Эксклюзив
28 декабря 2011
7203

Лоббизм: вчера, сегодня, завтра

Данилова М.И. - д.филос.н., профессор, зав. кафедрой Кубанского государственного аграрного университета

Одной из главных социально-политических проблем постсоветского устройства является проблема человека, поставленного перед выбором между возвратом к зависимости от государства и построением новой модели открытого общества, отражающей его идеалы и исторический опыт.

Различают общесоциальные; институциональные и культурологические ценности демократии. К общесоциальным ценностям относятся: гражданское общество, правовое государство, народовластие, свобода, равенство и автономия.
Институциональные ценности включают: гражданственность, парламентаризм, многопартийную политическую систему, местное самоуправление. Они, в свою очередь, обусловливают соответствующие процессуальные ценности: политическое участие, политическую конкуренцию, реальное соблюдение гражданских прав и свобод.
В культурологическом плане демократия включает такие ценности, как субъективную приверженность членов общества принципам свободы, индивидуализм, соблюдение правил политической игры, основанной на принципах политико-идеологического плюрализма и политической терпимости.

Под лоббизмом во всех современных развитых обществах понимают основные правила, по которым осуществляются взаимоотношения общества и государства. Создание и принятие этих правил - сложный и длительный законотворческий процесс. Лоббизм является необходимым компонентом власти. Французский политолог Р.-Ж. Шварценберг , пишет, что всякий правитель стремится добиться согласия с его решениями, а каждый из тех, кем управляют, старается выразить свои потребности, согласие может возникнуть благодаря коммуникации и обмену. Обсуждаемая проблема лишь подтверждает мысль о том, что государственное управление находится за пределами собственно политической сферы.

Слабое развитие институтов гражданского общества и политической культуры порождает множество проблем во взаимодействии власти, общества и личности в современной России. Демократические ценности, гражданская политическая культура, терпимость и другие составляющие правового общества не могут быть экспортированы, они должны вызреть, сформироваться в недрах общества.
Именно таков сложный путь становления законопроекта о лоббизме в России. Он был неоднократно представлен для рассмотрения в Государственной Думе, но так и не был принят. Предстоит нелегкий путь его трансформации в потребность и необходимость политической культуры и практики. Как сторонники этого закона, так и противники сходятся в том, что ни власть, ни общество не готово к его принятию в настоящий момент. Более того, разработчики закона утверждают, что нынешняя политическая ситуация является несвоевременной для его принятия.
Термин "лобби" в английский язык пришел из латыни. В ХVI веке слово обозначало проход или крытую галерею в монастырях. Политический оттенок термин приобрел в конце ХVIII века в США. В первой поправке к Конституции декларируется право граждан США объединяться в мирные ассоциации и апеллировать к правительству для исправления несправедливости.

В советский период отношение к лоббизму было резко отрицательным, под лоббистами, исключительно, понималась система агентств крупных монополий или организованных групп при законодательных органах США, оказывающих давление, вплоть до подкупа, на законодателей и государственных чиновников, с целью принятия решений в интересах представляемых организаций. Надо сказать, что и такое развитие событий имело место в законодательной практике США.
Р. Арон показывает, что нет совершенных политических режимов. Ссылаясь на Парето, Моска, Бернхема он говорит об олигархичности любого режима, в том числе и конституционно-плюралистического . Все общества управляются небольшим числом людей, а режимы сообразны характеру властвующего меньшинства.
Чтобы направить процесс лоббирования в цивилизованное русло, в 1876 году в США был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента. Долгое время под лоббизмом в США понималось лоббирование, прежде всего, определенных внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их помимо регистрации также отчитываться в своей деятельности .

В 1946 году в США приняли специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. Лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма, сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств; подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале; лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; наименование каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно препятствовать либо оказывать поддержку. В ? 269 закона указаны правовые ограничения лоббизма. Взятки и откровенный подкуп, например, членов Палаты представителей и Сената запрещены.
В советском обществе не было классических гражданских институтов: общественные организации выполняли функции ритуализации, апологетики и деятельности партийно-государственных структур. Весь лоббизм был сосредоточен в рамках административного слоя и осуществлялся путем "толкачества" и "выбивания" средств.

С приходом перестройки меняется отношений к лоббизму, да и он сам приобретает иные черты. В политической литературе тех лет лоббизм определяется как деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы, группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. Это, прежде всего, профсоюзы, деловые клубы и ассоциации, общественно-политические объединения, комитеты, комиссии, советы, фонды. Появляется литература о лоббизме, пишутся диссертации, где ученые и политики пытаются осмыслить столь неоднозначное явление. Достаточно привести красноречивые названия статей, монографий, диссертационных тем, чтобы увидеть ракурс обсуждаемой проблемы: "Лобби - слово не ругательное" (1992 г.); "Лоббизм на весах демократии: зло или благо?" (1992 г.); "Бизнес и политика в посткоммунистической России" (1995 г.); "Проблемы государственного регулирования "лоббизма" в Российской Федерации" (1995 г.); "Миллиарды для диктатуры электората" (1996 г.); "Лоббизм как институт политического представительства в современной России" (1997 г.) и др. Тот период времени, спустя годы, видится как романтический в революционной политической жизни страны.

Ряд авторов обращает внимание на то, что под лоббизмом следует понимать также деятельность самих субъектов власти по продвижению своих корпоративных интересов, и здесь вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме . Именно в начале 90-х начинается деятельность по подготовке законопроекта о лоббизме еще в Верховном Совете. Законопроект распространялся только на одну из возможных сфер лоббирования - на высший законодательный орган страны. Работа продолжалась в государственной Думе первого созыва (1993-1995 гг.). Проект закона, регламентирующий лоббистскую деятельность, разрабатывался в рамках Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций. Действие закона распространялось на все три ветви власти, руководителем рабочей группы был В. Лепехин. Необходимость принятия закона стала еще более очевидной после подведения итогов конференции "Лоббизм в России и проблемы его законодательного регулирования"(1995 г.), организованной Государственной Думой, совместно с Фондом развития парламентаризма. Обращалось внимание на несовершенство технологии принятия государственных решений, особенно "закрытых". Отмечалось, что политические партии, нуждаясь в поддержке, охотно идут на сотрудничество с крупным бизнесом, лоббистскому давлению подвергается наряду с законодательной властью и исполнительная власть. Методами давления являлись прямые денежные вознаграждения, подарки, различного рода услуги и др. Однако закон так и не был принят.

В Государственной Думе второго созыва (1995-1999 гг.) была возобновлена попытка: законопроект был внесен в Совет Государственной Думы. И даже после внесения поправок и изменений альтернативной рабочей группой, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, обсуждения в комитетах и комиссиях - закон принят не был.

В Государственной Думе третьего созыва (1999-2003 гг.) проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Официальное заключение получить так и не удалось. Неформальные отзывы указывали на преждевременность и нецелесообразность принятия закона о лоббизме.

В Государственной Думе четвертого созыва (2003-2007 гг.) законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", подготовленный депутатами В. Зоркальцевым, Г. Махачевым, А. Чуевым, и представленный на рассмотрение Государственной Думой, был снят с рассмотрения в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

В настоящее время гражданские институты фактически не предлагают обществу альтернативных моделей решения социальных проблем и отстаивания прав личности и отдельных социальных, социально-профессиональных и социально-возрастных групп, что свидетельствует об их неразвитости. Институты гражданского общества встречают конкуренцию функциональных альтернатив: в российском обществе теневые структуры занимают видное место, дифференцируя права и ограничивая свободы. В институциональных соглашениях намечается тенденция личной инициативы и самостоятельности, но если не предоставляются возможности для самоопределения и самообразования, они принимают внеинституциональные формы, переходят в пространство теневых практик и структур. Анализ теневых социальных и экономических практик является необходимым исследовательским звеном, так как каналы институционального переноса социального и культурного капитала приобрели в России массовый характер.
Подобную роль в России играют крупнейшие, в основном сырьевые корпорации, выступающие в роли "градообразующих" и "регионообразующих" предприятий. В некоторых промышленных районах России под корпоративным контролем находятся бюджеты, администрирование и судопроизводство не только отдельных городов, но и целых регионов. Главная проблема заключается в том, что квазигосударственная власть и деятельность корпораций находится в сфере неформальных отношений и не регулируется национальным законодательством.

Относительная гармония между властью и гражданами возможна только при условии защиты государством прав индивида. Необходимо реформирование правовой системы на основе интересов среднего класса. Необходимо учитывать права и свободы простого человека, создающего своим трудом экономический потенциал общества.
Эта идея находила свое выражение в различные исторические эпохи в концепциях конституционной монархии, просвещенного абсолютизма и т.д. В настоящее время она представлена моделью "управляемой демократии", нашедшей немало сторонников в нашей стране. В целом данная позиция может быть определена как социальный неоконсерватизм и ее главная опасность заключается в постоянном тяготении к авторитаризму. Поэтому она всегда нуждается в критике со стороны социально-политического либерализма.

Конструктивная критика в последнее время не возможна в связи с отсутствием политических конкурентов: с ужесточением законодательства о выборах, с поднятием проходного барьера для партий до семи процентов. Либералов в Думе нет, как организованной силы, одномандатники влились в состав "Единой России", коммунисты расколоты. В данных условиях принятие закона о лоббизме будет не на пользу, а во вред обществу, считают авторы проектов закона. Если он и будет принят, то только в той редакции, в которой он будет полностью удовлетворять интересам правящей номенклатуры. По мнению В. Лепехина правительство приватизировано лоббистами . Большинство ключевых чиновников представляют интересы тех или иных финансово-промышленных групп.

Большинство исследователей полагает, что главным субъектом трансформаций в российском обществе является правящая элита, и по традиции все реформы в России всегда осуществляются сверху, благодаря организованности, сплоченности и концентрации материальных и идеологических ресурсов. Массы становятся объектом манипуляции элиты и обречены на пассивную страдательную роль.
В данных условиях говорить о формировании независимого цивилизованного лоббизма не приходится. Любое соглашение между двумя сторонами имеет смысл, когда каждая сторона независима и сильна. Общество ослаблено, а власть, не имея серьезных контролеров, почти ничем не ограничена. Мы проходим стадию нелегального "черного" лоббизма. Впрочем, и сила политической власти сомнительна, если экономика диктует, как должна развиваться политическая сфера. Власть сильна, когда она уважает политического противника и трансформируется под влиянием его критики.

Показательной в этой связи является деятельность правящей партии Германии: она везде подчеркивает, что уважает права оппозиции, которые закреплены законодательно. Комитет по бюджету в Бундестаге обязательно возглавляет представитель оппозиционной партии; оппозиция имеет право на альтернативный содоклад по любому законопроекту, имеет больше времени для его представления, оппозиционные фракции почти во всех землях получают большее финансирование.
Роль широких масс, в том числе и среднего класса в управлении государством и формировании правовых институтов, как и создание общества "без бедных и богатых", следует признать труднодостижимым. Власть и рычаги правового регулирования отношений между государством и обществом всегда находились и, возможно, будут находиться долгое время в руках элит. Опасность представляет ситуация, когда все ветви власти подчиняются правящей группировке. Во избежание этого в обществе всегда должна протекать борьба конкурирующих элит, позволяющая выработать в результате критического обсуждения того или иного предложения его наиболее оптимальный вариант.

Нам предстоит длительный путь становления институтов гражданского общества, усвоение и принятие институциональных ценностей, которые включают: гражданственность, парламентаризм, многопартийную политическую систему, местное самоуправление. Они, в свою очередь, обусловливают соответствующие процессуальные ценности: политическое участие, политическую конкуренцию, реальное соблюдение гражданских прав и свобод. Только тогда закон о лоббизме будет принят и профессия лоббиста станет уважаемой. Возможен и другой вариант развития событий через конфликты и недовольства , вызванные падением цены на нефть или финансовым кризисом. Не исключено, что оба процесса будут проходить одновременно. Время покажет.

Всегда в случае нарушения принципа справедливости пробуждается возмущение и протест . Возможно принятие различных форм справедливости, в частности различают три ее ступени. На первой ступени принимаются функциональные обязательства "благо для чего (либо)", на второй ступени дается оценка с позиции собственного благополучия ("благо для кого-то"), это соответствует этике утилитаризма. И, наконец, на третьей ступени общее благо понимается не просто коллективно, уже не достаточно того, что оно является "благом для определенной группы", оно также должно стать "благом для каждого в отдельности", лишь благодаря этому возникает собственно моральная обязательность. Именно это следует уяснить "слугам" народа.

www.allrus.info
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован