25 декабря 2006
1473

М.Лебедева. Киотский протокол для России: поиск адекватных решений по улучшению экологической обстановки

В результате деятельности человека возникает значительное количество газов, включая двуокись углерода, которые усиливают естественный парниковый эффект в атмосфере Земли. Мировое сообщество озабочено тем, что повышение концентрации таких газов приведет к дальнейшему повышению температуры поверхности и атмосферы Земли, а это потепление, в свою очередь, окажет неблагоприятное воздействие на природные экосистемы и человечество.

Многие регионы являются особенно уязвимыми. К ним относятся: страны, расположенные в низменных равнинах и другие малые островные государства; низменные побережья и подверженные наводнениям районы; районы, подверженные засухе и опустыниванию, а также уязвимые горные экосистемы. Странам следует защищать климатическую систему Земли на благо нынешнего и будущих поколений. В этой связи представляются обоснованными и заслуживающими внимания любые усилия на международном уровне, направленные как на сокращение выбросов парниковых газов, так и на обеспечение активизации хода естественных процессов, способствующих поглощению части этих газов из атмосферы.

11-я Конференция Сторон (КС-11) Рамочной конвенции ООН об изменении климата и 1-е Совещание Сторон (СС-1) Киотского протокола, проходившие в Монреале с 28 ноября по 9 декабря 2005 г., завершились принятием более 40 решений, позволяющими усилить действия международного сообщества в борьбе с изменением климата. Во встрече принимало участие более 9500 человек, включая 2800 представителей официальных делегаций стран - Сторон Конвенции и Киотского протокола, представителей межправительственных и общественных организации, организаций ООН, деловых кругов и средств массовой информации.

Важнейшим итогом монреальской встречи можно считать принятие Марракешских соглашений, определяющих руководящие принципы для деятельности Сторон по Киотскому протоколу[1] Исполняющий обязанности Исполнительного Секретаря Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК) Ричард Кинли заявил: "Принятие Марракешских соглашений стало формальным началом реализации схем торговли сокращениями выбросов, а также дало старт двум другим механизмам гибкости, предусмотренным Киотским протоколом. После принятия Марракешских соглашений углерод приобрел рыночную стоимость".

Совместное осуществление - механизм, предусматривающий финансирование развитыми странами проектов в странах с переходной экономикой, получая взамен сокращения выбросов парниковых газов. В отношении реализации положений Киотского протокола, связанных с переуступкой единиц сокращенных выбросов парниковых газов, были приняты следующие решения:

- порядок учета выбросов парниковых газов и ведения отчетности по ним;

- порядок рассмотрения и утверждения проектов совместного осуществления (ПСО);

- порядок рассмотрения и утверждения механизмов чистого развития (МЧР);

- порядок ведения национальных реестров единиц выбросов;

- условия, при которых может вестись торговля квотами;

- условия предоставления дополнительных квот странам по ст. 3.4 Киотского протокола в связи с принятием мер в лесном хозяйстве.

Особую важность для Российской Федерации имеет решение по запуску Статьи 6 Киотского протокола - проектов совместного осуществления и учреждению органа Киотского протокола - комитета по надзору за соблюдением Статьи 6 протокола.

В 2005 заработала система торговли квотами стран ЕС. Аналогичная система в рамках Киотского протокола в глобальном масштабе заработает после того, как страны выполнят определенные обязательства по учету выбросов и соответствующей отчетности (срок - до 1 января 2007 года). Пока такой учет не будет сделан, Россия не сможет участвовать в международной торговле квотами, а ПСО пойдут по варианту, который подразумевает очень сложную и долгую процедуру международного рассмотрения проектов, аналогичную МЧР.

В настоящее время представляется целесообразным использовать для ПСО, во-первых, аккредитованные организации МЧР, а во-вторых, методики оценки проектов уже одобренные для МЧР, но в упрощенном для ПСО варианте, так как при том подходе и тех критериях, которые предлагает Европа, проектов будет немного, и бизнес не сможет этим инструментом воспользоваться. Нужны наши собственные трактовки и серьезные переговоры. Нужно обеспечить серьезное, профессиональное представительство российских экспертов в органах РКИК и Киотского протокола, занимающихся разработкой методологии и нормативной базы проектов совместного осуществления. Положительным результатом монреальской конференции является то, что в созданный решением СС-1 орган Киотского протокола - комитет по соблюдению, включены два представителя России. Еще один российский эксперт избран в основной состав Исполнительного совета по механизму чистого развития.

Как уже отмечалось, важнейшим обязательством России по КП, является создание надежной системы оценки выбросов и поглощений ПГ и ежегодной инвентаризации выбросов и поглощений ПГ в соответствии с принятыми Сторонами РКИК и КП методологиями. Такая система в России сейчас создается рядом правительственных ведомств и организаций.

Положения РКИК и КП не требуют создания в стране системы по-объектного учета выбросов ПГ, но проведение инвентаризации выбросов на уровне крупнейших компаний ТЭК или регионов не менее важно, с учетом их возможного участия в проектах совместного осуществления Киотского протокола, а в перспективе и в государственной системе управления выбросами ПГ.

Отдельные наработки в этой области имеются. Так, инвентаризация выбросов ПГ была проведена в ряде регионов России и на ряде предприятий. Разработаны методические рекомендации по инвентаризации выбросов ПГ для предприятий целлюлозно-бумажной отрасли. У РАО "ЕЭС" есть свои наработки в сфере инвентаризации выбросов в энергетике. Однако в целом эту систему надо создавать заново.

В целях объективной оценки необходимых усилий по оперативному и эффективному включению механизмов КП в России представляется полезным напомнить, что углеродный рынок интегрирует два сегмента - рынок квот на выбросы ПГ и рынок проектных сокращений выбросов ПГ.

Торговля квотами на выбросы ПГ, распределяемыми в рамках действующих или формируемых режимов, сочетающих в себе фиксированное ограничение выбросов и торговлю разрешениями на них.

Самым крупным рынком квот является ЕСТВ. В рамках данной схемы торгуют квотами/разрешениями, которые на период 2005-2007 гг. были выданы компаниям, работающими в странах - членах ЕС. На сегодняшний день цена квоты/разрешения на выброс одной тонны СО2 на этом рынке составляет 19-20 евро. К сожалению, этот внутренний европейский рынок закрыт для российских компаний.

Если российские компании уже сейчас начнут оформлять свои проекты как ПСО, а российское правительство примет соответствующие решения по одобрению таких проектов (МЭРТ России должна быть завершена работа по разработке процедуры регистрации проектов ПСО), то в период 2008-2012 гг. российские компании смогут поставлять на этот рынок свой новый товар - единицы сокращения выбросов (ЕСВ). В настоящее время цена таких проектных сокращений составляет в среднем 5-7 евро за тонну СО2-эквивалента.

В США перешли к торговле разрешениями на выброс загрязняющих веществ или к торговле излишками сокращения выбросов начиная с 1984 г. Компания, осуществившая суммарный выброс загрязняющего вещества ниже установленного ей уровня, например на 1000 т, имеет право продать эти 1000 т другой компании, находящейся в этом же регионе, поскольку принятая в США система предусматривает определение общего допустимого норматива выброса в рамках соответствующей территории. Такой подход предполагает отказ от единых технических требований к источникам загрязнения и предоставляет компаниям возможность выбора способов достижения общего допустимого норматива выброса (за счет перехода на более экологичный вид топлива, замены технологий, изменения профиля производства, сокращения или закрытия некоторых опасных производств и т.п.). Но при этом требуется выполнение достаточно жесткого условия: компания, не устанавливающая собственных очистных сооружений, обязана оплатить часть стоимости такого оборудования, установленного другими компаниями конкретного региона.

По данным Международной ассоциации по торговле квотами на выбросы, введение данной системы привело к снижению выбросов углерода на 200 млн т в год. Учитывая опыт США, в рамках Европейского Парламента в настоящее время разрабатывается новая директива по торговле квотами на выбросы в рамках ЕС. Рассматриваются, в частности, следующие вопросы:

распространение действия системы квот на все парниковые газы, а не только на диоксид углерода;

расширение перечня отраслей промышленности, на которые распространяется действие системы;

распределение квот между членами ЕС.

В Великобритании участники такой системы принимают добровольные обязательства по объемам выбросов, которые определяются исходя из размера финансовых льгот и основываются на процедуре аукциона. Финансовые льготы предоставляются участникам соответствующего соглашения в виде субсидий из государственного фонда. Основными участниками системы являются крупные энергетические компании, производители газа, компании в сфере розничной торговли и некоторые другие.

Указанная система торговли квот относится к неналоговым мерам регулирования состояния окружающей среды. Помимо этой системы в Великобритании действуют экологические налоги на изменение климата, карьерные разработки, захоронение отходов.[2]

Необходимо как можно скорее создать механизм для оценки, одобрения, регистрации и мониторинга проектов совместного осуществления, возможно в виде положения о порядке утверждения и регистрации проектов совместного осуществления и передачи сокращенных выбросов иностранным инвесторам.

Некоторыми экспертами высказываются опасения, что если не запустить механизмы по снижению углеродоемкости экономики, то при существующих сегодня темпах экономического роста, Россия может превысить зафиксированный для нее предельный уровень выбросов парниковых газов и, как результат, по условиям Киотского протокола должна будет нести значительные убытки. И тогда уже нам придется стать не экспортером, а импортером чужих квот на выбросы парниковых газов. Между тем, из обобщенных данных об антропогенной эмиссии СО2 в период 1990-2003 гг. следует, что ее минимальное значение в этот период относится к 1998 г. (61,0% от уровня 1990 г., когда эмиссия СО2 составляла 2360 млн. т, а всех парниковых газов 3050 млн. т СО2-эквивалента). Начиная с 1999 г., имеет место устойчивый рост эмиссии, связанный с общими положительными тенденциями в экономике России. И все же, в 2003 г. эмиссия СО2 составляла около 69,5% от уровня 1990г., что свидетельствует о наличии существенного запаса прочности в отношении обязательств, вытекающих из КП для России о сохранении в период 2008-2012гг. эмиссии ПГ на уровне 1990г. Вклад России в глобальную эмиссию СО2, согласно имеющимся оценкам, составляет 6,3%, ее вклад в эмиссию промышленно развитых стран и части стран с переходной экономикой - 9,2%. Доля Российской Федерации в эмиссии СО2 странами с переходной экономикой составляет 57%. По отношению к странам, не имеющим обязательств по Конвенции и Киотскому протоколу, эмиссия России составляет 16,3%, по отношению к США - 26,7%, Европейскому Союзу - 47,2%, Китаю - 47,9%, к странам бывшего СССР - 65,8%.

Как следует из приведенных выше данных, масштабы вклада России в формирование общепланетарного объема эмиссии ПГ весьма внушительные, как, впрочем, и вклад России в поглощение ПГ лесами. Все это вполне убедительно обосновывает адекватность выбранной позиции России относительно участия в реализации Киотских инициатив.

В марте 2006 года планируется принятие Правительством Российской Федерации постановления, определяющего российскую процедуру проектов совместного осуществления. Данная процедура была уже одобрена в ноябре 2005 года на Межведомственной комиссии по реализации Киотского протокола.

На встрече Сторон КП в Монреале напряженные обсуждения шли о начале, согласно Статье 3.9 протокола, переговоров по обязательствам сторон Приложения I к Конвенции (развитые страны и страны с переходной экономикой) на следующие периоды действия протокола. Развивающиеся страны вновь отвергли возможность принятия на себя обязательств по сокращению выбросов парниковых газов в следующих периодах Киотского протокола, что сделало невозможным добровольное принятие странами обязательств. В качестве компромисса была учреждена рабочая группа открытого состава по рассмотрению обязательств Сторон Приложения I к Конвенции на второй период Киотского протокола.

В настоящее время существует несколько предложений по вариантам соглашений на период после 2012 года. Первый подход - сохранение механизмов, заложенных в Киотском протоколе: cтатья 3 Киотского протокола устанавливает, что стороны по отдельности или совместно создают условия, чтобы их совокупные антропогенные выбросы парниковых газов, перечисленных в приложении к Киотскому протоколу, в эквиваленте диоксида углерода не превышали установленных для них количеств, рассчитанных во исполнение их определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов, зафиксированных в приложении к Киотскому протоколу, и в соответствии с положениями настоящей статьи, в целях сокращения их общих выбросов таких газов по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнями 1990 г. в период действия обязательств с 2008 г. по 2012 г. Этот подход лучше всего подходит для свободной торговли квотами и позволяет минимизировать цену снижения выбросов. С другой стороны, для эффективной реализации данного механизма необходимо проведение детальных экономических расчетов, позволяющих оптимизировать нагрузку на экономику страны, оценить воздействие на отдельные отрасли в частности, а также просчитать все риски, связанные с уровнем жизни населения.

Экспертами по Киотскому протоколу называются другие варианты обязательств: в удельных единицах, например, на единицу выпуска продукции (энергии, тепла и др.); на единицу ВВП; на единицу изменения ВВП. Российским интересам соответствовало бы новое "посткиотское" соглашение с максимально гибкой системой обязательств, основанной на праве каждой страны определять стратегию действий по снижению выбросов ПГ и предусматривающее формирование действительно глобального "углеродного" рынка.

Одним из обязательств РФ по РКИК и КП является проведение внутренней политики и мер по снижению антропогенной нагрузки на климатическую систему.

Примером могло бы служить принятие законов в области стимулирования процессов поглощения ПГ, что также будет иметь положительные экологические, и социальные эффекты. В выборе подхода к законодательному регулированию поставленных КП задач наиболее предпочтительным вариантом представляется комбинированный подход, когда компании самостоятельно осуществляют мероприятия по снижению выбросов в ходе ПСО, находят инвесторов, желающих приобрести квоту, но при этом процедуры утверждения, признания результатов проектов, торговли квотами осуществляются при координации и/или под контролем государства. В рамках данного подхода государство, компании и инвесторы участвуют в системе правоотношений в качестве равноправных партнеров.

Задачи законодательных органов - обеспечить скорейшее принятие регулирующих эти процессы и отношения законов, ориентированных на национальное природоохранительное законодательство. Представляется, что в качестве первого шага необходимо принятие рамочного закона, который бы закрепил в рамках правового поля Российской Федерации основные новые понятия, процедуры, методы и иные вопросы регулирования выбросов ПГ. В первую очередь необходимо закрепить правовой статус выбросов парниковых газов, субъектов углеродного рынка, порядок инвентаризации лицензирования и сертификации источников выбросов парниковых газов, распределения квот между соответствующими субъектами, формы и виды собственности на квоты. Новое Российское законодательство должно также дать юридические определения парниковым газам, как веществам, уровень выбросов которых от источников контролируется государством; источникам выбросов парниковых газов с учетом различия между собственно физическим источником выбросов и конкретным имущественным комплексом, и его собственником; разрешенному объему выбросов парниковых газов от источников, определить механизм формирования методики закрепления разрешенного уровня выбросов ПГ за источниками.

Необходимо также, не ограничиваясь отдельными детализирующими (уточняющими) нормами, обеспечить правовое регулирование ключевого для реализации положений КП в России и участия России в международном сотрудничестве по РКИК и КП вопроса, касающегося проблемы собственности на выброс ПГ. С одной стороны, продукты производственного или хозяйственного процесса, которыми и являются, выбросы парниковых газов рассматриваются как собственность собственника источника ПГ, который и имеет на них имущественные права. С другой стороны, в обороте (торговле выбросами), в проектах СО могут иметь обращение лишь те объемы выбросов ПГ, которые образовались в результате реализации климатических проектов, то есть не все выбросы, а те, которые учтены в процессе реализации таких проектов. Поэтому, считать такого рода товаром предстоит только то количество выбросов или поглощения ПГ, которое образуется в результате реализации углеродных проектов. При этом, право собственности на квоты ПГ должно возникать не как на любой продукт в момент образования ПГ, а только исключительно с момента регистрации верифицированного (сертифицированного) количества ПГ в системе государственного учета.[3]

Безусловно, в новом Российском законодательстве в области КП должны быть заложены кроме экономических, и государственно-регулирующие нормы, в том числе, ограничительного и запретительного характера, ибо конечная цель в РКИК и КП, так и в нашем законодательстве в этой области - снижение негативного антропогенного воздействия на природные экосистемы и климат.

Завершая изложение своих соображений и размышлений о значении Киотских инициатив для России, хотелось бы выразить надежу на то, что совместными усилиями всех заинтересованных сторон, в том числе законодательных органов власти будут созданы условия для того, чтобы итоги Киото в общепланетарном масштабе, несмотря на объективные сложности и зачастую пессимистические прогнозы экспертов оказались положительными, а внедрение киотских механизмов не только укрепило международный имидж России, но и позволило ей получить реальные положительные экологические результаты и экономические выгоды.



М.Лебедева
25.12.06
http://www.lebedeva-m.ru/ru/press/index.php?id=140
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован