08 сентября 2004
1297

Евгений Гонтмахер: `Минфин свой замысел до конца так и не реализовал`

В начале августа депутатам Госдумы пришлось прервать свои отпуска, чтобы в экстренном порядке принять закон о монетизации льгот. Было рассмотрено почти 5 тыс. поправок. Это очень много, учитывая, что абсолютный рекорд - более 6 тыс. поправок - был установлен всего год назад в ходе принятия закона об общих принципах организации местного самоуправления. И закон о замене льгот денежными выплатами направили на подпись президенту. Была ли такая спешка уместной и к чему она может привести? Об этом в интервью `Политическому журналу` рассказал научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций, доктор экономических наук Евгений Гонтмахер.

- Вы были заместителем министра социальной защиты, когда это ведомство возглавляла Элла Памфилова. Более шести лет проработали начальником департамента социального развития аппарата федерального правительства. В марте 2004 года стали первым замом Александра Починка, возглавлявшего тогда Министерство труда. Но очень скоро, в апреле, ушли из Белого дома. Законопроект о замене натуральных льгот денежными выплатами был подготовлен уже новым кабинетом министров. Тем не менее как эксперт вы можете сказать, что же мы имеем в итоге?

- Еще в 1997 году, во время пришествия в правительство `младореформаторов` - Чубайса, Сысуева, Немцова, было понятно, что льготы - пережиток прошлого и постепенно от них нужно отходить. Именно тогда нам удалось часть социальных выплат сделать адресными. Во-первых, мы на треть снизили число получателей детских пособий, объединив в одно все упомянутые выплаты, коих было несколько, а затем ввели норму, согласно которой на данное пособие могли рассчитывать лишь те семьи, ежемесячный доход которых был ниже прожиточного уровня. Это решение удалось провести через Госдуму. Во-вторых, в конце 90-х годов правительство сумело ввести адресные жилищные субсидии. Если доля расходов на оплату услуг ЖКХ в доходах семьи превышала некий федеральный стандарт (сейчас - 20%), у нее появлялось право на получение адресной жилищной субсидии. Считаю это крупным достижением тогдашнего правительства, поскольку речь шла об упорядочивании расходования огромных бюджетных средств. Детское пособие - это примерно 20 миллиардов рублей в год. Жилищные субсидии - на порядок больше.

Однако по-прежнему оставалось чрезвычайно много безадресных льгот, главными из которых считались проезд на общественном транспорте и лекарственное обеспечение. Одних льготных категорий насчитывалось свыше 60. Кого здесь только не было! Например, работники физкультурно-спортивных организаций могли рассчитывать на дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение, льготное медицинское и санаторно-курортное обслуживание, если они на протяжении 20 и более лет обеспечивали высокий уровень физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с различными категориями населения.

- По сути, совокупная задолженность всех бюджетов перед организациями, оказывавшими услуги льготникам, равнялась почти шести триллионам рублей. Это больше консолидированного бюджета страны на 2003 год.

- Минфин все социальные льготы оценивал в широких пределах: от полутора до шести триллионов рублей. Но я не особо верю этим цифрам. Дело в том, что не все льготы можно посчитать. В частности, участники Великой Отечественной войны имеют ко всему прочему преимущества при вступлении в жилищно-строительные, гаражные, садоводческие и дачные некоммерческие объединения. Плюс у них есть право на бесплатное получение земельных участков для жилищного строительства и ведения садово-огородного хозяйства. Как вы эту льготу посчитаете? Есть неплохое исследование, сделанное ФБК. По их расчетам, все намного скромнее. Потенциальный объем всех льгот составляет примерно 2,8 триллиона рублей, или 21% от ВВП в 2003 году: 395,2 миллиарда рублей - транспортные услуги, 133,8 миллиарда - медицинские услуги, в 123,6 миллиарда в теории обходится санаторно-курортное лечение, и на 123 миллиарда `тянет` ЖКХ. Конечно, финансирование всего этого массива было неполным. Отсюда многомиллиардные долги бюджета транспортным и жилищно-коммунальным предприятиям. Чтобы хоть как-то разрядить обстановку, Минфин поступал просто: при подготовке проекта федерального бюджета на будущий год там перечислялись статьи тех законов, действие которых нужно было на год приостановить. Однако весной 2004 года Конституционный суд страны принял решение, согласно которому нельзя законом о бюджете приостанавливать действие других законов. Из-за чего Минфин оказался в крайне тяжелом положении...

- В любой момент мог пойти вал исковых заявлений тех льготников, чьи выплаты были заморожены законом о бюджете?

- Совершенно верно. Речь шла о выплатах, сопоставимых с расходами консолидированного бюджета. Но главная проблема даже не в этом, не в объемах выплат. А в невозможности рассчитать те или иные замороженные льготы. Получалось, что Минфин был должен методологически подсчитать до копейки все, даже самые ничтожные льготы. Но это невозможно! А тут на носу проект федерального бюджета на 2005 год!

- Этим была вызвана спешка при подготовке законопроекта о монетизации льгот?

- В том числе. Минфин предложил расчистить все поле, сведя выплаты к каким-то конкретным цифрам, которые реально можно выплатить. Монетизация очень удобна для Минфина. Она позволяет четко прописать, кому сколько полагается денег, отрубив все неопределенности. Но Минфин до конца свой замысел так и не реализовал. Пришлось отказаться от монетизации услуг ЖКХ: решили в течение нескольких месяцев разобраться с тем, насколько обоснованны жилищно-коммунальные тарифы. Там действительно черт ногу сломит. И только потом монетизировать.

- Как правительство решит эту проблему за столь короткий срок, если оно шесть или семь лет занимается реформированием ЖКХ, но так и не добилось серьезных подвижек?

- Я тоже думаю, что и в 2005 году здесь может ничего не сдвинуться. Реформа ЖКХ очень тяжелая. Затем стройные замыслы Минфина порушило введение социального пакета стоимостью 450 рублей, который должен покрыть основные монетоемкие льготы - проезд на городском и пригородном общественном транспорте, раз в четыре года проезд к месту лечения и обратно, санаторно-курортное лечение, лекарственное обеспечение. На деле может получиться, что бюджетные затраты возрастут чуть ли не вдвое по сравнению с запланированными Минфином. К примеру, инвалид 1-й группы с 1 января 2005 года помимо пенсии получит 950 рублей живыми деньгами. И еще за 450 рублей он будет по-прежнему пользоваться фактически теми же натуральными льготами, что и сейчас. Он так же пойдет к врачу, и тот выпишет ему рецепт на получение медикаментов. Причем не на 450 рублей, а на реальную сумму. Даже на несколько тысяч рублей, если посчитает это нужным. Тем более что речь действительно идет о больных людях. Далее льготник направится в специальный аптечный пункт, где ему бесплатно в обмен на рецепт выдадут лекарства. Возникает вопрос: хватит ли 450 рублей? Почти уверен: у Минфина таких расчетов нет. В итоге получилось, что 450 рублей - это своего рода страховка: заплатил, и порядок. Если это так, тогда здоровые должны платить за больных, ведь страхование работает именно по такому принципу. Но так не будет, поскольку среди тех, кому полагается соцпакет, мало здоровых людей. Точно так же обстоят дела и с расходами на санаторно-курортное лечение. Получается, что власти все равно будут доплачивать за счет общих налогов - помимо 170 миллиардов рублей, заложенных в проекте бюджета России на 2005 год на денежное покрытие социальных льгот.

Далее - у нас никто не знает, сколько же в стране льготников. Говорят, примерно около 30 миллионов человек. А может, и больше. Если так, то все 170 миллиардов рублей могут уйти на денежные выплаты, и что тогда останется на долю тех услуг, что заложены в соцпакете? Михаил Зурабов распорядился к 1 декабря 2004 года подготовить полный реестр всех льготников. Это сделать почти невозможно: полная картина сложится только по факту, после запуска реформы. Минфин попал в ловушку. Ему потребуются огромные средства на денежные выплаты плюс финансирование дополнительной ноши в виде соцпакета: в итоге ведь почти все льготники остались при своих правах... По моим расчетам, в 2005 году Минфин войдет в очень большие расходы. Раза в полтора-два больше запланированных 170 миллиардов рублей.

- Причем разговор пока идет только о федеральных льготниках. А что будет в регионах, которым предстоит самостоятельно решать схожие проблемы с финансированием льгот ветеранов труда, тружеников тыла, репрессированных?

- Там своя песня. Регионы, когда поймут, что у них появляются проблемы с льготниками, опять побегут в Москву за финансовой помощью. Алексей Кудрин сказал, что с этой целью будет сформирован страховой фонд в размере 30 миллиардов рублей. Но я опять же не уверен, что этих денег будет достаточно. Вдобавок депутаты Госдумы в самый последний момент при принятии закона в третьем чтении вписали пункт, согласно которому нельзя снижать уровень социальных гарантий по сравнению с ныне существующим. Что, кстати, опять говорит о том, что Минфин своей цели не добился.

- Получается, если проживающий в регионе льготник поймет, что его положение в 2005 году ухудшилось, он вправе обратиться в суд, и тот немедленно встанет на его защиту.

- Именно так. Кроме того, здесь есть и политический подтекст. В следующем году будет отмечаться 60-летие Победы. Герои Советского Союза активно протестовали, чтобы не монетизировали льготы, и их оставили в покое. Но есть еще и другие люди, ковавшие Победу, - те же труженики тыла, категории, которые теперь закреплены за регионами. Если региональные власти по бедности своего бюджета или по недомыслию ущемят права тружеников тыла, те письмами завалят президента и правительство. Между тем президент многократно с экранов телевизоров указывал правительству на то, чтобы в ходе социальной реформы ни одному льготнику не стало хуже. Политически это может быть очень щекотливой ситуацией...

- Мало того, денежные выплаты спровоцируют рост цен на основные продукты питания и услуги. Между прочим, так происходит всякий раз после того, как правительство заявляет о повышении пенсий.

- Первым делом вырастут цены в деревне. На хлеб, водку, крупы... Местный тракторист, который раньше вспахивал огород за бутылку, теперь будет просить две. Что произойдет в сельской местности в 2006 году, после того как люди определятся с выбором: полностью перейти на денежное довольствие или по-прежнему одну часть социальных благ брать деньгами, а другую - соцпакетом? Многие сельские жители предпочтут отказаться от соцпакета в пользу денег. Что-то, как обычно, они отложат на `черный` день, что-то отдадут детям и внукам. После этого уже мало кто пойдет в аптеку покупать лекарства; будут терпеть до последнего, пока не госпитализируют. Как результат, резко возрастет госпитализация. А это очень дорого для страны. Кто-то потянется в собес за бесплатными лекарствами: как же так, мол, он всю жизнь пахал на стройках коммунизма, а ему теперь отказывают в бесплатной помощи? Другой важный фактор - индексация денежных выплат будет осуществляться по такому же принципу, что и индексация базовой части пенсии, то есть на величину инфляции. Но люди не доверяют официальной статистике, они верят своим глазам, когда приходят в магазин за покупками. По этой причине 50% льготников, если не больше, все равно сохранят за собой соцпакет, поскольку прямые выплаты не компенсируют им роста цен на путевки, проезд и медикаменты. И получится, что Минфин будет тянуть двойную лямку. Во-первых, денежные выплаты, от которых отказаться невозможно, равно как и от выплаты пенсий. Во-вторых, финансирование натуральных льгот, от которых так хотели отказаться. Если согласиться с тем, что весь объем действовавших льгот составлял 21% от ВВП, но при этом фактически финансировалось 5-6% от ВВП, то получится, что в 2005 году нагрузка нисколько не уменьшится и даже будет большей.

- Хорошо, можно ли было как-то иначе провести социальную реформу?

- В середине 90-х годов мы планировали передать всю социальную защиту на уровень муниципалитетов. В развитие этой темы был принят закон о государственной социальной помощи, который, кстати, действует до сих пор. Мы предполагали сделать так, чтобы государственная социальная помощь в итоге поглотила почти все существовавшие льготы. Если семья имела доход ниже прожиточного уровня, она могла бы прийти в муниципалитет и заявить о своей бедности. И тогда на разницу между ее доходом и прожиточным минимумом региона семье выделили бы государственную социальную помощь. И необязательно в денежной форме. Часть услуг могла быть оказана в натуральной форме. Эта помощь могла поглотить и льготы по оплате услуг ЖКХ. И федеральным властям больше было бы не нужно забивать себе голову этими проблемами. В итоге мы получили бы индивидуальную работу с каждой семьей.

- Но тогда у муниципалитетов должно было быть больше источников дохода. А их теперь и так изрядно пощипали в связи с реформой межбюджетных отношений.

- С реформой местного самоуправления мы пролетели. Но была еще одна развилка - весной этого года, когда Минфин мог повести реформу по иному пути. Что нужно было сделать? Да, монетизировать льготы. Но при этом не трогать демографические убывающие категории - инвалидов, участников войны, тружеников тыла, репрессированных, блокадников, узников концлагерей. Для них все осталось бы по-старому: и бесплатный проезд, и лекарства и т.п. Сейчас они воспринимают монетизацию как попытку государства откупиться от них. Что касается всех остальных, то решение по ним можно было бы вводить в силу с 2006 года. В конце концов, к реализации определения Конституционного суда можно было приступить не так буквально. А за это время подготовить реальный регистр всех льготников, причем с указанием их конкретных заболеваний, на основании которых была получена инвалидность, чтобы было понятно, почему люди получают то или иное лекарство. А далее перейти на персонифицированный принцип предоставления денежных компенсаций. В зависимости от характера заболевания и реальных потребностей человека. Тогда каждый мог бы получать распечатку, где видно, сколько конкретно стоят его льготы. Раз вы стоите ровно столько, вот вам требуемая сумма денег, ни копейки больше. В принципе еще не поздно это сделать с 1 января 2006 года. К весне составить настоящий регистр, внести поправки в закон и с января 2006 года предоставить людям такую возможность. Но уже без выбора, никаких соцпакетов.

Беседовал Игорь ПЫЛАЕВ

ДОСЬЕ

Евгений ГОНТМАХЕР, научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций. В 1992-2004 гг. занимал должности начальника управления Минтруда России, заместителя министра социальной защиты населения РФ, заместителя председателя Совета по социальной политике при президенте РФ - начальника отдела администрации президента Бориса Ельцина, начальника департамента социального развития аппарата правительства РФ. Затем в должности вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей курировал направление социальной ответственности бизнеса. Доктор экономических наук, профессор.


2003Политический журналhttp://nvolgatrade.ru/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован