28 декабря 2005
1485

Комментарий М.Лебедевой по поводу проекта федерального закона `О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий`

Еще свежи воспоминания о бурном обсуждении принятых впопыхах всего только год назад федеральных законов No 122 и No 199, которые продемонстрировали мягко говоря "шараханья" законодателей из стороны в сторону в надежде найти оптимальное соотношение полномочий в сфере государственного управления между федеральной властью, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, но вот Россия стоит еще перед одним испытанием на прочность системы государственного управления. Что это - очередной опасный эксперимент, или тщательно продуманный с учетом допущенных в последние годы ошибок и просчетов шаг на пути совершенствования разграничения полномочий? За ответом на этот животрепещущий вопрос мы обратились к Депутату Государственной Думы, Заместителю Председателя комитета по экологии М.Я.Лебедевой.

Корр.

Марина Яковлевна, в чем на Ваш взгляд основная суть Проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", который вот-вот будет принят Государственной Думой во втором чтении?

М.Я.

Законопроект подготовлен в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 22 июля 2005 года No Пр-1175, направлен на реализацию решений Государственного совета Российской Федерации от 2 июля 2005 года и продолжает процесс совершенствования федерального законодательства в области разграничения полномочий между уровнями публичной власти по вопросам совместного ведения.

Политика сдерживания полномочий субъектов федерации и централизации большей части полномочий государственного управления на федеральном уровне не принесла желаемых результатов, вызвала бурю недовольства и критики на уровне субъектов Российской Федерации, в конечном итоге не достигла поставленных целей. В связи с этим было признано целесообразным обеспечить развитие законодательства в направлении расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законопроект вносит изменения в федеральные законы по двум основным направлениям и предусматривает:

- перераспределение полномочий между уровнями публичной власти субъектов Российской Федерации;

- предоставление субъектам Российской Федерации, за счет средств собственных бюджетов при наличии финансовых возможностей, за исключением субвенций федерального бюджета, права:

осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения;

участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах;

осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.
Корр.

Какие основные изменения в действующее законодательство в области охраны окружающей среды и природопользования предусмотрены данным законопроектом и как Вы оцениваете возможные последствия принятия этих правовых нововведений?

М.Я.

Для меня, как Заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по экологии наибольший интерес представляют статьи 8, 11, 17,27, 30, поскольку эти статьи касаются полномочий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Например, Статья 8 законопроекта в случае его принятия вступает в силу уже с 1 января 2006 и направлена на дополнение Федерального закона от 24 апреля 1995 года No 52-ФЗ "О животном мире" отдельной статьей, расширяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, которые должны осуществляться уже не за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с данной статьей в перечень полномочий субъектов Российской Федерации будут входить:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира, а также контроль за их исполнением;

учреждение и ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

разработка и реализация региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания;

организация охраны и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания, занесенных в Красную книгу субъекта Российской Федерации;

организация и ведение государственного учета численности, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, занесенных в Красную книгу субъекта Российской Федерации;

участие в реализации международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Вряд ли субъекты Российской Федерации смогут справиться с финансированием исполнения такого объема полномочий уже с начала будущего года, при том, что бюджеты 2006 года уже сверстаны. А что будет, если выяснится, что определенный субъект не справляется с этой задачей? Кто сделает вывод о том, что это так и как искать выход из этого положения. В равных ли финансово-экономических условиях будут решать эту задачу субъекты Российской Федерации, относящиеся к категориям дотационных и самодостаточных (субъекты - доноры)? На эти вопросы законопроект не дает прямых ответов, что указывает на отсутствие реальных механизмов реализации концептуальных идей законопроекта. Поскольку кроме того не предусмотрена ответственность за неисполнение этих норм, трудно надеяться на то, что перечисленные выше полномочия будут выполняться в должной мере и объекты животного мира, подпадающие под эти нормы закона не останутся в полном смысле этого слова "беспризорными" по крайней мере на протяжении нескольких лет, пока соответствующие службы (органы) исполнительной власти субъектов Российской Федерации не наберут силу или не будет внесен очередной законопроект, возвращающий все на старое место.

Изменения в Водный кодекс Российской Федерации предполагающиеся в соответствии со статьей 10 законопроекта (вступает в силу с 1 января 2006) еще более масштабны и еще менее подготовлены с точки зрения финансовых и иных механизмов реализации. Более того, в статье присутствуют элементы неопределенности, такие, например как "дача (органами субъектов Российской Федерации) разрешения в исключительных случаях на использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральным органом исполнительной власти в области управления курортами, а разрешение на использование подземных водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, - по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр....". Внушительный перечень федеральных органов, с которыми требуется согласование такого решения, без регламентирования порядка и условий этих согласований превращает данную норму в определенный реверанс перед органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации без каких либо реальных правовых последствий. Не более вразумительна и норма о том, что "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе вносить в Правительство Российской Федерации представление о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, при получении которого Правительство Российской Федерации принимает соответствующее решение или выносит мотивированный отказ.". По крайней мере, речь должна идти не о запрещении ввода в эксплуатацию, а о запрещении строительства объектов, воздействие которых на состояние водных объектов, причем на стадии принятия решения (а не на стадии ввода в эксплуатацию) о намечаемой деятельности, по мнению субъектов Российской Федерации не может быть оценено как допустимое.

При этом предлагается изменить понятие "обособленный водный объект", который в данном законопроекте представляется адекватным понятию "замкнутый водоем", что представляется не совсем корректным даже непосвященным.

Предполагается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и другими весьма обширными полномочиями, такими как:

- подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий на территории субъекта Российской Федерации;

- установление водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режимов их использования на водных объектах в соответствии с законодательством;

- заключение договоров пользования водным объектом, соответствующих условиям лицензий на водопользование, согласованных с иными заинтересованными органами исполнительной власти;

- разработка, утверждение и реализация государственных программ субъектов Российской Федерации по использованию, восстановлению и охране водных объектов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда;

- участие в разработке и реализации федеральных государственных, в том числе бассейновых, программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также федеральных государственных программ по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

- участие в подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

- участие в разработке и согласовании схем комплексного использования и охраны водных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов на территории субъекта Российской Федерации;

- согласование лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) гражданам и юридическим лицам в пределах лимитов, установленных субъекту Российской Федерации в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) в отношении обособленных водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- участие в работе межведомственных групп по регулированию режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах;

- обращение в суд с требованием об ограничении, приостановлении и запрещении эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на обособленные водные объекты (замкнутые водоемы);

- обращение в суд с требованием об ограничении, приостановлении и запрещении использования обособленных водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- резервирование источников питьевого водоснабжения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда;

- утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах;

- утверждение правил охраны жизни людей на воде;

- организация и обеспечение охраны исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов при использовании водных объектов.

Как и в случае с комментариями статьи 8, очевидно, что для создания условий выполнения принимаемого закона в этой части требуется значительно больше времени, чем осталось до конца 2005 года

Наиболее революционным и на мой взгляд, абсолютно не обоснованным представляется заложенное в Статье 11 дополнение в статью 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 года No 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", расширяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы.

В соответствии с внесенными изменениями Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление таких полномочий в области экологической экспертизы, как:

организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (перечисленные в ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе") и соответственно принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;

осуществление контроля за исполнением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, проводимому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Вместе с тем, за федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы (далее - уполномоченный орган)остается вправе:

-согласовывать структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы (что в принципе может расцениваться как вмешательство в конституционные права субъекта Российской Федерации);

- принимать ведомственные нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере полномочий, осуществление которых передано, а также методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения;

-осуществлять надзор за нормативными правовыми актами (это уж поистине верх непрофессионализма - надзор за нормативными правовыми актами это что-то новенькое), принимаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам полномочий, осуществление которых передано, с правом направления предписаний по их отмене или внесению в них изменений, обязательных для исполнения;

-осуществлять контроль и надзор за полнотой и качеством исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, осуществление которых передано, с правом направления предписаний по устранению выявленных нарушений, а также по привлечению к ответственности должностных лиц, осуществляющих эти полномочия (как могут привлекать к ответственности должностные лица федерального органа должностных лиц органа субъекта федерации?);

- в необходимых случаях готовить и вносить для принятия решения в Правительство Российской Федерации предложения по изъятию соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- устанавливать содержание и формы представления отчетности об исполнении полномочий, осуществление которых передано, устанавливать, при необходимости, целевые прогнозные показатели (какие могут быть целевые прогнозные показатели в сфере экологической экспертизы? Количество отрицательных и положительных заключений или объемы поступления средств на ее организацию и проведение? и то и другое - показатели отсутствия у разработчиков законопроекта понимания принципов и процедур экологической экспертизы).

Когда в стране уже действует две параллельных системы государственной экологической экспертизы, специалисты не успели прийти в себя после потрясений последних полутора лет предлагать еще более разрушительную процедуру ликвидации территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы и создание подобных подразделений на уровне субъектов Российской Федерации по меньшей мере безответственно. Более того, заложенное в законопроекте предположение о том, что эти подразделения будут финансироваться исключительно за счет средств заказчиков экспертизы, в то время как планировать поступление таких средств невозможно - превращает государственную функцию превентивного экологического контроля, установленную законодательством Российской Федерации в области экологической экспертизы - в банальную услугу потребителю такого рода услуг. Здесь может создаться ситуация, при которой не обязательно все субъекты федерации будут исполнять эти полномочия. Иметь право не означает воспользоваться этим правом.

Утешает, что данная Статья в случае принятия законопроекта вступает в силу с 1 января 2007 года и есть еще шанс одуматься и подготовить более убедительное обоснование целесообразности подобного правового дивертисмента или предложить иное, более разумное решение в области распределения полномочий по организации и проведению экологической экспертизы.

Изменения и дополнения в Лесной кодекс Российской Федерации, предлагаемые в соответствии со статьей 17 законопроекта, направлены на закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации следующих полномочий:

с 1 января 2006 года:

перевод лесных земель в лесах первой группы для строительства линейных объектов, а также, перевод лесных земель в лесах второй и третьей группы в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом);

с 1 января 2007 года:

тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта Российской Федерации;

осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, их охрана, защита и воспроизводство, в том числе:

принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование;

организация и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов;

определение ставок лесных податей;

выдача лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета;

разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевода лесных земель в нелесные земли или перевода земель лесного фонда в земли других категорий;

обеспечение проведения лесоустройства;

обеспечение воспроизводства лесов;

обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней леса;

проведение мероприятий по профилактике лесных пожаров, противопожарному обустройству;

установление порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;

утверждение правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования.

Осуществление указанных полномочий не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесов, расположенных на территориях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе включать в указанный перечень, в том числе территории субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в три раза превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, особо охраняемые территории федерального значения, территории лесов, расположенных на землях обороны.

К таким субъектам относятся не более 38 субъектов РФ.

Причем речь идет не об обязательном включении указанных типов лесов в перечень, утверждаемой Правительством Российской Федерации, а только лишь о праве Правительства, т.е. Лесной кодекс в данной редакции оставляет этот вопрос на усмотрение Правительства Российской Федерации.

Таким образом, закрепленные в законопроекте полномочия касаются не только лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (так называемые сельские леса), что значительно расширяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой сфере.

Законопроект передает с федерального уровня на уровень субъектов практически все полномочия в отношении всех лесов, как лесного фонда, которые в настоящий момент осуществляются Рослесхозом, так и лесов, не входящих в лесной фонд (городские леса, леса на землях обороны), за исключением перечня лесов, определяемого постановлением Правительства Российской Федерации. При этом не разработаны подходы и соответствующие критерии к формирования данного перечня: какие леса должны в него войти и почему? Кроме того, на разработку и согласование такого перечня потребуется значительное количество времени и участие нескольких федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов РФ и органов местного самоуправления (администрации городов).

Вместе с тем, закрепленные полномочия, помимо двух - установление порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства и утверждение правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, на сегодняшний день осуществляются субъектами федерации только в отношении сельских лесов.

Данные полномочия субъекты РФ осуществляют только с 1 января 2005 г. поэтому к настоящему времени не проведен анализ и соответствующая оценка их реализации субъектами федерации, не выявлены последствия их передачи на уровень субъектов федерации.

Важно подчеркнуть, что ряд субъектов федерации уже сегодня высказывают желание вернуть данные полномочия на федеральный уровень (Рослесхозу), а некоторые уже заключили соответствующие соглашения (Например, Владимирская область, Курская область и др.)

Законопроект в нарушение Конституции РФ возлагает на Федеральный орган исполнительной власти в области лесного хозяйства полномочия по согласованию структуры территориальных органов субъектов Российской Федерации в области лесного хозяйства.

Кроме того, поправки внесенные законопроектом не соответствуют системе органов государственной власти установленной в Лесном кодексе РФ (с изменениями, внесенными Федеральным законом No 199-ФЗ, принятыми в целях реализации административной реформы).

Следовательно, ООПТ федерального значения, расположенные на землях лесного фонда, должны быть включены в перечень, утверждаемый Правительством России, для того, чтобы сохранить федеральную принадлежность заповедников, национальных парков, федеральных заказников и других ООПТ федерального значения.

В течение 2006 года необходимо завершить регистрацию прав на землю в заповедниках и национальных парках во избежание спорных ситуаций с субъектами РФ в части прав на земельные участки.

Предлагаемые в соответствии со статьей 27 законопроекта изменения и дополнения в Федеральный закон от 10 января 2002 года No 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" направлены на закрепление следующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе:

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

- участие в осуществлении в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, экологический контроль которых осуществляется субъектами Российской Федерации;

- контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

- право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий

- право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду, осуществления экологической паспортизации территории.

Все сказанное выше свидетельствует о том, что прокомментированные поправки в ряд законодательных актов Российской Федерации недостаточно обоснованны, непроработаны и не соответствуют действующему законодательству, в том числе логической структуре и понятийному аппарату действующего Лесного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Федеральных законов "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе". Не надо рубить с плеча. Давайте еще раз отмерим прежде чем резать по живому не задумываясь, что будем делать когда резать будет уже нечего.



28.12.05
http://www.lebedeva-m.ru/ru/press/index.php?from=2&id=82
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован