12 февраля 2007
1321

Дмитрий Ливанов: Неутверждение нового устава создаст правовой вакуум


Дмитрий Викторович, опубликован текст модельного устава РАН, пояснительная записка к уставу. В этой связи два вопроса. Первый - по сути устава, в чем заключаются новации этого документа? Второй - по процедуре: как пройдет процесс согласований со стороны министерства, со стороны академии?

Текст, который называется "Модельный устав государственной академии наук", разрабатывался федеральными органами исполнительной власти с целью выработать единую позицию по отношению к тем проектам уставов, которые государственные академии наук будут представлять в правительство. Основные положения этого документа были предложены Министерством образования и науки. Поскольку правительство является коллегиальным органом, то оно принимает решения на основе консенсуса. И нам было дано поручение заранее найти согласованные позиции, связанные с тем, какие основные универсальные принципы должны быть отражены в новых уставах академий наук. Исходя из этого поручения, мы в сотрудничестве с нашими коллегами и разработали этот модельный устав. Я еще раз хочу сказать, что эта работа еще не завершена, общение у нас продолжается, и поэтому мы не собирались предавать этот документ гласности. С другой стороны, тайны мы из него тоже не делали, документ был в свободном обращении между теми людьми, которым было поручено эту работу вести. Но уж раз эта утечка произошла, то можно начать обсуждение и сейчас. Я вообще считаю, что обсуждение проблем развития российской науки должны быть максимально открытым.

Вы с учеными вели консультации, непосредственно с научными сотрудниками?

Поскольку документ предназначался для федеральных органов исполнительной власти, мы обсуждали вопросы с профильными представителями в министерствах. Это министерства, которые имеют отношение к соответствующим госакадемиям, и министерства экономического блока. И мы, конечно, обсуждали проект модельного устава со специалистами по научной политике, с юристами, в том числе из Правового департамента Аппарата Правительства. Мы изучали международный опыт регулирования соответствующих отношений, и мы обсуждали эти вопросы с экспертами по корпоративному управлению с тем, чтобы понять, как в условиях российского законодательства целесообразно осуществлять управление такими сложными объектами, как государственная академия наук. Вот и вся предыстория.

Я еще раз хочу сказать, что мы этот документ не предназначали к опубликованию и обсуждению до внесения устава, подготовленного самими госакадемиями, но и не делали его в закрытом режиме. Раз уж он оказался известен публике, то имеет смысл его обсуждать детально, понимая, что этот вариант, скорее всего, не окончательный.

Хотя работа над документом продолжается, уже сейчас можно сказать, что есть целый ряд принципиальных моментов, вокруг которых мы консолидированы с другими федеральными органами исполнительной власти, и которые вряд ли уже могут видоизменяться. Прежде всего, это создание системы общественно-государственного контроля над деятельностью государственных академий наук. В предлагаемом нами документе эта функция реализуется, прежде всего, наблюдательным советом (НС). Мы все прекрасно знаем, что практика создания такого рода органов в некоммерческих организациях, финансируемых либо за счет бюджета, либо за счет частных средств, является общепринятой во всем мире. Состав наблюдательного органа формируется либо собственником имущества, либо основным жертвователем средств, поэтому мы и заложили в конструкцию, что в основном состав наблюдательного совета государственной академии наук будет состоять из представителей государства, но не только исполнительной ветви власти, но и законодательной. И при этом мы предусмотрели возможность работы в составе этого совета представителей академий наук.

В целом я думаю, что функции НС могут быть видоизменены, состав может быть расширен, но важно делать его не слишком широким, чтобы это был компактный орган. Собственно, основная функция, которую по нашей мысли наблюдательный совет должен исполнять - это контроль над соответствием направлений использования средств и имущества академиями наук тем целям деятельности, которые определены государством в качестве основных для этих организаций. И в этой связи этот орган должен, безусловно, обладать правом вето по отношению к наиболее важным, принципиальным решениям в этой части. То есть, наблюдательный совет - это не орган оперативного управления, никакого участия в оперативной деятельности он принимать не будет. Это орган, который будет утверждать или не утверждать - в этом и есть смысл права вето - решения только по наиболее принципиальным, ключевым вопросам, связанными с распоряжением государственными ресурсами и имуществом.

А президент академии наук?

Президент академии наук является единоличным исполнительным органом, и в этом смысле мы сохраняем преемственность с теми уставами, которые уже действуют. Нам нужно просто учитывать, что в соответствии с новым законодательством президент академии наук будет утверждаться Президентом РФ, а президенты отраслевых академий - правительством. Это и привело к некоторому изменению функций президента. В целом мы считаем, что ответственность президента как высшего единоличного исполнительного органа академии наук должна быть повышена в связи с этими изменениями в законе, но одновременно его функции и полномочия должны быть адекватны этой степени ответственности.

Другое важное изменение, которое предлагается - это разделение функций, связанных с научной экспертизой, и функций оперативного управления. Это сделано, исходя, в том числе из той практики, которая существует в мире. Мы считаем, что функция экспертизы, функция определения приоритетов в сфере научных исследований, является одной из важнейших функций академии наук, и здесь не должно быть никаких ограничений, связанных с возрастом и так далее. По нашему замыслу эту функцию должен выполнять президиум академии, избираемый общим собранием в соответствии с законом о науке. Не должно быть вообще никаких ограничений на время пребывания в этом органе. И люди будут избираться в него на основе высокой оценки их научных заслуг и достижений и уважения к их личным и профессиональным качествам.

Другая ветвь, о которой я сказал - это ветвь, связанная с оперативным управлением - будет в компетенции правления академии наук. Имеется в виду, что президент, после его избрания на общем собрании, утверждения в должности, будет формировать свою команду - людей, которые будут профессионально отвечать за те или иные направления деятельности академии наук, за организационную деятельность, кадры, имущество, финансы и так далее. И с этим все понятно - это люди, которых президент приводит с собой для того, чтобы реализовывать свои функции. Они образуют правление. А общее собрание, как и сейчас, в силу закона, является высшим органом управления, оно и утверждает устав, то есть, основной документ, фактически - закон жизни академии, и выбирает из своего состава президента академии наук. Вот, собственно говоря, виденье того, как будет выглядеть структура управления. Другие важные новации - закрепление в модельном уставе основных механизмов финансирования фундаментальных исследований и развития кадрового потенциала академий наук.

Теперь - по процедуре. Возможно, на момент публикации этого интервью уже будет понятно, что предложит РАН, и понятно, с чем можно будет сравнивать модельный документ. Не может ли сложиться ситуация, когда, как считают некоторые наблюдатели, достаточно жесткий документ правительства встретится с фактически неизменным документом академии наук, и начнется довольно типичное, к сожалению, лобовое столкновение.

Мы еще пока не видели те проекты уставов, которые будут предлагаться академиями наук, когда увидим - то сделаем определенные выводы. Но совершенно очевидно, что в том случае, если этот проект устава разойдется с представлениями федеральных органов исполнительной власти о том, каким устав должен быть, то будет организовано определенное обсуждение, взаимодействие. Мы к этим обсуждениям готовы, никаких проблем тут не видим, хотя предлагали начать их гораздо раньше.

Понятно, что дискуссия пойдет по всем уровням, но итоговое решение принимает правительство?

Безусловно, потому что устав будет утверждаться решением Правительства, то есть, постановлением. А постановление, как и любое другое решение Правительства, требует консенсуса всех федеральных органов исполнительной власти, заинтересованных в этом решении. Вот и все. Поэтому для того, чтобы правительство приняло это решение, необходима выработка единого подхода, единой позиции. Эта единая позиция и закреплена в модельном уставе.

Сроки не давят?

На нас сроки не давят, мы готовы обсуждать уставы столько времени, сколько потребуется. Я только хочу напомнить, что на самом деле устав - это ведь не единственный, хотя и очень важный, документ, который необходимо совместно подготовить. Есть еще и перечни организаций, подведомственных академиям, и есть программа фундаментальных исследований, которые будет утверждать Правительство.

Но, конечно, устав является наиболее важным, приоритетным, среди этих трех документов. Поэтому я думаю, что до того момента, как уставы не будут утверждены, Правительство не будет утверждать ни программу, ни перечни организаций, подведомственных академиям наук. А это, в свою очередь, создает довольно серьезный вакуум в правовом регулировании. Дело в том, что в настоящее время те организации, которые раньше были в составе академии наук, а теперь выведены из него, не имеют фактически учредителя, поскольку подведомственность в отношении них не определена в установленном законом порядке. Безусловно, те уставы, которые действуют сегодня, легитимны, пока не приняты новые, но легитимны только в части, не противоречащей законодательству. В части, в которой эти уставы противоречат закону, они не действуют. А такие противоречия как раз существуют, главным образом, в том, что связано с взаимоотношениями между самими академиями и теми организациями, которые раньше входили в состав академий наук. Эти взаимоотношения остаются, по сути, неурегулированными, пока новые уставы не будут приняты и утверждены Правительством. И я считаю, что чем дольше будет продолжаться этот период неопределенности, тем выше риски для самих организаций. Могут возникнуть риски в части финансирования в том случае, если та же самая программа фундаментальных исследований не будет принята, потому что она является основанием для финансирования. Есть риски в части недостаточно обоснованной передачи части организации в ведение федеральных органов исполнительной власти, либо на региональный уровень, их приватизации и так далее. У нас уже есть такие примеры, мы знаем, что министерство здравоохранения и социального развития три очень крупных института, которые раньше входили в состав российской академии медицинских наук, передало федеральному агентству по высокотехнологичной медицинской помощи, и я думаю, что этот процесс будет продолжаться. Парадоксально, но в нынешней ситуации такие решения не требуют даже согласования с соответствующей академией, поскольку до утверждения перечня подведомственных организаций, академии формально не имеют к "своим" организациям никакого отношения.

Поэтому, на самом деле, в затяжке с принятием и утверждением новых уставов нет ничего хорошего, прежде всего, для тех людей, которые работают в этих организациях и занимаются наукой. Хотя, безусловно, существуют весьма сильные личные и групповые интересы, направленные на то, чтобы затянуть этот процесс. Мы, со своей стороны, готовы в максимально сжатые сроки провести все согласительные процедуры.

В прошлом году был утвержден совместный приказ о введении критериев, определяющих результативность деятельности ученого (ПРНД), служащий основанием для выплаты активным ученым соответствующих вознаграждений. Это было предметом жесткой дискуссии в течение целого года. Сейчас в отношении этого документа есть некая тревога. Появляются инструктивные письма ПРАН, этот приказ начинает обрастать какими-то толкованиями, которые, похоже, есть не что иное, как выхолащивание сути приказа о ПРНД. Каких результатов следует ожидать?

Мы ждем повышения результативности деятельности в сфере фундаментальной науки, хотя понимаем, что отклик на нововведения возникнет, видимо, не ранее, чем через 2-3 года. А что касается инструкций, разъяснений и так далее, то я с инструкцией по ПРНД не знаком, но знаю, что никакие инструкции не имеют юридической, нормативной силы. Любой директор института, любой ученый совет, обязан руководствоваться приказом, под которым стоит подпись Президента РАН, а не инструкцией. Поэтому если теми, кто принимает решения о конкретных уровнях надбавок, будут допущены отступления от этого приказа, а это значит, что права научных сотрудников на соответствующий уровень оплаты труда будут нарушены, то в этом случае будут использованы все средства защиты этих прав, которые предусмотрены законодательством. В частности, у нас есть служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере образования и науки, и, безусловно, если у нас будут обращения от отдельных людей или от коллективов, связанные с тем, что их права, предусмотренные приказом, нарушаются, эти обращения будут внимательно рассмотрены. В случае, если обращения будут признаны обоснованными, мы примем соответствующие меры по восстановлению справедливости.

Защита прав граждан - это одна из основных функций государства, и не только функция, но и обязанность. И конечно, в случае нарушения прав, государство будет обязано принять меры к тому, чтобы эти права были восстановлены. Поэтому здесь двух мнений быть не может.

Какие новации в этом году можно ожидать в сфере госполитики в научно-технической сфере?

Я думаю, что формирование законодательства, регулирующего деятельность государственного сектора науки, в частности, государственных академий наук с принятием в конце прошлого года соответствующего закона, не завершено. Остаются проблемы с точки зрения соответствия действующего законодательства о науке бюджетному и гражданскому законодательству. В частности, эти проблемы и пути их решения будут обсуждаться на круглом столе 16 февраля. Активная работа здесь продолжается, и не исключено, что уже в 2007 г. будут предложены новые инициативы. Я думаю, что нам стоит ожидать также появления новых предложений, связанных с созданием благоприятных условий для инновационной деятельности. Уже в этом году Правительством был внесен в Думу законопроект, который вносит изменения в пять статей Налогового кодекса, направленный на стимулирование инновационной деятельности.

Эта работа будет продолжена. Нам также нужно ожидать различных изменений в части институтов инновационного развития. Я думаю, что те многочисленные предложения, которые существуют на сегодняшний день по созданию институтов, которые бы способствовали инновационному развитию, в 2007 г. будут реализованы в виде конкретных законопроектов, конкретных предложений. Это, вкратце, та повестка, которая, на мой взгляд, будет реализована в этом году.

А вы делаете поправку на то, что год выборный? Насколько сложно строить работу с уходящим депутатским корпусом?

Конечно, в связи с тем, что в этом году будут выборы в Государственную Думу, депутатский корпус будет отвлечен от своей основной работы, особенно во второй половине года. И с этой точки зрения, продвижение законопроектов будет, видимо, затруднено. Но мы эту работу ведем, и то, что зависит от нас, мы обязаны делать.





http://www.ras.ru/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован