20 февраля 2012
7295

Электронное правительство в России: состояние и перспективы

ПАВЛЮТЕНКОВА Марианна Юрьевна, кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и политического управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Для связи с автором: pavlt@inbox.ru

Ключевые слова: Россия, власть, электронное правительство, электронные государственные услуги, портал государственных и муниципальных услуг, информационно-коммуникационные технологии, интернет.

В 1980-1990-х годах прошлого века многие страны столкнулись с необходимостью пересмотра классических моделей государственного управления, которые оказались не адекватными информационным, социальным, наднациональным вызовам времени, что привело к осознанию необходимости использования информационно-коммуникационных технологий в государственно-административном управлении и нашло реальное отражение в концепции Е-government - "электронное правительство".
Создание электронного правительства (ЭП) в России было положено принятием Федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия (2002-2010 гг.)". Ключевой проблемой развития ЭП было и остается то, что его технологии реализовывались вне связи с проблемами реформирования государственного управления.
Продвижение ЭП проходило по пути информатизации бюрократических процедур и практик, увы, без соответствующих административных преобразований. В дальнейшем проблема Административной реформы в России была перенесена на проекты ЭП. Одна из причин "пробуксовки" проекта заключалась в том, что не произошел реинжиниринг бюрократических процессов.
Политический подтекст трудностей проявился еще и в том, что система демонстрирует свою зависимость от субъективных, ситуативных, конъюнктурных обстоятельств и выстраивается на основании предпочтений политической бюрократии, что вкупе с общей инертностью государственного аппарата всего лишь подстраивает решения под уже реорганизованную систему управления, т.е. по сути уменьшает модернизационный потенциал технологий ЭП. Кроме того, бюрократия в России не имеет весомых мотиваций для изменений в своей работе, в том числе и для воплощения проектов электронного правительства.

История вопроса
Проект Electronic Government (E-Government, электронное правительство) изначально рассматривался как один из ключевых элементов реформирования государственного управления и его субъекта - административно-политической бюрократии.
Обычно выделяют широкое и узкое толкование электронного правительства. В широком смысле ЭП включает использование всех информационно-коммуникативных возможностей для совершенствования деятельности правительства. В более конкретном понимании ЭП представляют как инструмент упрощения доступа граждан не только к информации органов государственной власти, но также к государственным услугам и экспертизе негосударственных организаций. Помимо облегчения коммуникации граждан с государственными учреждениями концепция ЭП предполагает усиление контроля граждан за деятельностью органов государственного управления. В результате управление должно стать более транспарентным, ответственным и отзывчивым. Так проблема борьбы с коррупцией в государственных органах получает новую обнадеживающую перспективу.
Существует статистически доказанная обратная зависимость между уровнем развития ЭП и масштабом коррупции. Комплексная модель электронного правительства объединяет ряд структурно-функциональных моделей, в котором ключевыми являются модель функций правительства и его рабочих процессов и модель результативности правительственных органов. Их разработка и реализация позволяет выявить и устранить все слабые места административной системы - ее избыточные и дублирующие функции и элементы, т.е. оптимизировать систему управления, и, что весьма существенно, сделать это независимо от ведомственных и частных интересов чиновников. Инициативы ЭП стали катализатором совершенствования государственного управления и способствовали созданию новых каналов политического участия граждан, трансформации концепции государства - от "государства над гражданами" через "государство для граждан" (государства всеобщего благоденствия) к "государству граждан".
В реализации ФЦП "Электронная Россия" можно выделить два основных этапа: 2002-2008 гг. и 2009-2010 гг. Первый не принес значимых результатов. В 2009 г. единым исполнителем работ, а также единым национальным оператором электронного правительства был назначен ОАО "Ростелеком". Приоритетом второго этапа ФЦП стало удовлетворение нужд граждан и ускорение перевода государственных услуг в электронный вид. Был принят очень важный Федеральный закон N 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Он устанавливал общие требования к органам исполнительной власти федерального и регионального уровней и местным администрациям, требования к разработке административных регламентов предоставления этих услуг, а также к предоставлению услуг в многофункциональных центрах (МФЦ), процесс организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт. Предоставление услуг в МФЦ должно быть организовано по принципу "одного окна". Важной нормой закона является положение о том, что взаимодействие с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя. В случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами субъектов РФ, предоставление услуг в МФЦ может осуществляться исключительно в электронной форме.
По сути должна была произойти революция в сфере оказания услуг и прежде всего, резкое сокращение объема взаимодействия граждан с чиновниками, уменьшение очередей и взяток. Но ожидаемого не случилось: 17 июня 2011 г. Госдума приняла поправки к закону N 210-ФЗ, которые вводят перечень из 18 типов документов, которые граждане все равно должны будут предоставлять лично. Таким образом, фактически обесценивается важнейший принцип электронного правительства, принцип "одного окна", пресекающий непосредственный контакт с чиновником.
Кроме того, в самосознании государственных служащих не произошло поворота к статусу "слуги общества"; государственный аппарат в большей степени подчинен своему руководству, нежели требованиям закона и общества. Описанные проблемы проявляются в инертности и медлительности государственного аппарата в части подготовки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов. Более того, не секрет, что имеет место солидарность и консенсус между административной и политической элитами: сформирована система неформальных согласований интересов, коррупционных практик, при которой инициативы по реформированию государства превращаются в формы "осваивания" бюджетных средств. Таким образом, инициативы элиты страны в данной сфере вписываются лишь в ее имиджевую составляющую.
Тем не менее, итоги реализации ФЦП были представлены на заседании Правительственной Комиссии по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации 8 апреля 2011 г. Как отметил ее председатель, министр связи и массовых коммуникаций И. Щеголев, главными итогами программы стало создание портала государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) и системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Оба проекта уже функционируют и востребованы. Так, к 2010 г. на едином портале госуслуг зарегистрировано 463 тыс. пользователей (к третьему кварталу 2012 г. на портале госуслуг было зарегистрировано уже 3 млн. авторизованных пользователей). К моменту окончания срока действия ФЦП на портале предоставлялось 79 государственных услуг в электронном виде. В органы власти было направлено 1 360 млн. заявлений и запросов в электронной форме. Наиболее востребованными услугами, предоставляемыми в рамках портала, стали:
проверка выписанных штрафов за нарушение ПДД (более 402,8 тыс. обращений);
получения загранпаспорта по достижении 18 летнего возраста (350 тыс. обращений);
извещение о состоянии лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования (321 тыс. обращений).
В ближайшее время на едином портале госуслуг, помимо "личного кабинета" для физических лиц, будет предложена аналогичная функция и для юридических лиц [Электронную... 2011]. Они смогут через портал подавать налоговые декларации, документы в Пенсионный фонд, Росстат и прочие ведомства. Список услуг практически такой же широкий, как и для граждан, а регистрация на портале станет существенно проще: будет достаточно электронной подписи (по закону N 63-ФЗ, подписанному президентом России 7 апреля 2011 г.).
Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) в рамках ФЦП создана и помогает решить проблему разрозненности межведомственных информационных систем. Более 90 органов власти уже перешли на электронный документооборот, что "избавило от ряда злоупотреблений, например, таких, как подпись задним числом".
Важный аспект реализации ФЦП - расширение сети доступа к госуслугам в электронном виде, в рамках которого будет продолжаться программа по применению инфоматов. Инфомат - устройство, позволяющее гражданам, не имеющим доступа в Интернет и персонального компьютера, получать доступ к единому порталу госуслуг. В 2010 г. в России было установлено 500 инфоматов. К 2015 г. планируется установить 15 тыс. таких устройств, причем там, где их можно разместить вместо таксофонов и пунктов коллективного доступа в Интернет. Планируется использовать инфомат как таксофон, видеофон и как платную точку беспроводного доступа в Интернет по технологии Wi-Fi.
В целом, финансирование из федерального бюджета ФЦП с 2002 по 2010 г. составило более 19 390 млн. руб. [ФЦП... 2010]. Вклад ФЦП в снижение уровня административной нагрузки на чиновников и граждан может дать:
ежегодную экономию до 10 млрд.руб.,
повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти на 10%,
снижение затрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне на 25%,
снижение количества вынужденных обращений граждан в органы власти для получения услуг и времени ожидания на 10% [ICT-online б.г.].
Гражданам и бизнесу реализация ФЦП позволяет избавиться от необходимости сбора множества справок, которые нужны для получения документов в федеральных органах власти. То есть, если такие данные уже есть в распоряжении чиновников, они сами должны обменяться информацией с другими ведомствами, причем в электронном виде. По данным министра связи и массовых коммуникаций РФ И. Щёголева ежегодно в России насчитывается 81 млн обращений граждан за госуслугами. Если учесть, что для получения каждой услуги надо  собрать не менее 6 справок, то получится, что в среднем в год россияне обращаются в ведомства 560 млн раз. Теперь все будет происходить в электронном виде. Ведомства подключены к  системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), рассчитанной на 2 млн суточных обращений, что перекрывает потребности граждан.
Всего в СМЭВ участвует 61 орган власти, однако нагрузка на них неравномерна. На федеральном уровне основными участниками являются 5 ведомств. Речь идет о Федеральной налоговой службе, Федеральном казначействе, Росреестре, Федеральной миграционной службе и Пенсионном фонде. Из 337 услуг 304 услуги требуют той или иной информации от пяти указанных госучреждений [Ткачук 2011]. По данным ФОМ, электронными госуслугами уже пользуются или готовы воспользоваться более 1/3 населения. Не желают пользоваться услугами электронного правительства примерно 35% населения1.
Вместе с тем, к реализации программы имеются и вопросы, в том числе и со стороны Генеральной прокуратуры РФ, которая направила в Следственный департамент МВД материалы проверки о хищении около 300 млн руб. бюджетных средств, выделенных на реализацию ФЦП.
По данным Генеральной прокуратуры, Минкомсвязи заключил с "Ростелекомом" контракты на суммы более 2 млрд руб. для выполнения работ в рамках ФЦП. В ходе проверки были получены данные о хищении части этих средств путем обмана или злоупотребления доверием. Так, путем создания схем из многочисленных фирм-посредников почти на 270 млн руб. была завышена стоимость программно-технических средств, приобретенных Минкомсвязи через "Ростелеком". За приобретенное оборудование министерство заплатило 653 млн руб. при его фактической стоимости 383 млн руб. Одновременно установлено, что одним из основных поставщиков оборудования совершались сомнительные операции, связанные с перечислением средств в сумме 150 млн. руб. на счета оффшорной компании. Обнаружено и наличие конфликта интересов у лиц, работавших в "Ростелекоме" и в коммерческой структуре, осуществлявшей закупку.
Также Минкомсвязи перечислило 10 млн руб. "Ростелекому" за выполнение научно-исследовательских работ по теме: "Проведение экспертизы реализации государственной программы создания в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий", которые фактически обществом не выполнялись. Отчет об их выполнении полностью состоит из материалов, ранее подготовленных Минкомсвязи в рамках осуществления возложенных на него функций. Генеральная прокуратура РФ направила материалы проверки в Следственный Департамент МВД России для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное в особо крупном размере)2.
Были допущены не только финансовые нарушения. Цели Программы оказались реализованными лишь частично. Поэтому распоряжением Правительства РФ (20 октября  2010 г. N 1815-р) было принято решение "О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", ставшей продолжением ФЦП.
Государственная программа изначально включает 6 проектов:
1. качество жизни граждан и условия развития бизнеса;
2. электронное государство и эффективность государственного управления;
3. российский рынок информационных и телекоммуникационных технологий;
4. базовая инфраструктура информационного общества;
5. безопасность в информационном обществе;
6. цифровой контент и культурное наследие.
Термин ЭП в новой программе расширен до "электронного государства", а в сферу задач вошли не только федеральные органы исполнительной власти, но и законодательная и судебная ветви власти, а также Центризбирком, Счетная палата и контрольные органы.  Бюджет программы до 2013 г. повторяет бюджет ФЦП "Электронная Россия" на 2010 г., т.е. примерно 3,1 млрд. руб. ежегодно и дополнительно 78,73 млрд руб. с 2014 по 2020 г. Общий бюджет федеральных органов исполнительной власти - 120 млрд руб., расходы из бюджета субъектов РФ - до 50 млрд руб. ежегодно (региональные программы информатизации). В отличие от "Электронной России" в новой программе появилось внебюджетное финансирование. Общий запланированный объем финансирования Госпрограммы составил 1,2 трлн. руб.
Анализ текста Госпрограммы с самого начала оставляли впечатление того, что ее основные положения носят рамочный характер и скорее всего будут корректироваться по мере ее исполнения. Именно так и произошло: уже 2 декабря 2011 г. постановлением Правительства N 1261 утверждена новая редакция программы "Информационное общество (2011-2020 гг.)".

"Назад в будущее"
Госпрограмма в новой редакции не изменилась по объему финансирования, но радикально переписана: если в прежней версии правительство в большей степени интересовали граждане в информационном пространстве, прозрачность их взаимоотношений с чиновниками и электронное правительство, то теперь акцент сделан на интересах госструктур и решении проблем функционирования государства в технологизирующемся обществе. Новая госпрограмма написана уже в рамках требований Минфина к долгосрочным госпрограммам (определены измеряемые цели, установлены суммы финансирования), при этом объем бюджетных ассигнований не увеличен. Существенное изменение претерпели и проекты (подпрограммы) Госпрограммы, теперь их четыре вместо шести:
1. информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе;
2. информационная среда;
3. безопасность в информационном обществе;
4. информационное государство.
Как видим, подпрограмма "Электронное государство и эффективность государственного управления" заместилась проектом "Информационное государство", а подпрограммы "Качество жизни граждан и условия развития бизнеса" и "Цифровой контент и культурное наследие" и вовсе исчезли, по всей видимости, эти проекты замещены более общим проектом "Информационная среда". Новая версия программы написана иным языком, к примеру, в нее включены прямые ссылки на программную статью президента Д. Медведева "Россия, вперед!" (10 сентября 2009 г.). В свете особого внимания Генеральной прокуратуры к ФЦП "Электронная Россия" вызывает интерес, что в новой госпрограмме "Информационное общество" 2011 г. прямо указано, что именно "Ростелеком" с 21 марта 2011 г. - исполнитель ряда работ в рамках Госпрограммы.
В целом Программа более технологична, ее политический компонент явно отошел на второй план. Так, одной из новых проблем обозначено низкое качество доступа к Интернету домохозяйств (ниже 2 Мбит/с), а одна из новых целей госпрограммы - компенсация высокого износа телекоммуникационной инфраструктуры, а также, например, решение проблем "Почты России". Отдельной задачей поставлено снижение численности не охваченных услугами телевещания граждан до 1 тыс. человек во всей России. Впрочем, и здесь цели и задачи сместились от взаимодействия государство-гражданин к решению проблем государства.
Цели повышения качества взаимоотношений государства и общества путем расширения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечения оперативности и полноты контроля за деятельностью власти, заявленные в финальной версии ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 гг.)" и ведущие к тому, что государство станет более открытым, прозрачным и отзывчивым к нуждам граждан, в новой версии отошли на второй план. Это позволяет оценить новую редакцию госпрограммы "Информационное общество 2011-2020 гг." с позиций развития демократии в России как "назад в будущее". Кроме того, изменился язык и стиль изложения: неспециалисту будет очень трудно разобраться в тексте новой редакции Госпрограммы. Также в ней заметно усилены пропагандистские инструменты: даны субсидии "Первому каналу", НТВ и ТРК "Санкт-Петербург" для поддержания трансляций в небольших городах и "освещение внешнеполитической деятельности", в том числе "РИА Новости" и ИТАР-ТАСС, "Российской газетой" и журналом "Родина". Одним из каналов реализации целей призвана стать ФЦП "Развитие телерадиовещания в 2009-2015 гг.", сохранившаяся по сути в статусе подпрограммы.
В целом ожидания того, что темы электронного правительства в новой редакции программы будут расширены, не оправдываются - в версии документа 2011 г. значительно меньше внимания уделяется проекту внедрения "универсальной электронной карты", а также сервисам, связанным с ним, которые правительство планировало к запуску в тестовом режиме с начала 2012 г., но так и не запустило. Нет упоминания и о развитии сервисов "электронного голосования", и интернет-трансляций с избирательных участков, анонсированных В.Путиным уже после подписания постановления правительства N1261.
Создается впечатление, что и эта версия госпрограммы не станет последней. Даже без учета изменения политических и технологических требований, заставивших чиновников Минкомсвязи РФ переписать документ, экспертам становится ясно, что к 2014 г., когда завершится первая из двух стадий реализации госпрограммы, она уже будет выглядеть неактуальной. [Бутрин 2011]. Из теста Госпрограммы также становится ясно, что у команды разработчиков Госпрограммы в целом нет четкого понимания стратегии развития в России информационного общества и построения электронного правительства.

Международный опыт внедрения электронного государства
В 2010 г. во всемирном рейтинге ООН готовности стран к использованию электронного правительства Россия находилась на 59 позиции среди 192 стран - членов ООН [Global E-Government... 2011]. отстает от развитых стран в создании "электронного правительства" и оказании госуслуг населению в электронном виде. По данным доклада Всемирного экономического форума "Глобальная Информация 2010-2011 гг." в рейтинге готовности к введению электронных государственных услуг Россия заняла 66 место, а по показателю "электронное участие" граждан в электронных государственных проектах - 80-е [Global Information... 2010-2011].
Однако в 2012 г. произошел резкий скачок в развитии: в рейтинге ООН развития электронного правительства Россия заняла 27 место [United Nations ... 2012]. Поднявшись на 32 позиции в рейтинге, Россия также
заняла 1  место среди стран Восточной Европы;
заняла 3 место среди стран с населением более 100 млн.человек;
заняла 7 место среди стран, наиболее динамично развивающих ЭП, впервые попав в их число;
попала в число лидеров e-participation - участие граждан в политическом процессе посредством общения через интернет;
заняла 11 место среди он-лайн сервисов, связанных с охраной окружающей среды;
получила 25 место по рейтингу комплексности подхода к созданию ЭП;
попала в число стран, электронные сервисы которых доступны для  уязвимых групп населения.
Специалисты связывают достигнутый прогресс с вводом в эксплуатацию портала государственных и муниципальных услуг, созданием высокотехнологичных интерактивных порталов Президента и Правительства РФ, сайтов ключевых министерств, а также достигнутым пониманием того, как и какие материалы нужно представлять для подсчета рейтинга. К сожалению, эти достижения в меньшей степени коснулись простых граждан: население в большинстве своем реально не почувствовало появление нового удобного высокотехнологичного канала получения государственных услуг в электронном виде.
Первое место в мире в рейтинге ООН развития электронного правительства третий раз подряд занимает Южная Корея. По мнению экспертов ООН, ее правительственные сайты на данный момент лучшие на планете по своей организации, доступности и степени использования их рядовыми гражданами [ibidem]. В стране реализуется программа "Правительство для граждан" (G4C), которая направлена на упрощение и минимизацию контактов государственных органов с гражданами и юридическими лицами. В частности, отчетность юридических лиц, налоговые декларации физических лиц предоставляются в электронном виде, при этом, налогоплательщики получают консультации в режиме on-line.
В 2012 г. портал электронного правительства Южной Кореи завоевал первое место также благодаря многочисленным мобильным приложениям для устройств iPhone и Android и сплошному покрытию страны 3G-интернетом. Портал электронного правительства Кореи собрал в одной точке 87% всех национальных и местных услуг - это лучший мировой результат. Каждый гражданин может настроить южнокорейский e-government под свои личные нужды и иметь постоянный доступ к нему через мобильные приложения. Электронное правительство по-южнокорейски также включает полноценную систему электронного обучения и онлайн-биржу труда.
Рассмотрим, как проект "электронное правительство" реализован еще в двух азиатских странах, поскольку их достижения также впечатляют.
В 2012 г. Сингапур занял 10-е место по уровню развития ЭП в мире, 2-е по степени готовности к введению электронных услуг в мире и 2-е в рейтинге "электронное участие" граждан в электронных государственных проектах. Ключевым моментом развития электронного правительства явилось создание в 1999 г. государственного Агентства развития инфокоммуникаций (IDA - Infocommunication Development Agency), получившего широкие полномочия по осуществлению бюджетных расходов, консалтинга, контроля и мониторинга процессов ЭП в стране. IDA - лидер, который контролирует отраслевые министерства по срокам реализации проектов ЭП. Государственный комитет по разработке стратегии ЭП возглавляет премьер-министр, что говорит о приоритетности ЭП для власти.
Стратегические цели развития внедрения ЭП в Сингапуре таковы:
1. перестроить правительство в цифровой экономике;
2. доставлять интегрированные электронные услуги;
3. быть упреждающим и отзывчивым к нуждам граждан правительством;
4. использовать информационно-коммуникационные технологии для открытия новых возможностей;
5. быть инноваторами с помощью ИКТ.
В Сингапуре был разработан план действий правительства. Всего на данный момент определено шесть стратегических программ для достижения вышеперечисленных стратегических целей:
1. основанная на знаниях рабочая среда: государственные служащие на всех уровнях должны быть IT-грамотны и использовать ИКТ для совершенствования рабочих процессов, доставки услуг и работы в команде.
2. электронная доставка услуг: надо оказывать все правительственные услуги, которые технически можно исполнить электронно или для повышения качества которых можно использовать электронные каналы;
3. Технологические эксперименты: они будут способствовать приспособлению государственных органов к быстро изменяющимся условиям и снизят вероятность крупных инвестиций в неверные решения;
4. улучшение оперативной эффективности: компьютерное оборудование должно быть современным;
5. адаптирующаяся, но крепкая IT-инфраструктура: быстрая конвергенция телекоммуникаций, радиотехнологий и ИКТ открыла возможности для сетевого правительства с более низкими издержками; продуманная, хорошо разработанная, надежная и расширяемая инфраструктура является необходимым элементом для поддержки инициатив электронного правительства;
6. образование в сфере ИКТ: образовательные программы дают знания не только в изучении компьютерных систем и приложений, но и в использовании ИКТ для совершенствования рабочих процессов и доставки правительственных услуг.
Сегодня в Сингапуре оказывается более 1500 услуг в электронном виде, за два часа можно зарегистрировать собственный бизнес, а также получить и оплатить любую другую государственную услугу.
Развивается проект электронное правительство и в более близком к России Казахстане. По уровню развития ЭП в рейтинге ООН он находится на 38 месте, поднявшись на 45 позиций по сравнению с 2008 г. По предоставлению электронных государственных услуг Казахстан занимает 21-е место, по участию граждан в электронных государственных проектах государство за четыре года поднялось со 106-го на 2-е место, разделив его с Сингапуром (Россия в этом рейтинге на 8-м месте). Формирование ЭП в Казахстане началось 8 лет назад, стартовав с создания ключевых компонентов - государственного портала, шлюза, государственных баз данных. Перевод услуг в электронную форму был осуществлен в четыре этапа. Первый, информационный, подразумевал лишь начальное присутствие госорганов в Сети: развитие сайтов, публикация статистики и отчетов. На следующей интерактивной ступени предусматривалась возможность получения электронных справок и подачи форм отчетности. Сегодня казахстанское электронное правительство находится на более высоком, транзакционном этапе, который предполагает возможность платежей в режиме он-лайн. Наблюдается положительная динамика количества выданных посредством портала электронных справок: в 2009 г. - около 20 тыс., в 2010 г. - более 1,5 млн., а по состоянию на июль 2011 г.- 3,5 млн. По итогам Государственной программы по снижению компьютерной неграмотности населения миллионы граждан бесплатно обучились основам работы с персональным компьютером. Уже сегодня в Казахстане создана серьезная технологическая база, у госчиновников сформировано новое мышление, что трудно измерить какими-либо параметрами. Казахстан приближается к "критической массе" электронного правительства, по достижении которой процесс внедрения технологий электронного правительства в государственное управление примет необратимый характер.

Причины отставания от лидеров России
Несмотря на достаточно высокое место в рейтинге ООН развития электронного правительства в 2012 г., сравнение уровня развития электронного правительства в России с состоянием электронного правительства рассмотренных стран показало, что наша страна значительно отстает от лидеров по основным показателям. Попробуем перечислить причины, приведшие к такому состоянию.
1. Непоследовательность со стороны власти в реализации стратегии формирования электронного правительства, тактические просчеты, отсутствие единого руководителя проекта, ответственного за его выполнение. Чиновники нередко тормозят внедрение технологий, позволяющих фиксировать и контролировать их действия и дистанцирующих их от потребителей государственных услуг. Заказчик-монополист также упорно сопротивляется внедрению новинок, которые заставят его работать иначе. Информатизация государства, его отношений с гражданами, бизнесом, повышение эффективности государственного управления - задача более политическая, чем инженерно-технологическая.
2. Недостаточное развитие нормативно-правовой базы. Например, нет закона, регулирующего электронный документооборот. Реализация проектов ЭП продвигается крайне медленно не только из-за юридических коллизий, но и по причине недофинансирования проекта по сравнению с лидерами рейтинга. Государственным организациям необходимы стимулы для реализации работ межведомственных проектов и механизмы, позволяющие оценивать предполагаемую прибыль. Этого можно достичь за счет полномасштабной государственной оценки преимуществ электронного правительства и получаемой в результате его функционирования экономии. Кроме того, затраты на внедрение технологий ЭП должны рассматриваться в качестве инвестиций с учетом будущей прибыли и определенных гарантий будущего финансирования.
3. Решения по электронному правительству в России не отвечают темпам научно-технологического прогресса. Проблемы доступа в режиме он-лайн в России существенно сужают круг потенциальных получателей услуг электронного правительства. Кроме того, неразвитость в целом по стране и неравномерность развития ИКТ в регионах существенно затрудняет внедрение технологий электронного правительства. Цифровой разрыв между субъектами федерации измеряется десятками раз. Вместе с тем, Стратегией развития информационного общества в России поставлена амбициозная цель: к 2015 г. сократить в два раза разрыв между субъектами федерации.
4. Недооценка возможностей и значимости электронного правительства для повышения эффективности государственного управления, низкий уровень компьютерной подготовленности государственных и муниципальных служащих, низкая компетентность большинства чиновников в рассматриваемом вопросе. У чиновников подчас отсутствуют мотивации к освоению технологий ЭП, нового мышления.
5. Отсутствие программ обучения как чиновников, так и граждан соответственно оказывать и получать услуги в электронной форме, продвигать в обществе идею применения технологий электронного правительства на практике, делая более удобным и выгодным получение госуслуг в электронной форме, чем в традиционной. Для того чтобы электронные услуги нашли широкую поддержку в обществе, они должны получить такое же признание, как и соответствующие им "бумажные" процедуры, быть конфиденциальными и защищенными от несанкционированного доступа. Важно продвигать в обществе видимые преимущества электронного правительства. Примером в этом вопросе может быть Великобритания, в которой для привлечения граждан к получению услуг в электронном виде была снижена стоимость электронной услуги по сравнению с ее традиционной "бумажной" формой.

Направления коррекции существующей ситуации
Сопротивление бюрократии внедрению электронного правительства - проблема не только сугубо российская. Но многим странам удается ее решить. В частности, большой интерес представляет опыт США, которые приступили к созданию E-Government одновременно с Россией. Президент Дж. Буш летом 2001 г. обратился к Конгрессу с посланием, в котором излагалась "Программа расширенных реформ" государственного управления на основе ЭП. Во исполнение программы в 2002 г. Административно-бюджетным управлением президента, обладающим всеми необходимыми властными и финансовыми полномочиями, с участием представителей от 46 правительственных ведомств была разработана "Стратегия создания E-Government", включающая 24 конкретных проекта, отобранных по критериям: важность для граждан, улучшение деятельности правительства, реализуемость в сжатые сроки (полтора-два года), экономический эффект (более 1 млрд долларов). Конгресс США принял в 2002 г. закон, в котором скрупулезно прописаны политические, финансовые и административные аспекты его создания. Все проекты были реализованы уже к середине 2003 г. Успеху способствовало то, что:
задача стала общенациональной и одной из приоритетных;
были четко сформулированы цели и принципы создания;
властные полномочия были максимально сконцентрированы как на федеральном уровне, так и на уровне ведомственных учреждений;
в структуре Административно-бюджетного управления президента было создано подразделение E-Government, глава которого назначается непосредственно президентом;
создана система персональной ответственности за информатизацию госорганов, включающая институт Chief information officers (CIO);
политика и практика создания ЭП были прозрачными и подотчетными.
Следует особо отметить введение в каждом из реформируемых ведомств должности CIO, который персонально отвечает за успех реализации программы ЭП в данном подразделении и обладает необходимой для этого квалификацией, что позволило избежать дорогостоящих ошибок в процессе внедрения ИКТ (в отличие от российской практики, когда на подобные ключевые должности назначаются по принципу принадлежности к команде руководителя или лояльности к нему). Закон учредил также специальную программу подготовки кадров для E-Government, учитывающую специфику конкретных ведомств и предусматривающую различные формы (очные, заочные, дистанционные, на рабочем месте) обучения персонала. (В России курсы по электронному правительству для управленческих специальностей вузов носят преимущественно ознакомительный характер и не рассчитаны на подготовку специалистов, способных взять на себя ответственность за внедрение электронного правительства в государственном управлении.)
Необходимо также отметить, что E-Government не ограничивается выполнением отдельной программы - это, скорее, непрерывный процесс модернизации государственного управления на основе постоянно совершенствующихся ИКТ, моделей "виртуального государства" и механизмов внедрения.
Проблемы, связанные с внедрением и развитием E-Government и подготовкой кадров для него, находятся в центре внимания академического сообщества США. Национальный научный фонд создал специальный Национальный центр изучения электронного правительства при Университете Массачусетса. В Американской ассоциации политической науки создана специальная проблемная секция, насчитывающая более 300 членов, которые ведут исследования по программам Национального научного фонда; работают в исследовательской службе Конгресса США, обеспечивающей законодательный процесс, и в неправительственных организациях, представляющих интересы гражданского общества и бизнеса; консультируют структуры исполнительной власти на всех уровнях, продвигая результаты исследований в практическую сферу; готовят специалистов для электронного правительства в учебных заведениях.
Итак, можно выделить главные условия успеха внедрения электронного правительства:
наличие политической воли лидеров государства реализовать электронное правительство;
обеспечение адекватного масштабности проекта финансирования;
развитие нормативно-правовой базы;
осуществление процедур контроля за ходом реализации, включая общественный;
готовность бюрократии к реализации проекта;
поддержка общественных инициатив и участия крупного бизнеса.
Также представляется целесообразным принятие закона об электронном государстве. Централизация административных полномочий по внедрению и создание института, аналогичного CIO, будут способствовать преодолению ведомственной замкнутости и сопротивления бюрократии построению электронного государства и успеху проекта. Для реализации проекта и его дальнейшего развития необходимо создание системы подготовки специалистов по электронному государству для правительственных ведомств. Сложность проблем и высокая цена ошибок в сфере создания и развития электронного государства делают необходимым создание специализированного научного и исследовательского центра.
Важно разработать механизм поддержки регионов, предусматривающий прямую государственную поддержку дотационных регионов для создания электронного правительства. Практической поддержкой регионов также будет являться и разработка типовых программ технических решений в сфере региональной информатизации. Необходимо добиться регулярной работы информационного канала взаимодействия между различными уровнями власти, включая муниципалитеты.
В технико-технологическом плане необходимо расширить инфраструктуру электронного правительства за счет развития, удешевления и более широкого внедрения мобильной связи, которая стала доступной для большинства населения. Она открывает доступ к данным компьютерной инфраструктуры с использованием различных быстро развивающихся технологий обмена данными (GPRS, Wi-Fi, в перспективе WiMAX и др.) [Рейнгольд 2009].
Необходимо обеспечить легальность электронных услуг, а это потребует законодательного обеспечения, создания реестров населения и юридических лиц, а также реестра недвижимости [Мусорина 2009].
Успешный опыт внедрения технологий электронного правительства показывает, какие в целом необходимо предпринять меры для построения эффективного ЭП [Необходимость внедрения... б.г.]. Среди них могут быть следующие меры.
1. ИКТ необходимо включить в комплекс мер по модернизации (включая усиление командной работы, гибкость рабочих механизмов и практики вознаграждений, а также усовершенствованную практику управления знаниями), которые бросают вызов действующим нормам государственного управления. Здесь не может быть единственной модели функционирования электронного правительства, ИКТ должны использоваться как механизм, позволяющий активизировать перемены и не пытаться при этом реструктурировать абсолютно все действующие технологии.
2. Лидерство и энтузиазм отдельных личностей и организаций способствовали существенному прогрессу в развитии электронного правительства. Лидерство требует видения перспективы, ответственности и конкретных, соответствующих задаче действий. На ранних этапах становления электронного правительства лидерство необходимо, чтобы обеспечить признание концепций и получаемых преимуществ, а также ввести в практику определенные нормы. На более продвинутой стадии лидерство позволяет контролировать изменения и поддерживать проект, особенно когда появление позитивных результатов требует времени. В действительности лидерство необходимо на всех уровнях - от политического до административного. Политическое лидерство выводит электронное правительство в сферу приоритетов и задает направление преобразованиям, включая их в более широкий контекст. В административных структурах лидеры помогают претворять намеченные перспективы в конкретный план действий.
3. Предоставление электронных государственных услуг требует тесного сотрудничества различных организаций. Их взаимодействие не может ограничиваться только технической стороной, оно должно включать более глубокое взаимодействие на базе интересов потребителей. Поскольку услуги становятся все более сложными и дорогостоящими, сотрудничество должно быть налажено также с учетом экономической эффективности. Чиновники, ответственные за реализацию электронного правительства, должны решить основной вопрос - как распределить средства и информацию между различными структурами, сохранив при этом ответственность за результаты и действия. Меры включают серьезный экспертный анализ - единство государственного подхода, стандартов и нормативов, стремление к взаимодействию, создание общей инфраструктуры и стоимостную оценку пилотных проектов.
4. Становление электронного правительства все больше нуждается в профессионалах. Необходимый профессионализм включает как базовую техническую компетентность, так и понимание задач информационного менеджмента и информационного общества. Менеджеру присущи задатки лидера, проявляющиеся в умении наладить работу подразделения и взаимодействие с внешними партнерами, а также координировать ИКТ-стратегию организации с более широким спектром ее целей.
5. Сотрудничество с частным сектором - характерная особенность почти всех направлений деятельности электронного правительства. Государственные органы заинтересованы в высококвалифицированных кадрах и доступе к продукции, снижении рисков, привлечении частного капитала и объединении усилий с частным сектором в предоставлении услуг.
6. Внедрение электронного правительства может оказаться рискованным, дорогостоящим и трудным делом, сопряженным с необходимостью реформ. Существующий опыт обнаруживает тенденцию сопротивления реформам со стороны бюрократии, что ведет к неоправданным расходам и упущенным возможностям. Становлению электронного правительства также препятствуют неэффективное управление проектом, технологические сбои, дискретное финансирование и оторванные от реальности политические требования. Ошибки при реализации проекта ведут к перерасходу средств и делают особо заметными изъяны в обеспечении услуг.
Российская бюрократия пока не стала такой, какой ее хотели бы видеть - эффективной, мобильной, открытой, ориентированной на нужды общества, освободившейся от коррупции. В преодолении этого и видится одна из составляющих цели реформирования системы государственного управления на основе внедрения электронного правительства.

Бутрин Д. Интернет-планы государства переписаны. Информационное общество развивается быстрее госпрограммы. / Коммерсант. Электронная версия. URL: http://kommersant.ru 21.12.2011.
Электронную Россию подытожили. - DOCFLOW - Электронный ресурс. - URL:http://www.docflow.ru/news/detail.php?ID=22832&T=l 11.04.2011.
ФЦП "Электронная Россия 2002 - 2010 годы" / Федеральные целевые программы России. - Электронный ресурс. - URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2010/134
Распоряжение Правительства РФ от 2 декабря 20111 г. N 2161-Р "О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)". [Электронный ресурс]. - URL: http://minsvyaz.ru/ru/doc/?id_4=654
ICT-online - Электронный ресурс. - URL: http://www.ict-online.ru/blogs/bl78352/ 11.04.2011.
Ткачук С. Граждане перестанут быть "курьерами" ведомств. /Вести ФМ. URL: http://news.mail.ru/politics/6966890/?frommail=1 3.10.2011.
Каждый 10-й россиянин уже пользовался госуслугами через интернет - ФОМ. Источник: Прайм-ТАСС БИТ URL: http://www.bit.prime-tass.ru/ 20.07.2010.
Генеральная прокуратура РФ направила в Следственный департамент МВД РФ материалы проверки по факту хищения около 300 млн. руб. бюджетных средств ФЦП "Электронная Россия". Новости. /Генеральная прокуратура РФ. Официальный сайт. URL: http://genproc.gov.ru/news/news-73035?print=1 30.08.2011.
Global E-Government Survey 2010 [Электронный ресурс]. - URL: http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/10report.htm
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf
United Nations E-Government Survey 2012. - URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf
Рейнгольд Л. Электронная Россия: пути развития / R&D.CNews: URL: http://rnd.cnews.ru/reviews/index_science.shtml?2009/03/02/339266_4 (02.03.09).
Мусорина В. Вся власть совету // Время новостей. 21.01.2009. N 8(2132).
Необходимость внедрения электронного правительства: основные выводы.

Аналитическое исследование. - URL: http://open-gov.ru/?p=592#more-592
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован