Гуринович А.Г.
д.ю.н., профессор, заместитель начальника отдела Аппарата ГД ФС РФ
Исследовательской службе Конгресса США отведено особое место в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений американскими парламентариями. Отличительной чертой современного Конгресса с точки зрения его информационного обеспечения является то, что он наводнён информацией из различных источников. В этих условиях законодатели нуждаются в том, чтобы необходимая им информация была обработана и представлена в удобной форме для использования в законодательном процессе. В этом смысле ИСК играет роль своеобразного "информационного менеджера". Она аккумулирует огромные массивы информации, обрабатывая их и предоставляя законодателям в виде нескольких чётко определенных альтернатив для принятия решения, воздерживаясь, однако, от каких бы то ни было политических рекомендаций. ИСК действует как "сканирующая машина", "перемалывая" огромный массив аналитических материалов, вырабатываемых за пределами Конгресса, и приближая его к законодательному процессу.
Потребителями продукции ИСК являются как отдельные члены Конгресса при выполнении их законодательных, контрольных и представительных функций, так и подкомитеты, комитеты и Конгресс в целом. ИСК обслуживает всех без исключения членов Конгресса, все комитеты и более 95% подкомитетов Конгресса. ИСК оказывает поддержку конгрессменам, комитетам и лидерам Палаты представителей и Сената на всех этапах законодательного процесса - от помощи в оценке необходимости нового законодательства до представления их президенту для одобрения или отклонения.
На этапе идентификации проблемы, требующей законодательного решения, когда требуется точно аргументировать необходимость внимания Конгресса к ней и определить общий контекст, служба может предоставить базовую информацию и историческую справку по вопросу, анализ причин и симптомов проблемы, а также различных подходов к ее решению. Каждый законопроект должен быть внесен каким-либо членом Палаты представителей или сенатором, прежде чем Конгресс может формально рассматривать его. Президент и другие должностные лица часто представляют черновые варианты законопроектов, предлагаемых Конгрессу, которые члены Палаты представителей и сенаторы вносят от своего имени. Законодательные предложения исходят также от заинтересованных групп и других частных организаций и даже от отдельных граждан, которые особенно заинтересовались какой-то проблемой.
На этом этапе конгрессмены часто просят ИСК предоставить информацию по истории вопроса, чтобы они могли лучше понять существующую ситуацию и взвесить, действительно ли проблема требует законодательного решения. Такая информация по истории вопроса может представлять собой, например, собрание статей, в которых какая-то проблема изучается с различных точек зрения, или же обобщение и объяснение научных данных по технически сложному вопросу, или же сравнительный анализ нескольких объяснений, предложенных для толкования данной проблемы. Аналитики из ИСК могут помочь законодателю прояснить цели законопроекта, выявить вопросы, которых он, возможно, касается, определить альтернативные пути их разрешения, оценить достоинства и недостатки каждого варианта, проконсультироваться с профессиональными правовыми редакторами Палаты представителей и Сената, так как они переводят политические решения конгрессмена на язык формального законодательства, разработать информацию и аргументы в поддержку законопроекта, предугадать возможную критику законопроекта и ответы на неё.
ИСК также определяет тех экспертов в стране и за рубежом, с которыми конгрессмены и их сотрудники могут проконсультироваться по тем или иным интересующим их вопросам, и проводит по своей инициативе встречи конгрессменов с экспертами для обсуждения вопросов, представляющих интерес для Конгресса. В ходе всего этого процесса сотрудники ИСК никогда не дают советов конгрессменам о том, что им следует делать. Помощь, оказываемая ИСК, преследует цель помочь самим конгрессменам решить, что и как они хотят сделать, и понять потенциальные последствия своих решений. То есть ИСК может лишь помочь конгрессменам объективно оценить достоинства законопроекта, а также выработать более взвешенный взгляд, отражающий широкий диапазон мнений и аргументов. После внесения каждого законопроекта он поручается постоянному комитету, а затем обычно подкомитету. Если законопроект широкомасштабный, он может быть передан двум или более комитетам. Ни от одного подкомитета или комитета не требуется предпринимать какие-то действия по законопроекту, и большинство законопроектов в дальнейшем не рассматриваются, так как комитет не принимает по ним мер.
Когда комитет отбирает законопроект (или несколько законопроектов на одну и ту же тему) для привлечения к нему серьезного внимания, он обычно начинает с проведения публичных слушаний, в ходе которых члены Конгресса, представители частных организаций и отдельные граждане высказывают свои мнения о достоинствах и недостатках законопроектов. Аналитики из ИСК могут также помочь в этом процессе, проведя предварительное информационное собеседование с конгрессменами или их сотрудниками, выявив потенциальных свидетелей и экспертов, предложив вопросы, которые конгрессмены могут задать свидетелям.
После слушаний подкомитет или комитет собирается на "оценочное" заседание, на котором его члены дают оценку законопроекту, обсуждая поправки к нему и голосуя по ним. Если поступит такая просьба, сотрудники ИСК могут присутствовать на этом заседании, выступая как нейтральный источник квалифицированной информации, доступной всем конгрессменам. В ходе заседания специалисты ИСК выступают как "нейтральный источник информации". Иногда специалисты службы работают консультантами в комитетах, например, при подготовке доклада комитета по законопроекту. Нередко документы ИСК входят как составная часть в комитетские доклады. Если подкомитет, а затем комитет в целом придут к заключению о необходимости нового закона, они докладывают об этом законопроекте в Палату представителей или Сенат для рассмотрения всеми их членами. Комитет также подает письменный доклад, анализирующий цели и действие каждого крупного положения законопроекта и включающий прочую информацию, например, оценку стоимости его реализации, которая может помочь другим конгрессменам решить, следует ли им поддерживать этот законопроект.
В ходе дебатов в палатах (Палате представителей и Сенате) ИСК может предоставлять базовую информацию для тех членов Конгресса, которые мало знакомы с законопроектом, или информацию, которая может быть ими использована в дискуссии. Кроме этого, ИСК может предоставить информацию о том, какой эффект с юридической точки зрения может иметь законопроект в случае его принятия, а также может помочь в формулировании поправок к законопроекту. Если законопроект принят обеими палатами, но необходима работа согласительного комитета, специалисты ИСК оказывают помощь в определении вопросов, которые должны быть согласованы, в сравнении позиций палат и определении средств преодоления разногласий.
Одна из наиболее важных функций, которые выполняет ИСК, - поддержание "институционной памяти" Конгресса. На протяжении многих лет служба непосредственно вовлечена в процесс принятия решений и сохраняет память о законодательном процессе в прошлом - какие идеи нашли законодательное воплощение, а какие потерпели неудачу, какова была реакция заинтересованных сторон, какими были последствия принятия законодательных мер и т.д. Кроме этого, ИСК, согласно закону, накапливает информацию о деятельности Конгресса. Таким образом, ИСК обеспечивает преемственность законодательного процесса, некую "интеллектуальную непрерывность" (по выражению Комиссии Карнеги по вопросам науки, технологии и правительства), работая в быстроменяющемся политическом окружении высшего законодательного органа. Подобные знания имеют непреходящее значение для новых и менее опытных членов Конгресса.
Институционная память ИСК востребуется тогда, когда кто-нибудь из членов Конгресса обнародует идею, как ему кажется, "прекрасную" и "новую". Специалисты ИСК помогают ему понять, какие последствия имела такая "прекрасная" и "новая" идея, выдвинутая несколько лет назад. Иными словами, благодаря сохранению "институционной памяти" специалисты службы часто могут предложить варианты решения проблемы еще до того момента, как кто-либо из членов Конгресса осознает её существование.
Ответственность за фиксирование и распределение среди отделов ИСК запросов, поступающих в службу, несет специальный сектор ИСК. Запросы регистрируются либо при непосредственном личном обращении, либо по телефону (один из номеров носит название "Product Line" - по нему можно заказать доклады и другие материалы ИСК), либо по факсу и электронной почте. Через сектор проходит примерно 45% всех запросов (остальные запросы поступают либо при личном обращении в реферативных центрах и читальных залах, либо непосредственно к специалистам ИСК). Поступающие в сектор запросы регистрируются во внутренней компьютерной системе. Хотя на первый взгляд кажется, что работа референтов данного сектора не выходит за рамки выполнения чисто технических операций, именно от точности этих людей, их способности задавать нужные вопросы, точно и быстро определить, какой именно отдел службы должен заняться поступившим запросом и что конкретно требуется, какая форма ответа является более оправданной и когда он должен быть предоставлен законодателю, во многом зависит рациональное и эффективное функционирование ИСК. Более детальное интервью при поступлении запроса должно позволить уже на ранней стадии "отклонить услуги, которые служба не в состоянии будет выполнить".
При поступлении запросов на проведение объёмных исследований к процессу переговоров подключаются предметные специалисты, способные оценить возможности проведения исследования с учётом имеющихся в распоряжении ИСК ресурсов и имеющегося в распоряжении специалистов и членов Конгресса времени. Кроме этого, референты сектора координируют т.н. "горячую линию" вопросов "Кто? Где? Когда?". Предполагается, что ответы на подобные вопросы могут быть даны немедленно. В таком случае референт связывается с одним из двух читальных залов для членов Конгресса, и если референты, работающие там, могут ответить на вопрос, телефонный звонок переключается на читальный зал. Из-за громадного количества звонков в службу референты сектора должны иметь точное представление о том, на какие вопросы может быть получен ответ в читальном зале, пока клиент ждет у телефона. Для этого референтам сектора предоставляется возможность поработать некоторое время в читальных залах с тем, чтобы лучше познакомиться с реферативной литературой и другими источниками информации. Именно работа референтов позволяет специалистам сконцентрироваться на более глубоких исследованиях, обеспечивая им информационную поддержку и освобождая от "груза" рутинных запросов, требующих исполнения. Кроме того, многие документы ИСК, подготовленные первоначально как "исследования", используются в дальнейшем в качестве реферативного материала.
Средний стаж работы специалистов в ИСК в настоящее время составляет более 15 лет, они в совершенстве владеют навыками исследовательской работы и имеют значительный практический опыт работы "на Конгресс". Таким образом, специалисты ИСК составляют "живой" постоянно пополняющийся резервуар знаний, которые в любой момент могут быть использованы Конгрессом. Помимо возможностей доступа к информации, предоставляемым службой своим сотрудникам, они "выстраивают" свою собственную систему источников информации, необходимой для работы. Для сотрудников отдела по международным делам и национальной обороне ИСК, например, это могут быть поездки в страны специализации и встречи с политиками этих стран, переводы иностранных периодических изданий, поддержание связи с коллегами-исследователями как в США, так и за рубежом, участие в конференциях и семинарах (не проходит и недели без того, чтобы специалист ИСК не получил приглашения участвовать в подобных встречах исследователей) и поддержание прочных рабочих связей с коллегами в рамках службы.
Основными видами продукции ИСК являются следующие.1) Доклады для конгресса (Reports for Congress) - основной вид исследований и анализа вопросов, относящихся к законодательству. Доклады могут быть самыми разнообразными по содержанию и объёму. Как правило, они ориентированы на широкую аудиторию в Конгрессе и должны предоставлять всеобъемлющую информацию по интересующему законодателей вопросу. По форме доклады могут быть самыми разнообразными: это может быть политический или юридический анализ, экономическое или историческое исследование или статистический обзор. Доклад включает определение и объяснение существующих взглядов на решение проблемы и определение законодательного контекста. Обязательной частью доклада является резюме (выводы объёмом 1-2 страницы). В начале 1990-х гг. было принято решение модифицировать формат докладов службы. Появилась новая форма кратких докладов, по объёму составляющих не более 6 страниц (обычные доклады в зависимости от запроса могут достигать 200 страниц) и кратких фактологических таблиц (Fact Sheets).
2) Резюме (Issue Briefs) - краткие документы ИСК (не более 15 страниц) по вопросам, которые считаются наиболее актуальными для Конгресса. Резюме дополняются по мере развития событий и включают самую свежую доступную информацию, включая базовую информацию по вопросу, подходы к разрешению проблемы, а также содержание законопроектов и текущий статус законодательства. Кроме этого, резюме содержат хронологию основных событий и библиографическую справку. Они доступны как в опубликованном виде, так и в электронном виде.
3) Ситуационный доклад (Situation Report) представляет собой краткий доклад, ежедневно доставляемый каждому конгрессмену во время кризисных ситуаций. Например, в 1991 г. во время кризиса в Персидском заливе ситуационные доклады ежедневно готовились в течение нескольких месяцев, такие же доклады были разработаны после трагедии 11 сентября 2001 года.
4) Меморандумы (General Purpose Memoranda / Congressional Distribution Memoranda) рассчитаны на аудиторию не более 50 человек. Особое место занимают конфиденциальные меморандумы (Confidential Memoranda), подготовка которых предполагает очень высокий уровень экспертизы со стороны специалистов ИСК, т.к. требует адаптации знаний к конкретной ситуации, имеющей интерес для очень ограниченного круга законодателей. Эта форма чаще всего используется юристами службы для ответов на вопросы о конкретных юридических последствиях принятия законодательства или действий администрации страны. ИСК также может подготовить для законодателя документ, отражающий его точку зрения, однако такой меморандум может быть использован исключительно под именем законодателя и не может цитироваться как документ ИСК.
5) Информационные пакеты (Info Pack) - подборки материалов по наиболее часто запрашиваемым вопросам, включающие доклады и резюме ИСК, а также копии статей из периодических изданий, публикации исследовательских организаций и библиографические справки. Материалы предоставляют возможность ознакомиться с основной информацией по вопросам, интересующим конгресс, и часто используются для ответов на письма избирателей. Роль их для самих законодателей и штата их помощников была определена ИСК следующим образом: "Они отнюдь не содержат всё, что Вы хотели бы знать по вопросу, но являются тем материалом, с которого Вы можете начать".
Кроме этого, к письменным документам, которые готовит ИСК, можно отнести библиографические материалы по тому или иному вопросу. Причём публикации, содержащиеся в базах данных Библиотеки Конгресса, по требованию законодателей могут быть им доставлены.
6) Издание "Конституция Соединенных Штатов Америки: анализ, и интерпретация" (Constitution of the United States of America - Analysis and Interpretation) содержит аннотацию каждой статьи конституции и анализ решений Верховного суда, интерпретирующих положения конституции. Издается раз в десять лет, а каждые два года выходит в свет приложение.
Среди предоставляемых ИСК спектра услуг для членов Конгресса также - проведение разнообразных семинаров. По словам заместителя Директора Исследовательской службы Конгресса США Анжелы Эванс, выступившей на состоявшемся 7 сентября 2007 года в Москве в Государственном университете-Высшей школе экономики международном семинаре, "правильно сбалансированный семинар, проводимый высококвалифицированными специалистами, представляющими различные точки зрения, может быть одним из самых эффективных средств, чтобы справиться с "информационным взрывом". Он может помочь членам Конгресса разобраться в проблеме, рассмотреть альтернативы, поставить вопросы и опробовать идеи в неформальном обмене мнениями с признанными экспертами.
В рамках ИСК действует также т.н. "Законодательный институт ИСК", который предлагает штату помощников в течение нескольких непродолжительных сессий тренинг по вопросам процесса принятия решений в Конгрессе (включая рассмотрение бюджетного процесса, комитетской системы и процедурных вопросов). Кроме этого, ИСК предоставляет членам Конгресса 30- и 60-минутные аудио- и видеопрограммы с записями курсов и брифингов по важнейшим вопросам. Тем самым члены Конгресса получают возможность "присутствовать" на подобных мероприятиях, даже не выходя из своего кабинета. Заслуживает внимания ещё одна серия семинаров - для новых членов Конгресса, проводимая в начале первой сессии Конгресса нового созыва. Большинство членов считает эти сессии заслуживающими внимания не только потому, что они помогают понять суть различных вопросов, но и потому, что они "вводят" в работу Конгресса. Следует упомянуть также специальные курсы, ориентирующие пользователей в информационных системах службы. Таким образом, семинары, проводимые ИСК, позволяют сэкономить время, столь быстротечное в законодательном процессе в Конгрессе, и дать возможность членам Конгресса разобраться в сложных проблемах, стоящих перед ними, с помощью специалистов ИСК и экспертов исследовательских организаций. Подобный живой обмен имеет преимущество перед любым опубликованным докладом, т.к. дает возможность законодателям получить немедленный ответ на любой вопрос.
Помимо докладов, семинаров и брифингов службы важным методом информационного обмена с Конгрессом служат личное консультирование членов Конгресса и штата их помощников специалистами ИСК, а также практика прямых телефонных ответов. Члены Конгресса имеют прямой доступ к специалистам и аналитикам ИСК. В этой связи упомянутая выше А.Эванс отметила, что ИСК "находится на расстоянии телефонного звонка от своих клиентов". В течение дня специалист ИСК может получить до 25 звонков. Рамки устного консультирования не ограничены. Оно может заключаться как в предоставлении короткой справки, так и в обсуждении возможных альтернатив в разрешении той или иной проблемы. Простота этого вида услуг ИСК лишь кажущаяся, ибо личное консультирование требует от специалистов высочайшего уровня экспертизы и способности адаптировать свои знания к конкретным нуждам законодателя.
Следует отметить, что в предоставлении этой информационной услуги ИСК опирается и успешно использует твердо укоренившуюся "устную традицию" Конгресса. Внедрение компьютерной техники в практику ИСК постепенно изменяло облик службы, параллельно изменялись и возможности коммуникаций ИСК со своими клиентами. По словам специалистов ИСК, внедрение передовых компьютерных технологий значительно облегчило их работу - как в обработке информации, так и в создании новых документов службы. Кроме этого, развитие компьютерных и иных телекоммуникационных технологий сделало более удобным и быстрым общение специалистов с "клиентами" в Конгрессе, а также сократило для последних время, необходимое для поиска и получения информации при значительном расширении ее объёма. С 1995 г. ИСК имеет собственную страницу в сети Интернет, которая предоставляет доступ к полному тексту избранных документов ежегодного законодательства по ассигнованиям, а также содержит интерактивный гид по законодательному процессу, онлайновую регистрацию на семинары ИСК, полную информацию о её услугах. Помимо этого, со страницы ИСК в Интернете можно выйти на некоторые сайты, предоставляющие информацию по проблемам государственной политики, по законодательству, а также информацию юридического и реферативного порядка. Доступ к странице ИСК в сети Интернет имеют лишь офисы законодателей и вспомогательные службы Конгресса. С 1997 г. со страницы ИСК можно войти в новый каталог Библиотеки и с тех пор помощники конгрессменов могут самостоятельно проводить поиск и запросы необходимой литературы в режиме реального времени. В 1997 г. компьютерные информационные системы палат Конгресса были объединены и создана новая единая система - Legislative Information System (LIS), являющаяся совместным проектом ряда подразделений (ИСК несёт ответственность за координацию работы системы, Библиотека Конгресса - за её техническое обслуживание). Система создана для того, чтобы предоставить членам Конгресса и их помощникам доступ к полному тексту законопроектов, а также самой свежей информации по законодательству, включая действия по законопроектам в обеих палатах и резюме дебатов в палатах. Система позволяет также вести поиск законопроекта по номеру, имени инициаторов, ответственному комитету, стадии законодательного процесса, ключевым словам. Кроме этого, система содержит избранные документы ИСК и исторические документы. В читальных залах и центрах ИСК можно получить доступ к полному тексту продуктов ИСК, записанных на CD-ROM, а также текстам публикаций периодических изданий общественно-политического характера. Помимо вышеперечисленных, ИСК предоставляет членам и комитетам конгресса ещё некоторые виды услуг. Так, подписчики Системы распространения библиографической информации получают еженедельную аннотированную библиографию свежих публикаций в области их специализации или профессионального интереса и форму запроса на получение полного текста публикаций. "Статистическая линия ИСК" (CRS Stats Line) предоставляет записанную на автоответчик еженедельно дополняемую информацию о некоторых экономических индикаторах, включая федеральный долг, ВНП, уровень безработицы, торговый баланс, индекс потребительских цен и др.
Кроме этого, следует упомянуть об услугах переводчиков. Лингвисты подразделения, действующего в рамках одного из управлений помощника директора оказывают помощь в переводах документов с двадцати языков, а также часто исполняют роль переводчиков в устном общении. Кроме этого, ещё во второй половине 1970-х гг. подразделением был создан банк данных для исследователей ИСК и законодателей, содержащий иностранные материалы, переведенные на английский язык.
В условиях, когда Исследовательская служба приближена к процессу принятия решений в Конгрессе, особое внимание руководством ИСК уделялось и уделяется вопросам качества "продукции" службы. В понятие качества в службе вкладывается прежде всего способность точно и своевременно удовлетворять потребности законодателей. Первый шаг к этому - квалификация исследователей. Их имя обнародуется на письменных документах ИСК, что, во-первых, способствует прямому контакту между "клиентами" в Конгрессе и ИСК (исследователь уполномочен обсуждать детали проекта с "заказчиком" самостоятельно и, во-вторых, подчёркивает персональную ответственность наряду с ответственностью ИСК как института). Интересно, что обнародование имени исследователя на документе, отражающее определенный стиль работы организации, многими исследователями рассматривается, согласно материалам комиссии по информации Палаты представителей, как "один из наиболее привлекательных аспектов работы в ИСК". Основная нагрузка по контролю качества лежит на исследовательских отделах. Они несут ответственность за фактическую аккуратность, "аналитическую обоснованность, стилистику и композицию материала". Помимо формальной процедуры контроля в отделе, большую роль играет и неформальное общение коллег-исследователей. Исследователи ИСК известны в научных кругах страны, и они обращаются к коллегам, работающим за пределами Конгресса, когда считают, что те могут своим советом внести вклад в улучшение разрабатываемого документа. Практика контроля качества в разных отделах организована по-разному, однако некоторые правила являются стандартными для всех отделов. Управление помощника директора по вопросам политики ответственно за междисциплинарный контроль документов, содержание которых требует этого, и несёт ответственность за окончательную проверку документов ИСК на соответствие институционным принципам службы. Контроль над деятельностью ИСК со стороны Конгресса осуществляется объединённым комитетом по делам Библиотеки, а также административным комитетом палаты представителей и сенатским комитетом правил и администрации (члены двух последних комитетов составляют объединённый комитет по делам Библиотеки) и подкомитетами по ассигнованиям обеих палат.
www.allrus.info
