Эксклюзив
15 октября 2012
4603

О бюджетах и откатах

Причин для "расцвета" коррупции в нашей стране много, и одной из главных является неправильная методика планирования бюджетов бюджетной системы РФ, при которой даже Президент России в сентябре 2012 года не смог обнаружить свои Указы в проекте Бюджета на 2013 год и плановый период. Не скрою, я обрадовался тому, что наконец-то даже Президент не смог найти свои Указы в проекте государственного Бюджета. Подумал, что наконец-то проект Бюджета пересмотрят и приведут его в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса. Думал, что наконец-то будет поставлен заслон коррупционерам. Но, видимо, такое время еще не пришло.
О методике планирования бюджета, которая разработана Минфином России с принятием так называемой бюджетной классификации в 2005 году, мной опубликовано несколько статей. Я обращался с письмами на имя Президента России Д.А Медведева, на имя Председателя Государственной Думы, в Общественную палату России, писал письма по электронной почте членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, был на приеме в Федеральной службе по финансовому мониторингу, после чего названная служба отправила мое письмо в Генеральную прокуратуру России. Ответы получал с отметкой, что мои письма отправлены в Министерство финансов России.
Причем в письмах я прямо указывал, что именно Министерство финансов России виновно в создании такой методики планирования бюджетов бюджетной системы России, которая фактически позволяет иметь бюджеты всех уровней власти закрытыми от общественного контроля.
Давайте зададимся вопросом: разве может участник размещения заказа - победитель дать откат в размере, после которого он станется без прибыли? Ответ очевиден. А если он очевиден, то очевиден и другой ответ: средства на откаты планируются в бюджетах финансовыми органами, а представительные органы власти такие бюджеты утверждают.
Когда всплывают откаты? Когда средства ушли из бюджета. А если этих средств не видели раньше, то значит бюджеты являются закрытыми и действительное положение дел "отслеживают и контролируют" финансовые органы.
Постараюсь это доказать, а также доказать, что названная методика планирования бюджета является тормозом становления местного самоуправления в России, да, можно сказать, и становления демократии, так как неизбежно порождает тотальную коррупцию.
В расходной части бюджетов всех уровней не показываются расходные обязательства в виде законов, нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, в том числе правовых актов по вопросам местного значения.
Где же можно их увидеть? Например, на федеральном уровне их можно увидеть в двух ведомственных документах Минфина России: первый - реестр расходных обязательств и второй - приказ по бюджетной классификации.
Но тогда за что же голосует Государственная Дума России?
Ведь на самом деле в бюджете ассигнования отражены как выделяемые на классификационные признаки бюджетной классификации. На время рассмотрения бюджета Государственной Думой связи с федеральным реестром расходных обязательств нет, а приказ по бюджетной классификации, в котором показываются расходные обязательства, выходит после принятия бюджета.
Но такого просто не может быть. Здравый смысл здесь отказывается работать. Да и неудивительно, так как Президент России В.В. Путин руководствовался здравым смыслом, пытаясь найти свои Указы. Видимо, его в результате убедили и показали реестр расходных обязательств. Можно же было сделать очень просто: прописать правовой акт и указать его порядковый номер из реестра расходных обязательств в коде программ, чем и обеспечить связь Закона о бюджете с реестром расходных обязательств.
Сегодня же получается так, что правовые акты на федеральном уровне, как предмет бюджетной классификации, превращаются в один из ее показателей. Здесь тоже здравый смысл отказывается работать.
Читатель может сказать: ну, что вы привязались, ведь правовые акты показываются в приказе по бюджетной классификации.
Приведу еще пример.
В Законе о бюджете на 2012 год показаны бюджетные ассигнования на Международный проект по сооружению Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов (ФАИР), код 0301400. А вот выписка из приказа по бюджетной классификации 180-н: "030 14 00 Международный проект по сооружению Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов (ФАИР). По данной целевой статье отражаются расходы федерального бюджета, связанные с финансовым обеспечением участия Российской Федерации в сооружении Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов в г. Дармштадт, Германия".
А где же правовые основания для таких расходов в виде закона, Постановления Правительства РФ или какой-то программы? На каком основании эти расходы попали в расходную часть бюджета? Получается, что часть расходов не подтверждается расходными обязательствами и в приказе по бюджетной классификации. Да и приказ Минфина по бюджетной классификации выходит после принятия бюджета в самом конце финансового года, но это же ведомственный документ. Еще раз задаю вопрос: за что же тогда голосует Государственная Дума России?
Привожу выдержку из статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ с названием Планирование бюджетных ассигнований: "Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).
Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году".
Что здесь непонятного для Минфина России? Представляется что написано все достаточно понятно и четко.
При планировании бюджета надо показать законы и другие нормативные правовые акты, а также бюджетные ассигнования, которые ими обусловлены. Но ни одного, ни другого в расходной части бюджета не показывается. Все же достаточно просто: надо показать названные выше положения, а потом поставить цифровые коды по признакам бюджетной классификации: отрасль, подотрасль и так далее.
Теперь я могу понять, почему Председатель Правительства России Д.А. Медведев на одном из заседаний Правительства приводил данные о выполнении плана закупок отдельными ведомствами на уровне 30% по состоянию на сентябрь 2012 года.
Причину такого положения дел можно найти, если посмотреть указания Минфина России, письмо от 12 июля 2012 года N 16-01-08/55, где в приложении N 5 приводится Проект плана расходов на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. В документе не предусмотрены столбцы для отражения наименований расходных обязательств в качестве оснований для закупок товаров, работ и услуг.
А если этого нет, то плана закупок в ведомстве просто нет, есть только деньги, которые чиновники потом найдут на что "освоить", а на самом деле потратить авралом в конце финансового года.
И можно предположить, что после принятия бюджета в плане закупок ведомства, правовые акты так и не будут показаны.
Таково, вкратце, положение дел в бюджетном планировании на федеральном уровне.
Как известно, "низы" берут пример с федерального уровня: в муниципальных образованиях или нет правовых актов по вопросам местного значения или они частично есть, но не вносятся в реестры расходных обязательств и бюджеты как основания для бюджетных расходов. Бюджеты планируются по классификационным признакам бюджетной классификации.
В настоящее время в высших эшелонах власти озабочены очередным перераспределением полномочий. В журнале Муниципальная власть N 4, за 2012 год, опубликованы выдержки из выступлений делегатов Общего собрания Союза российских городов по проблеме распределения полномочий и реализации муниципальных услуг. Вот, что говорил на собрании мэр Ростова-на-Дону: "Что мы предлагаем? Во-первых, четко определить в Федеральном законе N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения и связанный с ним перечень полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах, исключив при этом не свойственные органам местного самоуправления обязанности и функции, обязанность исполнять их при отсутствии средств на их реализацию", " Также мы считаем необходимым законодательно определить понятие государственное полномочие, урегулировать порядок и пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями".
Но перечень таких полномочий в 131-ФЗ прописан в статьях 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1! Может быть не записано только, что эти полномочия "четко" закреплены за муниципальными образованиями. Но в 131-ФЗ есть статья 43, в пункте 6 которой написано: "Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации". Почему же в муниципальных образованиях России нет правовых актов по вопросам местного значения, почему не выполняется 131-ФЗ?
Мне понятно, почему. Потому, что при принятой Минфином методике планирования и исполнения бюджета они и не требуются. Поэтому столько лет вопиющее безобразие, творящееся на муниципальном уровне, скрыто за классификационными признаками бюджетной классификации. Что может в бюджете увидеть рядовой житель муниципального образования, если Президент страны не может найти свои Указы? Но получается и другое, что фактически вертикаль власти по удовлетворению потребностей местного сообщества не работает, если правовых актов по вопросам местного значения нет.
Перечень же передаваемых на муниципальный уровень полномочий закреплен в статье 26.3 Федерального закона 184-ФЗ от 6 октября 1999 года. Привожу пункт 6 указанной статьи: "Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов".
Что же не понятно мэрам российских городов? Как еще закреплять полномочия, если 131-ФЗ не выполняется по всей России? И что удивительно, на это Общее собрание были приглашены работники Министерства регионального развития РФ.
Полагаю, что не все в порядке с правотворчеством и на региональном уровне. Например, на сайтах субъектов РФ невозможно найти правовые акты, которые должны приниматься представительными органами власти субъектов РФ во исполнение пункта N 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.
Сейчас в Государственной Думе России идет работа по внесению изменений в налоговое законодательство, чтобы увеличить наполняемость местных бюджетов. Да, наполнять их надо. Но почему же в Государственной Думе России никто не озаботится выполнением требований 131-ФЗ в части правовых оснований для расходов местных бюджетов. Почему Государственная Дума России с 2005 года принимает закрытые бюджеты?
На письмо в Государственную Думу России (13.07.2012 N 2.8-15-21702) о нарушениях в планировании Федерального бюджета получен ответ: "Ваше обращение, поступившее по электронной почте в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрено и направлено 13.07.2012 года за N 2.8-15-21702 по компетенции в Правительство Российской Федерации...>>.
Могу по этому поводу высказать только два замечания: первое - принимать бюджет страны является компетенцией Государственной Думы РФ, второе - ответ из Правительства РФ я не получил, могу только предположить, что из аппарата Правительства письмо направили в Министерство финансов.
А вот ответ из Генеральной прокуратуры РФ (26.07.2012 N 73/2-р-12): "В Генеральной прокуратуре РФ рассмотрено Ваше обращение, поступившее из Следственного комитета Российской Федерации на действия должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации. В целях разрешения изложенных вопросов заявление направлено для организации проверки в Минфин России, которое проинформирует Вас о результатах его рассмотрения".
В письме я указал, что в муниципальных образованиях России нет правовых актов по вопросам местного значения, а бюджет страны планируется не по расходным обязательствам. Ответ из Минфина России не получен, а отсутствие правовых актов по вопросам местного значения в муниципальных образованиях РФ, видимо, не интересует Генеральную Прокуратуру РФ.
Что хочется сказать в итоге. Пока я не встретил понимания в федеральных органах власти, хотя на муниципальном уровне это многие понимают.
Что мне говорят?
Первое - при вашем подходе к планированию бюджеты будут прозрачными и понятными. А это чиновникам не нужно.
Второе - у вас четко просматривается система: основание для бюджетных расходов, государственное (муниципальное) задание, бюджетное ассигнование. А это чиновникам не нужно.
Третье - при вашем подходе будут видны средства, выделяемые для казенных учреждений на закупки товаров, работ и услуг. А это чиновникам не нужно.
Четвертое - при вашем подходе бюджетная классификация станет инструментом анализа бюджета, можно будет делать аналитические таблицы и определять соотношение средств, выделяемых по отраслям экономики и на содержание органов управления. А это чиновникам не нужно.
Но народу это нужно, господа чиновники.

Доктор военных наук, профессор
Чернышов Михаил Михайлович

www.viperson.ru
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован