30 министерств и ведомств. Садились, не находили согласия и расходились.

Сегодня таких случаев, когда проблема бесконечно обсуждается, но решения не принимаются, стало значительно меньше.

- На заседании правительства в апреле вы высказались за ускоренную продажу 9200 федеральных государственных унитарных предприятий. Но этому препятствуют 80 отраслевых законов и 18 указов президента. Когда же вы сможете внести поправки в такое количество нормативных документов?

- Я не вижу больших законодательных препятствий, чтобы избавиться от избыточного числа государственных предприятий. На мой взгляд, здесь необходима только политическая воля, чтобы вывести их на рынок. Одна из самых актуальных задач нашей экономики - развитие конкуренции, а наличие у государства собственного бизнеса сдерживает ее. Более того, порождает необоснованный государственный протекционизм и, как следствие, недобросовестную конкуренцию.

Как уже упоминалось, правительство реально приступило к наведению порядка в этой сфере. С завтрашнего дня в рамках комиссии по административной реформе с привлечением экспертов будут оценены все федеральные предприятия и учреждения: какие из них обеспечивают исполнение государственных полномочий, выполняют общественно-полезные функции, а какие являются избыточными, не участвуют в равноправной экономической конкуренции. Надеюсь, что после принципиального разделения предприятий и учреждений будут приняты административные решения о приватизации, преобразовании в другие формы (например, казенные предприятия) или ликвидации.

- Директор агентства по управлению федеральным имуществом Валерий Назаров против преобразования ФГУПов в казенные предприятия. Он убежден, что их надо акционировать и выводить на рынок.

- Все зависит от деятельности, которую осуществляет предприятие. Да, институт хозяйственного ведения в целом порочен. Руководство предприятий распоряжается имуществом как собственник, а реальной ответственности не несет. Но если госпредприятие обеспечивает выполнение государственных функций, производит продукцию, которая изъята из гражданского оборота, а значит, не может быть конкурентна, его, видимо, следует преобразовать в казенное предприятие. Бюджет должен отвечать за его деятельность, а государство - стать ответственным собственником. Если же соответствующие услуги может предоставить рынок, а приватизация этого имущества будет способствовать развитию конкуренции, то понятно, что ФГУП надо акционировать или ликвидировать с продажей его имущества.

- Когда появится окончательный перечень стратегических предприятий, приватизация которых запрещена?

- Представляется, что к концу года вопрос должен быть решен.

- Чего не удалось сделать на первом этапе судебной реформы?

- Довольно много было политических компромиссов. Поэтому необходимо продолжить преобразования в этой сфере, сделать работу судейского сообщества более эффективной, уточнить пределы судейского иммунитета, совершенствовать систему сдержек и противовесов в уголовном процессе. Доверие граждан к правосудию - это ключевая проблема. Чтобы вызывать доверие, судебная система должна быть более прозрачной, понятной гражданам.

- Клеймом `басманное правосудие` общество указало на то, что суды действуют в интересах прокуратуры. Не помню, чтобы такой пункт был у авторов судебной реформы.

- Это опять же следствие серьезного недоверия граждан к судебной системе. Мы должны установить такой механизм взаимоотношений судебной власти с властью исполнительной, с гражданами и организациями, который исключает или по крайней мере минимизирует возможности давления на суд как через административные рычаги, так и посредством прямого подкупа или угроз. И всем этот механизм должен быть понятен. Тогда и доверия будет больше.

- Не видите ли вы угрозы сращивания судебной системы с исполнительной властью? В регионах выполняются все `хотелки` губернаторов, в центре суды чутко прислушиваются к правительству.

- Это, может быть, такое впечатление. Статистика показала, что 80% исков к региональным администрациям со стороны граждан и прокуратуры относительно законности местных актов судами удовлетворялось. Поэтому говорить о том, что вся судебная власть находится под каблуком губернаторов и мэров, с моей точки зрения, неверно.

- По какому пути пойдет реформа прокуратуры - выделение с передачей МВД следствия или создание самостоятельного института расследований наподобие ФБР в США?

- В настоящее время я этим не занимаюсь. Мои предложения трехлетней давности давно известны. Моя личная позиция остается без изменений. Как было сказано выше, на досудебной стадии уголовного процесса необходимо совершенствовать систему сдержек и противовесов. Поэтому остается актуальным - и практика это подтверждает - предложение о необходимости создания самостоятельной федеральной службы расследований.

Ведомости, 12.07.2004

viperson.ru http://nvolgatrade.ru/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован