Эксклюзив
Баранов Николай Алексеевич
10 января 2017
1511

Контекстуальные основы управления публичной политикой

Main pol2

Авторская справка:

Баранов Николай Алексеевич, доктор политических наук, профессор, профессор кафедры глобалистики и геополитики Балтийского государственного технического университета «Военмех», профессор кафедры политических институтов и прикладных политических исследований СПбГУ, nicbar@mail.ru

Ключевые слова: управление публичной политикой, делиберативная политика, внутриполитический контекст, политическая жизнь.

Оригинальное определение публичной политике дал американский политолог Джеймс Андерсон – «все то, что правительство решает делать или не делать»[1]. А вот на выбор между «делать или не делать» в определяющей степени влияет публичная сфера, в которой происходит диалог власти и общества. На этот диалог решающим образом влияет специфика российского контекста, заключающаяся, по мнению директора Института социологии РАН М.Горшкова, в непродуктивных попытках развития гражданского общества сверху за счет властных усилий; практическом отсутствии независимых и неподконтрольных властному официозу средств массовой информации, формирующих общественное мнение; неразвитости практик свободных политических выборов; отсутствии потребности в политических правах и свободах, находящихся на периферии массового сознания и общественных практик; размывании нормативно-ценностного комплекса социального доверия, а также попытках неосмысленного внедрения и развития в стране западных моделей гражданского общества, которые, будучи не адаптированы к российской специфике, неизбежно вступают в противоречие с многовековыми традициями русского народа, базировавшегося на принципах общинности и коллективизма[2].

Влияние государственных структур на публичную политику изменяется в зависимости от внутриполитического контекста. Под внутриполитическим контекстом понимается своеобразная среда, складывающаяся исходя из взаимоотношений, установившихся между субъектами политики, между обществом и властью, а также степень взаимопонимания между ними, связанная со спецификой реагирования как на внутри-, так на внешнеполитические проблемы.

В условиях переходного нестабильного состояния общества, в котором пребывает Россия, снижается регулятивная роль правовых норм. Чем менее конструктивными являются политико-правовые нормы, тем большее влияние на публичную политику оказывают не правовые факторы. В таком случае выдвижение политической элитой общественно значимых инициатив, поддержанных значительной частью граждан, предопределяет приоритет государственных структур в формировании повестки дня в публичной сфере. В целях усиления своих позиций государственные институты инициируют создание провластно настроенных общественных объединений (GONGO - Government Organized Non-Governmental Organization), осуществляют административную, финансовую и информационную поддержку их деятельности. Созданные общественные организации агрессивно и наступательно действуют в отношении оппозиционно настроенных субъектов публичной политики. Формируется определенная морально-нравственная атмосфера, ориентированная на поддержку прогосударственной политики, которая может закрепляться соответствующими правовыми нормами. Таким образом, осуществляется институционализация публичности через передачу государством инициативы структурам гражданского общества, провластно интерпретирующим внутриполитический контекст. Недоверие к общественным институтам как со стороны граждан, так и со стороны государства, неспособность НПО организоваться для решения социально значимых проблем, виртуализация гражданского общества характеризуют особенности российской гражданской сферы, позволяющей государству управлять публичной политикой. Для создания публичной сферы, открытой для широких слоев общества, необходима результативная деятельность инициативных людей в условиях правового государства, использующих современные технологии и новые формы взаимодействия с властью для реализации общественно значимых интересов.

Создание такого внутриполитического контекста возможно в условиях развития делиберативной демократии, фокусирующейся на роли общественных дискуссий в принятии решений и открытости коммуникативного пространства. Можно согласиться с мнением некоторых исследователей, считающих, что недостаток открытого дискурса и общественных обсуждений актуальных проблем политического и социально-экономического развития ставит под сомнение возможность совершенствования различных форм демократического процесса в нашей стране[3].

Делиберация в переводе с английского означает исследование причин, взвешивание тех или иных позиций, размышление, а также рассматривается как обсуждение в процессе принятия решений, дискуссии в законодательных органах или комиссиях[4]. Американский политолог Джозеф М. Бессет определяет делиберативный процесс как «обсуждение по существу государственной политики», а делиберативную демократию – как «правление путем взвешенных и обоснованных решений граждан»[5]. Делиберативный процесс осуществляется в рамках публичной политики, в которой участники стремятся убедить друг друга в принятии тех или иных решений.

Общественное мнение, определяемое опросами, является менее делиберативным и способствующим обеспечению общественного блага, чем общественное мнение, обоснованное и расширенное действиями представительских институтов – именно такое мнение может лежать в основе государственной политики.

В современных демократиях работа институтов власти зависит от поддержки народа, поэтому их деятельность отходит на второй план во время проведения выборов, которые становятся ареной борьбы за общественное сознание. В таких условиях принципиально важным становится сохранение в политике общего демократического вектора развития, сохраняющегося при любом раскладе политических сил. По мнению Дж.Бессета, делиберативная демократия должна направляться комплексом идей – пониманием прав личности, обязанностей граждан, методов и целей самоуправления, который является внешним по отношению к ней и составляет основу народного правления в высшей его степени[6].

Важной характеристикой делиберативного характера политики является стремление к общественному благу – к такому, которое является внешним для тех, кто принимает решения. Отстаивание собственных интересов или интересов, в которых косвенно заинтересован политический актор, не может быть отнесено к делиберативному процессу. Поэтому актуальным в политической повестке дня становится выявление противоречия между частным интересом и общим благом, возможности сближения морального и рационального в процессе формирования собственной политической позиции.

К основным элементам делиберативного процесса, по мнению американских исследователей, можно отнести информацию, аргументацию и убеждения. Информация используется для осведомления своих политических сторонников и расширения их круга, убеждения лиц, принимающих решения, в правильности предлагаемого курса, распространения сведений среди широкой общественности в целях получения поддержки и влияния на государственные структуры. Аргументы выполняют функцию связывания фактов с поставленными целями. Они поясняют как предложения о совершенствовании социальной, экономической или культурной политики могут улучшить существующее положение, желательно, при минимальных затратах.  Убеждение является конечной стадией делиберативного процесса и его качественным показателем. По мнению Дж Бессета, убедительность проявляется в случае, когда под влиянием информации и аргументов участник процесса принятия политических решений занимает самостоятельную позицию, которую он не разделял до обсуждения[7].

Говоря об актуальности делиберативной политики для американцев, российский политический философ Эдуард Баталов пишет, что «нынешний всплеск интереса к делиберации – это вполне американская реакция на все возрастающее отчуждение рядового гражданина от власти, на дальнейшую бюрократизацию и монополизацию процесса принятия решений, так или иначе касающегося каждого американца»[8]. Именно через делиберацию американцы чувствуют себя свободными людьми, активными гражданами, полноправными и полноценными членами общества.

Интерес к делиберативной политике в конце ХХ – начале XXI вв. проявился и у европейских исследователей. Делиберативная политика по Юргену Хабермасу – это многообразие форм коммуникации, «в которых совместная воля образуется не только на пути этического самосогласия, но и за счет уравновешивания интересов и достижения компромисса, за счет целерационального выбора средств, морального обоснования и проверки на юридическую связность»[9].

Концепция делиберативной демократии, предложенная немецким ученым, основана на рациональном дискурсе, включающем в себя обсуждение, убеждение, аргументацию и поиск компромисса в его беспартийном варианте. Индивид, совершивший переход от роли клиента к роли гражданина государства, готов к компромиссу, к отказу от своих предпочтений, если они компромиссу мешают. «В ассоциации свободных и равных все должны иметь возможность понимать себя в качестве авторов тех законов, связанность с которыми каждый в отдельности ощущает как их адресат», - таков лейтмотив делиберативной политики с точки зрения Юргена Хабермаса[10].

Бельгийский ученый Шанталь Муфф продолжила дискуссию о новой парадигме демократии, модели «демократии обсуждения»[11]. Она пишет о возможности в современных условиях «опоры власти и законности на определенные формы публичного обоснования», а также об убежденности «в существовании рациональности, которая обладала бы не только инструментальным, но и нормативным измерением»[12]. По ее мнению, основной тезис поворота к новой модели демократии заключается в том, что, благодаря соответствующим процедурам обсуждения, можно достичь такого согласия, которое отвечало бы требованиям как рациональности (понимаемой как защита либеральных прав), так и демократической легитимности (представленной народным суверенитетом)[13].

Руководитель Лондонского центра изучения демократии Джон Кин разработал концепцию мониторинговой демократии[14], основанной на многообразных видах мониторинга властей, под которым понимается публичный контроль и публичная проверка тех, кто принимает решения. Мониторинг в данном случае рассматривается как взаимодействие участников политического процесса, который необходим в рамках делиберативной политики.  

Таким образом, и в американской, и в европейской политической мысли получила распространение новая тенденция в демократической парадигме, связанной с обращением к делиберации, в основе которой лежит коммуникация и доверие. Доверие обеспечивается, главным образом, общими правилами, поддерживаемыми обществом, ценностями, разделяемыми значительной частью населения, а коммуникация — единым языком и единством смыслового поля, в котором она осуществляется.

Концепция делиберативной демократии основана на рациональном дискурсе, включающем в себя обсуждение, убеждение, аргументацию и поиск компромисса в его беспартийном варианте. Индивид, совершивший переход от роли клиента к роли гражданина государства, готов к компромиссу, к отказу от своих предпочтений, если они компромиссу мешают.

Данный подход означает новый взгляд на представительную демократию, которая на институциональном уровне реализуется через парламент и его комитеты, с одной стороны, при активном участии граждан, с другой. Характеризуя республиканскую форму правления в Америке, А. де Токвиль писал: «Эта форма правления стремится к примирению противоречий, принимаемые ею решения долго обдумываются, неторопливо обсуждаются и мудро выполняются»[15]. Такой подход отличается от авторитарного правления, при котором решения принимаются быстро без согласования с другими политическими силами, но исполняются не всеми, так как недовольные, чье мнение не было учтено, препятствуют реализации принятых нормативно-правовых актов. При демократии народ участвует в разработке законов через избираемых законодателей, а путем избрания представителей исполнительной власти – в претворении этих законов в жизнь.

Обращение к делиберативному процессу в современной России является также актуальным, так как система принятия решений, сложившаяся в последнее десятилетие, не предполагает взвешенного рассудительного подхода, а основывается на иррациональном восприятии обществом внешне- и внутриполитических реалий. В современном российском дискурсе делиберацию характеризует в большей степени приближённость к жизненным ситуациям, акцент на решении реальных социальных проблем. Однако слышны голоса и тех, кто стремится к обсуждению политических тем – свободы слова, печати, собраний и т.д. В сложившихся условиях наиболее активная часть общества ищет возможности повлиять на обстановку в стране, обратить внимание руководства государства на существующие проблемы.

Поэтому актуальным для современной российской политической практики становится обращение к делиберативности как способности к беспристрастному обсуждению проблем, волнующих общество, с учетом интересов различных групп населения. Необходимым условием для делиберации является налаженный процесс коммуникации между властными структурами и всеми слоями общества, который должен проходить не только в форматах, предлагаемых властью, но и в таких формах, которые предлагает креативное меньшинство. Однако для реализации подобного сценария необходим самостоятельный парламент, состоящий из представителей народа, ориентирующихся на своих избирателей. В России делиберация по линии «народ – парламент» заменяется делиберацией по линии «народ – президент», так как именно президент старается сформировать единую повестку дня, формируя мнение народа и реализуя его через законотворческий процесс, в котором представительные органы власти реализуют волю народа через посредство президента.

Парламент России, ангажированный президентской и правительственной властью, в сложившихся политических условиях в принципе не может осуществлять демократическую делиберацию, так как ориентирован на интересы лишь части общества, объединенной вокруг президентской политики, без широкой дискуссии по острым проблемам со всеми остальными слоями населения. Поэтому ужесточение российского законодательства в последние годы, хотя и поддерживается большинством населения, тем не менее, достаточно резко воспринимается не согласными с проводимой политикой. По справедливому замечанию английского философа Герберта Спенсера, «многочисленные ограничительные акты не могут быть оправданы тем, что они исходят от избранного народом института, так как власть подобного института, так же, как и власть монарха, не может считаться неограниченной»[16]. Законы могут стать легитимными для всего общества, если будет налажено их широкое обсуждение, в котором каждый желающий может высказаться относительно интересующих его проблем. Пример таких обсуждений в стране уже есть: проекты законов об образовании и о полиции, размещенные в Интернете, собрали огромное количество откликов, что в итоге способствовало их принятию в таком варианте, который стал приемлемым для абсолютного большинства граждан.

Другим не менее важным условием делиберативной политики является доверие между властью и обществом. Это доверие должно основываться на легитимности власти, уверенности народа в том, что в основу проводимой политики положены не интересы политических корпораций и узкоэгоистические интересы отдельных политиков, а проблемы широких слоев населения.

В современных российских условиях возникает несоответствие норм, закрепленных в Конституции и лежащих в основе политической системы, и реальной политической практики, характеризующейся понятием «политический режим», который включает методы функционирования политических и государственных институтов, способы принуждения, ресурсы, используемые властью. Тем не менее, следует отметить высокий уровень доверия, оказываемый власти большинством граждан, несмотря на сужение политической сферы.

Поддерживая ограничения на свободу, вводимые законодательными актами, граждане поступают иррационально, полагая, что эти законы будут способствовать повышению стабильности и, следовательно, повышению уровня жизни граждан. Однако авторитарная стабильность не является залогом высокого уровня жизни, скорее наоборот. Такая стабильность основывается на боязни перед государственными органами за те или иные санкции, направленные против гражданина, не разделяющего мнение власти. Авторитарная стабильность повышает бесконтрольность власти, усиливает зависимость человека перед государственными структурами. Осознание такой зависимости – достаточно продолжительный по времени период, когда человек все больше убеждается в ошибочности своих политических предпочтений и в целесообразности перемен. Причем, чем выше цена иррациональности, тем больше вероятность, что человек от нее откажется. Американский экономист Брайан Каплан определяет цену иррациональности количеством «богатства, которым действующий человек имплицитно жертвует, потребляя очередную  единицу иррациональности»[17].

В декабре 2011 года для части людей такой единицей иррациональности, переполнившей чашу терпения, стала фальсификация выборов. Однако для большинства российских избирателей предельная цена иррациональности еще не определена.

На содержание публичной политики в современной России в решающей степени оказывают претензии страны на великодержавие. Причем такая политика коррелируется ожиданиями населения, которое в своем большинстве поддерживает политическое руководство, ее реализующую. Такие ожидания населения в значительной степени объясняются неспособностью большинства людей быть успешными в обычной жизни. Причина поддержки значительной частью населения великодержавной политики заключается в потребности человека к позитивному восприятию реальной действительности, которое по субъективным обстоятельствам невозможно ценой собственных усилий, но становится вполне реальным через гордость за страну. У человека, осознающего, что его низкий уровень жизни и его возможности, над повышением которых он не собирается работать, потому что не научился, не изменятся, появляется потребность в компенсации его неудач позитивными эмоциями, которые он привык разделять с чем-то сильным и могучим, имеющим к нему некое отношение. То есть со своей страной. Именно эта часть общества поддерживает президентскую великодержавную политику в ее радикальном варианте. Поэтому внутренняя политика выстраивается, исходя из внешнеполитического контекста.

Великодержавие в России выступает в качестве компенсатора социально-экономических неудач. В своей публичной лекции декан экономического факультета МГУ Александр Аузан констатировал готовность российских граждан в принадлежности к великой державе за счет самоограничений [18].  А директор «Левада-центра» Лев Гудков отмечает: даже в 1998 году от будущего президента ждали трех вещей: выхода из экономического кризиса, прекращения войны в Чечне, и возвращения статуса великой державы». С 2012 по 2015 гг. произошел, по его утверждению, «мощнейший рост самоуважения» — в 1,7 раза. В той же пропорции выросло число граждан, считающих, что нас стали уважать в мире[19].

Российское государство как «легальный институт конституирования интересов целого»[20] находится в поиске обретения былого величия. После утраты международного влияния в мире в 1990-е гг. в начале нового тысячелетия государственная власть в качестве приоритета своего развития заявила отстаивание интересов государства в противовес частным, фрагментарным интересам. Таким образом, демократические начала новой государственности нивелированы интересами, в первую очередь, самого государства, а не людей его составляющих.

Такая логика государственного строительства исходит из геополитических интересов России, понимаемых как возрождение великой державы, прежде всего, на евразийском пространстве. Российское государство явилось продуктом уникальной евроазиатской цивилизации, что наложило отпечаток на весь ход его исторического развития и продолжает действовать до сих пор. Консервативный тренд, начавшийся в российском политическом дискурсе в начале 2000-х гг., продолжает свое победоносное шествие благодаря сопутствующим факторам как инициируемым властью, так и существующим объективно: пышное празднование 400-летия дома Романовых, работа над единым учебником истории, конструктивное сотрудничество с Русской православной церковью, успешное проведение зимних Олимпийских игр в Сочи и других крупных международных состязаний, противостояние политике западных стран, связанной с распространением радикальных свобод, всплеск патриотических настроений в связи с событиями на Украине.

В данный контекст органично вписывается патриотизм, консолидирующий базу государственной политики. «Быть патриотом, - по мнению президента В.Путина, - значит не только с уважением и любовью относиться к своей истории, …а прежде всего, служить обществу и стране»[21]. Следовательно, служение Отечеству объявляется приоритетным по сравнению с индивидуальными интересами человека. 

Поддержка соотечественников, ярко проявившаяся в присоединении Крыма к России, дополняет в целом политику, основанную на исторической справедливости, великодержавии, уникальности российского пути и патриотизме.  

Обращение власти к традиционализму свидетельствует о попытке проведения консервативной революции сверху, опираясь на консервативный запрос снизу. Такой симбиоз делиберативной политики способен осуществить значительные изменения в общественно-политическом устройстве страны, отказаться от того, что, по мнению идеологов власти, не отвечает национальному коду и мешает развитию страны. Таким образом, соотношение ценностей элит и массового поведения приводит к формированию общей внутриполитической обстановки, характеризующей взаимоотношения государства и общества.

Объединение людей вокруг общих ценностных ориентаций способствует повышению легитимности власти, что дает возможность ей проводить намеченные ею социально-экономические преобразования, а также консолидировать общество. Однако консервативный тренд имеет свои пределы: снижение уровня жизни, связанное с неэффективным развитием экономики, потребует от власти усилий, направленных на модернизацию экономических отношений, что приведет, в конечном итоге, к политическим переменам и увеличению численности тех людей, для которых качество жизни, а не мощь державы является приоритетом. По мнению Германа Грефа, «без реформы системы управления проведение других реформ невозможно, и России не стоит ждать ни процветания, ни конкурентоспособности»[22].

Делиберативный процесс может привести к объединению людей вокруг идей, выдвигаемых субъектами политики, а может обозначить острые разногласия, урегулирование которых возможно лишь путем выявления позиции большинства. Преимущество делиберативной политики заключается в возможности избежать тирании большинства и добиться большего плюрализма по отношению к меньшинству.

Для реализации делиберативной политики необходимо предоставить возможность высказаться максимально большому числу людей, обеспечить оптимальный формат для проведения дискуссии, организовать обсуждение различных проблем как в рамках отдельного региона, населенного пункта, так и в масштабах всей страны. Анализу многочисленных сложностей, связанных с практическим воплощением принципов делиберативной демократии, посвящены работы ряда западных исследователей[23]. В российском сегменте политической науки также начинают появляться работы, связанные с переносом на российскую действительность идей делиберативной демократии и выявлением имеющихся проблем[24].

И налаженный процесс коммуникации, и доверие между его участниками, по мнению большинства вышеперечисленных исследователей, станут возможными лишь через высвобождение общества, средств массовой информации и повышение уровня гражданственности людей. Максима политолога Джона Кина - «граждане свободны настолько, насколько они имеют возможность на практике проявлять инициативу в общественных и политических делах»[25] - является актуальной не только для России, но и для всех современных государств.

Политическая жизнь очень сложна и многообразна. Она представляет собой сочетание торга и компромисса, конфликтующих интересов и общего совещательного процесса по реализации государственной политики с учетом рациональных доводов и консультаций. Включение в политическую жизнь элементов делиберации становится широко распространенной тенденцией как в странах с либеральной демократией, так и в странах демократизирующихся. Широкое обсуждение общественных проблем и политические дискуссии остаются одним из основных механизмов осуществления политической власти, роль и значение которых в современных условиях повышается.

 

[1] Андерсон Дж. Публичная политика: введение // Публичная политика: от теории к практике / сост. и науч. ред. Н.Ю.Данилова, О.Ю.Гурова, Н.Г.Жидкова. СПб.: Алетейя, 2008. С.11.

[2] Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социологической диагностики). М.: Новый хронограф, 2011. С.254-255.

[3] Хлопов О.А. Делиберативная демократия Джозефа Бессетта // Политическая наука. 2013. №1. С.278.

[4] Deliberation. URL: http://en.wiktionary.org/wiki/deliberation (дата обращения: 21.08.2015).

[5] Бессет Дж. М. Тихий голос разума. Делиберативная демократия и американская система государственной власти. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. С.5,14.

[6] Бессет Дж. М. Указ. соч. С.329.

[7] Бессет Дж. М. Указ. соч. С.80

[8] Баталов Э.Я. Проблема демократии в американской политической мысли ХХ века (из истории политической философии современности). М.: Прогресс-Традиция, 2010. С.284.

[9] Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб.: Наука, 2001. С.391.

[10] Хабермас Ю. Указ. соч. С.196.

[11] Муфф Ш. К агонистической модели демократии // Логос. 2004. №2. С.180.

[12] Муфф Ш. Указ. соч. С.183.

[13] Муфф Ш. Указ. соч. С.182.

[14] См.: Keane J. The Life and Death of Democracy. L., N.Y., Sydney, Toronto: The End Company, 2009. 958 p.

[15] Токвиль А. де. Демократия в Америке: Пер. с франц. М.: Прогресс, 1992. С.285.

[16] Спенсер Г. Личность и государство. Пер. М.И.Тимофеевой, под ред. В.В.Битнера. СПб.: Изд-во «Вестник знания», 1908. С.13.

[17] Каплан Б. Миф о рациональном избирателе. Почему демократии выбирают плохую политику / пер. с англ. Д. Горбатенко, под ред. А.Куряева. М.: ИРИСЭН, Мысль, 2012. С.173.

[18] Роль государства в экономике. Лекция Александра Аузана, 12 июня 2015 г. Сайт телеканала «Дождь». URL: http://tvrain.ru/teleshow/ekonomicheskij_fakultet_lektsii/rol_gosudarstva_v_ekonomike_lektsija_aleksandra_au-389113/ (дата обращения: 19.08.2015).

[19] Гудков Л. Почему в 2017 году в России не будет революции // Московский комсомолец. 2015. 6 авг. URL: http://www.mk.ru/politics/2015/08/06/pochemu-v-2017-godu-v-rossii-ne-budet-revolyucii.html (дата обращения: 19.08.2015).

[20] Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. М., 1997. С.50.

[21] Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации. 12 декабря 2012 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17118 (дата обращения: 19.08.2015).

[22] Герман Греф заявил о неготовности России «ни к каким реформам». URL: http://top.rbc.ru/politics/28/04/2015/553f92c99a79470b64a499fd (дата обращения: 19.08.2015).

[23] См.: Hees M. van. The limits of epistemic democracy // Social choice and welfare. 2007. Vol.28. N4. P.649-666; Landa D., Meirowitz A. Game theory, information, and deliberative democracy // American journal of political science. 2009. Vol.53. N2. P.427-444; Stokes S.G. Pathologies of deliberation // Deliberative democracy / Elster J. (ed). Cambridge: Cambridge univ. press, 1998. P.123-139.

[24] См.: Волков Л., Крашенинников Ф. Облачная демократия. М., Екатеринбург: Кабинетный ученый, 2013. 240 с.; Зайцев А.В. Диалогика гражданского общества. Кострома: КГУ им. Н.А.Некрасова, 2013. 443 с.; Зайцев А.В.  Институционализация диалога государства и гражданского общества: компаративный анализ. Кострома: КГУ им. Н.А.Некрасова, 2014. 446 с.

[25] Кин Дж. Средства массовой информации и демократия. М.: Памятники исторической мысли, 1994. С.47.

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован