28 ноября 2005
2006

Лебедева М. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ГАМБИТ

Реформы в России за последние годы привели к разбалансированию процессов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды, чему способствовало противопоставление экологических и экономических интересов, последние из которых, как правило, преобладали. Свидетельством является продолжающееся ухудшение состояния окружающей среды, несмотря на начавшийся с 90-х годов спад производства. Сегодня об этом мы беседуем с заместителем председателя Комитета Государственной Думы РФ по экологии Мариной Лебедевой.

- В последние годы проблемы охраны окружающей природной среды в общественном сознании как-то отошли не то что на второй план, а куда-то и вовсе на периферию интересов наших граждан. Так ли уж все благополучно у нас в этом смысле? Как бы Вы оценили сегодняшнее состояние окружающей природной среды?

- Ситуация не столь безоблачна, как многим может показаться. Если об этом не говорят или говорят мало, то это не означает, что проблемы не существует. Остается неудовлетворительным состояние радиационной и химической безопасности, особенно на территориях, где располагаются предприятия, осуществляющие уничтожение химического оружия, утилизацию оружейного плутония и радиоактивных отходов с отслуживших срок подводных лодок. Растет повседневное техногенное воздействие промышленных предприятий на окружающую среду, включая воздействие промышленных и бытовых отходов, переработка и утилизация которых должным образом не обеспечиваются. В результате практически две трети населения России проживает на территориях, где показатели загрязнения атмосферного воздуха не соответствует установленным нормативам. Во многих регионах страны загрязнены водоемы, в том числе и те, что используются для питьевого водоснабжения. Снижение качества окружающей среды означает рост рисков для жизни и здоровья людей. Постоянная угроза крупных техногенных катастроф и деградация природных экосистем, непомерный груз отходов - 90% потребляемых ресурсов идет в отходы - с каждым днем все острее напоминают о себе, заставляя задумываться над тем, "кто виноват" и "что делать". В таких условиях одной из основных целей политики государства должно стать обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

- Но как этого добиться?

- Необходимо научиться в комплексе учитывать экологические и природно-ресурсные факторы при определении направления и темпов общественного развития, и принятии управленческих решений, что должно базироваться на закрепленных в законодательстве принципах охраны окружающей среды. Надо создать действенные механизмы реализации основополагающих принципов экологической политики, которые уже заложены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об охране окружающей среды", указах Президента Российской Федерации "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" и "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации", в Экологической доктрине Российской Федерации, а также продолжать развивать природоохранительное законодательство с учетом особенностей современного развития России в мировом сообществе.

- Сколько споров еще совсем недавно было вокруг ратификации Киотского протокола. Год назад принят Федеральный закон No 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", в соответствии с которым Россия берет обязательства по сокращению эмиссии парниковых газов в атмосферу в первый период действия Протокола - с 2008 по 2012 г. А дальше...

- Да нет, работа в этом направлении идет. Просто она носит как бы рутинный, бюрократический характер. 1 января 2005 г. заработала Европейская схема торговли выбросами. 16 февраля 2005 г. Киотский протокол вступил в силу. Правовые основы углеродного рынка за последние 12 месяцев укрепились. Надо отметить, что основная часть участников продолжающейся и время от времени активизирующейся дискуссии о значении Киотского протокола для России демонстрирует слабую или одностороннюю осведомленность как о существе проблемы, так и о передовых достижениях науки в области глобального изменения климата Земли. В аргументации тех, кто против Киотского протокола, появилась новая нота - Китай и Индия не взяли на себя обязательств по Киото, а США и Австралия от них отказались. До сих пор нет определенности с причинами глобального потепления, но есть вполне обоснованное понимание того, что один Киотский протокол не сможет решить эту проблему. Также нет определенности с оценкой как затрат, так и выгод от работы по схемам, предлагаемым Киотским протоколом. В то же время есть мнения, что, приняв обязательства по Киото, Россия может ограничить свой экономический рост.

Но главное и ценное, что, на мой взгляд, должно быть воспринято всеми как положительное для природного потенциала России, - вытекающая из обязательств России по Киото стабилизация средних показателей выбросов в атмосферу парниковых газов в 2008-2012 гг. на уровне 1990 г.

Дело законодательных органов - обеспечить скорейшее принятие регулирующих эти процессы и отношения законов, опирающихся на национальное природоохранительное законодательство. Как первый шаг - необходимо принятие рамочного закона, который должен установить субъектов углеродного рынка, формы и виды собственности на квоты, а также предусмотреть порядок инвентаризации, лицензирования и сертификации источников выбросов парниковых газов, распределения квот между соответствующими субъектами. Кроме того, будет необходима адаптация к новым требованиям существующего гражданского законодательства, финансовых, бюджетных, налоговых механизмов, бухгалтерского учета и отчетности. При создании национального законодательства необходимо установить, какие из международных нормативных актов смогут применяться напрямую на территории России, а какие - потребуют конкретизации. Следует учитывать, что посадки лесов на новых землях и восстановление ранее вырубленных лесов содержат огромный потенциал поглощения углерода, поэтому, работая над реализацией Киотского протокола, мы не должны забывать об огромном потенциале России, заложенном в ее колоссальных лесных запасах и большой территории.

- Какие вопросы природоохранного законодательства можно выделить еще?

- На мой взгляд, существенного изменения требуют экономические механизмы регулирования природоохранной деятельности. Прежде всего это касается платы за негативное воздействие на окружающую среду. Принципиально новый подход должен заключаться в том, что субъекты хозяйственной деятельности не должны платить за те выбросы, сбросы и отходы, показатели которых не превышают установленных природоохранных нормативов воздействия.

В настоящее время порядок взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации No344 от 12 июня 2003 г. "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", который, к сожалению, не в полной мере соответствует Федеральному закону "Об охране окружающей среды" и не стимулирует предприятия заниматься природоохранной деятельностью.

Изменение сложившейся ситуации возможно только посредством внедрения новой, установленной Федеральным законом "Об охране окружающей среды" системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, которая должна основываться в первую очередь на применении технологических нормативов. В комитете, который я представляю, уже разработан и внесен в Государственную Думу основанный на указанных выше принципах законопроект "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Комитет считает, что принятие такого закона будет способствовать внедрению наилучших существующих технологий, что даст огромный не только экологический, но и экономический эффект, а также будет способствовать развитию и совершенствованию национальной конкурентоспособной технологической базы.

Хотелось бы остановиться еще двух актуальных вопросах природоохранной политики в России. Первый из них - экологическая экспертиза. Закон "Об экологической экспертизе" принят в 1995 г. и устарел за десять лет, поправки по сути закона не вносились. Формализм, волокита, излишние бюрократические процедуры превратили экологическую экспертизу из "спасательного круга" в "камень преткновения развития общества". Действующий закон строит экологическую экспертизу на принципах недоверия государству - экологическая экспертиза проводится "независимыми" экспертами, уже после того, как проекты согласованы госорганами. Независимость и объективность экспертизы законом прописана, но механизм реализации отсутствует. Закон в какой то мере снимает ответственность с госорганов за результаты экспертизы, перекладывая ее на экспертов, ответственность которых весьма туманна.

Государственной экологической экспертизе не доверяют в полной мере! Необходимо разработать новый закон, "Об экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду", в котором должно быть четко прописано, что экологическая экспертиза в значительной мере - это научно-исследовательский процесс и должна производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших форм и методов исследований квалифицированных ученых-экспертов и, разумеется, не за такие деньги, и не по всем тем объектам, которые установлены в действующем законе.

Закон должен установить конкретные различные требования к составу представляемой на экспертизу документации (например, требования к ОДУ, материалам проектов нормативных правовых актов, материалам лесоустройства и землеустроительных дел и т.д.).

Несколько слов об особо охраняемых природных территориях. Этот вопрос, как и обсуждаемые выше, является одним из актуальнейших для развивающейся России. В стране в целом сформирована правовая база, регулирующая создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Здесь надо сказать, что вся территория России, ее природные составляющие подлежат охране от неблагоприятного воздействия деятельности человека. Вместе с тем отдельные, наиболее ценные, уязвимые в экологическом отношении природные объекты и виды животных и растений, безусловно, заслуживают особой охраны. Именно они и составляют основу системы ООПТ в России.

Особое внимание должно быть уделено созданию трансграничных ООПТ для сохранения ландшафтного и биологического разнообразия на территориях, прилегающих к государственной границе России, в том числе с Монголией, Украиной, Финляндией, Норвегией.

На основе такой инвентаризации и осмысления ее итогов и надо строить государственную стратегию развития системы ООПТ в России на период 10-15 лет, направленную на совершенствование их природоохранной, научно-исследовательской и эколого-просветительской деятельности, отвечающей целям, определенным законодательством России и вытекающим из ее обязательств перед мировым сообществом, и обеспечивающую гармоничную интеграцию государственных заповедников и национальных парков в социально-экономическую сферу российских регионов.

- Марина Яковлевна, в различных источниках информации, в том числе официальных, содержатся противоречивые сведения о том, какую долю от площади России занимают ООПТ. По одним источникам, это более 13%, по другим - около 3%. В чем тут дело?

- Только три категории ООПТ - заповедники, национальные и природные парки и ведомственные заказники - являются пользователями природных ресурсов в границах своей территории или ее части. Все остальные ООПТ в России, а их насчитывается более 15 тыс., или около 7-10% территории суши Российской Федерации не являются пользователями своей территории и являются с юридической точки зрения формой "общественно признанных ограничений прав собственника природных ресурсов" или так называемых общественных сервитутов. В этой связи в системе земельного кадастра, основанной на положениях новой редакции Земельного кодекса, к категории "земель особо охраняемых природных территорий" отнесены только земли заповедников, собственные земли национальных парков и природных парков, а также федеральных заказников. Таким образом, по данным земельного учета, площадь земель категории "земли ООПТ" по стране не превышает 3%.

- При таком разнообразии видов ООПТ, какая их форма представляется, на ваш взгляд, наиболее приемлемой для сегодняшних социально-экономических условий в России?

- За рубежом наиболее распространенной формой ООПТ является национальный парк. Правовой режим нацпарков позволяет эффективно сочетать охрану природы с развитием туристического сервиса, решать культурно-оздоровительные задачи и заниматься экологическим просвещением. С учетом того, что первые национальные парки в России ("Сочинский", "Лосиный остров") были созданы всего около 20 лет назад, опыт эффективного управления такого вида ООПТ у нас недостаточен. Тем не менее, развитие экотуризма, как правило, существенно пополняет и бюджеты всех уровней и средства администрации ООПТ, которые и являются критическим моментом в деле расширения сети национальных парков.

Здесь нам нужно изучать и внедрять опыт стран успешно решающих, казалось бы, противоречивые проблемы охраны природы и индустриализации туристического и рекреационного сервиса (США, Канада, Коста-Рика и др.). В то же время необходимо отметить, что социально-экономические выгоды и доходы от экологического туризма должны обеспечиваться отнюдь не через "коммерциализацию" деятельности государственных ООПТ, а через активное развитие бизнеса, связанного с приемом, размещением, обслуживанием туристов вне самих охраняемых природных территорий, что активно способствует развитию транспортной и гостиничной инфраструктуры и мелкого и среднего бизнеса, формирующегося в окружающих ООПТ населенных пунктах, в результате чего достигается активная поддержка со стороны как местного населения, так и муниципальных властей, чего нельзя сказать о сегодняшней ситуации вокруг ООПТ. Сегодня зачастую бывает так, что создание новых ООПТ, как и исполнение экологических требований по поддержанию действующих становится объектом критики и рассматривается местными властями и инвесторами как препятствия социально-экономического развития.

Заповедники и национальные парки не должны быть своего рода "инородными включениями" в территории российских регионов, а должны органично интегрироваться в их социально-экономическую структуру, максимально используя для этих целей свой природоохранный, рекреационный, научный и интеллектуальный потенциал. В этом - будущее ООПТ в России, на этом принципе должна основываться экологическая политика, если мы не хотим прийти к полному развалу системы ООПТ и сохранить для наших детей то, что сегодня является величайшем богатством России.

В заключение, подводя итог, надо отметить, что вопросы охраны окружающей среды должны решаться комплексно. Нормы положений федеральных законов в области охраны окружающей среды должны иметь свое развитие на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Прерогатива субъектов Федерации и органов местного самоуправления осуществлять правовое регулирование вопросов в этой сфере, отнесенных к их полномочиям федеральными законами должна сохраниться, а также быть обеспечена финансовыми и материальными ресурсами.

Поэтому главной задачей Комитета Государственной Думы РФ по экологии остается дальнейшее совершенствование природоохранного законодательства Российской Федерации, направленное на законодательное обеспечение конституционных прав граждан России на благоприятную окружающую среду.


(журнал "Государственное управление ресурсами, No 4, ноябрь, 2005г.)
28.11.05

http://www.lebedeva-m.ru/ru/press/index.php?from=2&id=91
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован