Эксклюзив
21 февраля 2011
2029

О сущности общественной экспертизы

Словосочетание "общественная экспертиза" появилось давно, в частности, легальное определение имеется в (1), где данное словосочетание используется со словом "экологическая". В настоящее время, данное словосочетание достаточно широко применяется в нормативных правовых актах. Однако публикаций, в которых исследуются правовые аспекты общественной экспертизы, практически нет. Хотя общественную экспертизу относят к внесудебным экспертизам, такой подход мало, что дает для ее понимания.

К понятию "общественная экспертиза" примыкает понятие "независимая экспертиза", которое также в качестве легального словосочетания появилось давно (2)В последнее время его стали использовать в качестве эквивалента "общественная экспертиза". (3) В этой связи нельзя считать данные словосочетания терминами, т. к. они имеют несколько значений.

Необходимо ответить, что на современном этапе практически все уровни и ветви власти начали использовать механизмы общественных обсуждений принимаемых ими властных решений. Однако легализация словосочетаний "общественная экспертиза" или "независимая экспертиза" искажает правовую действительность потому, что процессуальные действия, обозначенные данными словосочетаниями, не являются экспертизами, т. к. не соответствуют требованиям, предъявляемым к экспертизе в правовой доктрине.

Легальный институт экспертизы используется только на основании законов или иных нормативных правовых актов. К институту экспертизы обращаются в ситуациях, требующих специальных знаний при выполнении субъектом, правомочным на это, своих должностных (функциональных) обязанностей, в частности при рассмотрении правовой или юридической ситуации, по которым назначение экспертизы обязательно в соответствии с нормативными правовыми актами, а также в судебных, спорных, форс-мажорных, неясных случаях и/или при наличии ходатайства о назначении экспертизы одним из субъектов, связанных с рассматриваемой ситуацией.

Однако институт экспертизы является частным случаем института специальных знаний, поэтому законодатели и нормотворцы не должны ограничиваться только одним институтом экспертизы, что приводит иногда к принятию нелепых вариантов нормативных правовых актов, посвященных экспертизе (4)

Институт специальных знаний как категория состоит из трех основных категорий: категории экспертизы, категории процессуальных исследований и/или категории внепроцессуальных исследований (исследований). Четвертой категорией, которая входит в категорию института специальных знаний является категория института специалиста, как логическая категорийная составляющая института, в котором отсутствуют каких-либо исследования.

Процессуальные исследования являются легитимным понятием, которое используется в Таможенном кодексе РФ. Они применяются должностными лицами таможенных органов как процессуальные действия, на основе которых принимаются организационные решения для предотвращения или пресечения противоправных действий субъектов в будущих событиях.

Данный категорийный подход позволяет сформулировать три основные категории субъектов, обладающих специальными знаниями: категорию эксперта, категорию процессуального исследователя и/или категорию исследователя, а также четвертую категорию специалиста.

Правомочный субъект может выбрать, в зависимости от цели, либо правовой инструмент экспертного, либо процессуального специального, либо простого специального исследования, а также применения знаний специалиста. Если правомочному лицу необходимо принять правовое или юридическое (юрисдикционное) решение, то тогда нужно использовать инструмент экспертизы. Если правомочному лицу необходимо принять организационное решение, то тогда можно использовать инструмент процессуального специального исследования. Если правомочному лицу необходимо получение ориентирующей информации, то тогда можно использовать инструмент специального исследования.

В зависимости от того, в какой правовой роли будет выступать лицо, обладающее специальными знаниями, будет зависеть, какие оно будет выполнять функции и какие документы оно должно оформлять.

В правовой роли эксперта сведущее лицо должно оформить заключение эксперта и дать только категоричные (однозначные) ответы на заданные вопросы только после проведения хотя бы одной исследовательской операции над хотя бы одним обособленным и предоставленным ему объектом исследования. В роли процессуального исследователя сведущее лицо должно провести исследование и оформить заключение процессуального исследователя, в котором дать ответы в категоричной форме. В роли исследователя сведущее лицо должно провести исследование и оформить заключение исследователя, в котором должно дать ответы в любой форме. Возможны три формы ответов: категоричная, оценочная и/или вероятностная. Также возможны три способа исследования объектов: количественные, качественные и/или органолептические. Как правило, к исследованию относят хотя бы одну операцию анализа, хотя бы одну операцию синтеза, которые осуществляются хотя бы над одним объектом исследования.
Рассмотрим на примере общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), что она не обладает правовыми свойствами экспертизы. Хотя ОЭЭ организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ, она должна осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

ОЭЭ может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) тех же объектов экологической экспертизы. Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право выдвигать предложения о проведении ОЭЭ хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории.

Таким образом, в качестве объекта ОЭЭ могут выступать потенциальные и действительные объекты хозяйственной или иной деятельности.

Заключение ОЭЭ направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта РФ, осуществляющему ГЭЭ, заказчику документации, подлежащей ОЭЭ, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Хотя экспертиза и называется общественной, но заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, заключение ОЭЭ фактически представляет собой официальный документ органа власти, подготовленный сведущими лицами - исследователями, на основании хотя бы одной исследовательской операции с хотя бы одним объектом исследования.
При проведении ГЭЭ заключение ОЭЭ учитывается в случае, если ОЭЭ была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения ГЭЭ. Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, имеют право оспаривать заключения ГЭЭ в судебном порядке.

Таким образом, если заключение ОЭЭ не будет учтено, а общественная организация будет несогласна с заключением ГЭЭ, то она может оспорить решение органа власти, принятое на основе заключением ГЭЭ. К сожалению, в утвержденном заключении ОЭЭ совмещены два документа - заключение экспертизы и правовой акт органа власти.
Финансирование ОЭЭ осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

Таким образом, фактически вводится институт экспертных услуг, т. к. проведение санкционированной платной ОЭЭ осуществляется в рамках платной услуги, где услугополучателем выступает общественная организация, заказавшая экспертную услугу.

Далее рассмотрим некоторые теоретические рассуждения, связанные с общественной экспертизой. В соответствии с (5)в системе эффективного лоббирования любых, в том числе и общественных интересов, важную роль играют специалисты, профессионалы, которые могут по заказу общественных или некоммерческих организаций профессионально оценить принципы, методы реализации, привлекаемые ресурсы и последствия предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений, т. е. проводить экспертизу решений проблем на соответствие приоритетам общества и на обоснованность, а также на возможность реализации принимаемых решений. Далее предлагается назвать подобного рода экспертизу общественной, в частности, общественная экспертиза - это профессиональная экспертиза, которая проводится в интересах граждан, или, как часто говорят, структур гражданского общества, потому что граждан много, у всех свои интересы, а структуры гражданского общества эти интересы агрегируют, и тогда становится легче их представить для оценивания и учета экспертами.

Здесь также происходит смешение понятий. Сначала говорится о специалисте (профессионале), который может сделать оценку принципов, методов реализации, последствия, обоснованность решений и возможность их реализации, но затем происходит переход к слову "эксперт". Но эксперты не исследуют такие объекты и не дают субъективные оценки. Поэтому словосочетание "общественная экспертиза" не может отображать то, что не существует в действительности. Лоббирование общественных законных интересов предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений, их обоснованность и потенциальные или действительные последствия необходимо осуществлять с помощью общественного аудита (проверки), выполняемых профессионалами-аудиторами по заказу общественных или некоммерческих организаций.

Автор публикации формулирует принципы общественной экспертизы, среди которых нет принципов объективности, категоричности и повторяемости полученного результата исследования, без которых заключение эксперта не может служить доказательством. Декларируемые принципы ответственности: эксперт не несет ответственность за реализацию рекомендаций своей экспертизы, если только он не привлекается в дальнейшем как консультант или руководитель для их реализации, и невмешательства: эксперты только формируют экспертное заключение и не вмешиваются прямо в деятельность органов власти и управления или социальных структур, за исключением специально оговоренных случаев, показывают, что заключение "эксперта" по "общественной экспертизе" представляет собой одну из субъективных оценок как текущего состояния, так и предполагаемого состояния общественного явления, с некоторой претензией на прямое участие в принятии решения. В этой роли "эксперт" не может выступать. Он только предоставляет категоричные ответы на сформулированные ему вопросы на основании проведенных объективных исследованиях объекта экспертизы и несет ответственность за свое заключение.

Аналогичные идеи высказаны в законопроекте, посвященном общественной экспертизе. В соответствии с (6) общественная экспертиза - проводимая в форме, установленной настоящим Федеральным законом, экспертиза проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов или вопросов, требующих законодательного решения. В случае вынесения на общественное обсуждение вопроса о целесообразности тех или иных законодательных решений с экономических, социальных, культурно-нравственных позиций, если для проверки обоснованности предлагаемых решений необходимо их глубокое изучение и получение оценок специалистов. Здесь необходимо отметить, что глубокое изучение и получение субъективных оценок возможно специалистом-аналитиком, но не экспертом.

Далее в законопроекте декларируется, что общественная экспертиза заключается в коллегиальной работе различных заинтересованных сторон с привлечением экспертов, обладающих глубокими знаниями или владеющих неизвестной широкому кругу лиц информацией в области обсуждаемого вопроса. Таким образом, общественное обсуждение вопроса заинтересованных сторон с привлечением "экспертов" не может именоваться "общественной экспертизой".

Также нельзя согласиться с утверждением, что в результате проведения общественной экспертизы может быть подготовлено заключение об обоснованности или необоснованности предлагаемого законодательного решения, наличии в случае принятия решения риска определенного характера, иных возможных последствиях принятия такого решения, т. к. это только коллегиальное, но субъективное мнение заинтересованных сторон. И тем более нарушает принципы экспертной деятельности мнение, что подготовленное по результатам общественной экспертизы заключение должно утверждаться решением комиссии общественного обсуждения и прилагаться к итоговому заключению по результатам общественного обсуждения.

Одним из эквивалентов общественной экспертизы является независимая экспертиза. В соответствии с (7) федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект административного регламента, обеспечивает получение не менее одного заключения независимой экспертизы. Независимая экспертиза может быть также проведена по инициативе заинтересованных организаций за счет собственных средств. Независимая экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) может проводиться организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере. Результатом независимой экспертизы является экспертное заключение, которое подписывается руководителем организации, проводившей экспертизу, или уполномоченным им лицом. Таким образом, "независимая экспертиза" фактически представляет собой рецензию организации на проект административного регламента двух видов: как минимум одной официальной рецензии, организованной ФОИВ, и факультативных, которые могут поступить в адрес ФОИВ от любой организации, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере. Последнюю экспертизу можно отнести к "общественной экспертизе". Кроме того, общество в лице заинтересованных граждан и организаций может представить в ФОИВ свои предложения, которые также можно рассматривать как "общественную экспертизу", но уже любых заинтересованных субъектов общества. К сожалению, среди правовых актов можно обнаружить курьезные случаи, когда применение словосочетания "общественная экспертиза" приобретает неожиданные формы. Например, в (8) под профессионально-общественной экспертизой понимается форма непосредственного участия граждан в осуществлении городского самоуправления путем проведения открытого исследования какого-либо вопроса, касающегося общественно значимых проблем города и его обсуждение и оценка. Таким образом, в экспертизу входит не только исследование, но и обсуждение и оценка.

В Положении выделены элементы экспертизы:
* документы, представленные для экспертирования;
* суждения, мнения и оценки, высказываемые в ходе обсуждения.
Таким образом, вводится новое слово "экспертирование", которое, наверное, появилось по аналогии со словом "инспектирование".
В качестве предмета экспертизы могут быть:
* проекты правовых актов городского Совета и администрации;
* проекты и программы, направленные на обеспечение жизнедеятельности и развития;
* иные документы и материалы, рассматриваемые органами городского самоуправления.

В Положении декларируется, что "экспертиза стремится к проявлению картины исследуемой ситуации, возможного развития событий и постановке проблем, а не к поиску виновных. Экспертиза признает значимыми любые субъективные мнения, оценки и суждения. Добропорядочность и искренность выступающего не подвергается сомнению. Экспертиза не стремится к выбору одного из оценочных суждений в качестве истинного или к устранению какой-либо оценки". Комментарии излишни.
В процессе проведения экспертизы могут осуществляться: опрос, в ходе которого выявляются мнения по предмету экспертизы и отбор участников экспертизы; моделирование ситуаций; организационно-деятельностные игры; перекрестное взаимное экспертирование. Процедура экспертизы завершается проведением экспертного заседания, на котором принимаются итоговые документы. Таким образом, экспертиза выполняется путем социологического экспертирования, самоорганизации группы экспертов и других неопределенных действий.

В ходе экспертного заседания производится:
* публичное обсуждение, на котором материалы, отобранные группой подготовки, публично обсуждаются;
* аналитические действия, в ходе которых участники экспертизы дают интерпретации фактам, обосновывают возможные последствия, выявляют противодействия;
* подготовка "карты ситуаций", где выделяются и фиксируются проблемные точки, появившиеся при столкновении разных суждений и мнений.

Таким образом, фактически экспертиза подменяется публичным обсуждением заинтересованных лиц различных проблем, возникающих в городе. Тогда зачем все это называть профессионально-общественной экспертизой?

На наш взгляд, институт специальных знаний, в том числе институт экспертизы, необходимо использовать в нормативных правовых актах с учетом требований правовой доктрины, а не на основании сложившейся практики метафорического использования слов "экспертиза".

_______________________________________________________________________________
1. ФЗ РФ "Об экологической экспертизе" в ред. от 24.07.08.

2. ФЗ РФ "О защите прав потребителей".

3. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг // Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 в ред. от 29.11.07 N813.

4. Положение по порядку организации и проведения профессионально-общественной экспертизы в городе Красноярске // www. rosprofsouz.ru.

5. Римский В. Почему нам необходима общественная экспертиза? Потому что она позволяет лоббировать общественные интересы! // www.pchela.ru (N1, 2004).

6. Законопроект "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения" // www.vibory.ru.

7. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг // Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 в ред. от 29.11.07 N813.

8. Положение по порядку организации и проведения профессионально-общественной экспертизы в городе Красноярске // www. rosprofsouz.ru.

Данный материал нашей редакции предоставлен ИНИОН РАН

Viperson
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован