Демократическое государство предполагает развитие институтов самоуправления и формирование гражданского общества. Полномочия органов местного самоуправления (МСУ), определяющие перечень вопросов местного значения требуют определенных и практически всегда немалых ресурсов. Основной дефицит ресурсного обеспечения муниципальные образования испытывают в финансовой сфере. Денежные ресурсы аккумулируются в местных бюджетах, большинство которых испытывают дефицит, то есть превышение расходной части над доходной. Современное состояние наполняемости бюджетов муниципальных образований, особенно сельских поселений, да и муниципальных районов, специализирующихся на сельскохозяйственном производстве в целом, не позволяет развивать систему самоуправления из-за нехватки финансовых средств.
Местный уровень бюджетной системы является зависимым и от федеральных и от региональных органов управления. На этом уровне практически нет механизмов и рычагов воздействия на рост бюджетных доходов. Надежды на увеличение доходов от налогов, получаемых в результате предпринимательской деятельности, пока не оправдываются. Объяснение сложившемуся положению можно найти, если проанализировать бюджетную обеспеченность регионов. Из 86 субъектов РФ имеют сбалансированные или профицитные бюджеты за 2000-е годы не более 10-13. Таким образом, прослеживаются проблемы, которые могут быть решены при реализации соответствующей нынешнему экономическому положению региональной политики.
При разработке региональной политики одним из актуальных является вопрос о регулировании финансовых взаимосвязей в
системе федеративных потоков, поскольку важнейшими компонентами механизма государственного регулирования территориального развития являются формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства и специально создаваемые условия для увеличения финансового потенциала территории. Только приемлемое для всех уровней бюджетной системы решение этого вопроса позволит успешно решать социально-экономические проблемы регионов и страны в целом.
Государственная политика, способствующая формированию бюджетов разных уровней с учетом особенностей территорий и в целом формированию новой модели федеративных отношений, привела к необходимости развития бюджетного федерализма в России. Понятие "бюджетный федерализм" чаще всего используют для характеристики различных аспектов финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. Понятие "бюджетный федерализм" характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений.
Несовершенство сложившейся модели бюджетного федерализма проявляется в неравномерности распределения налогов по уровням бюджетной системы. С 1998 по 2000 гг. в консолидированных бюджетах субъектов РФ наблюдалась устойчивая тенденция роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной основе: с 13,3 до 46,0 %. Однако потом процесс пошел в обратном направлении: 2001 г. - 40,6 %, 2002-2003 - 37,4 %, 2004 г. - 36,8 %, 2005 г. - 32,7 % (1).
Это увеличило зависимость субъектов РФ от федерации. В этот же период число регионов, где зависимость местных бюджетов от регионального уровня была выше 50 %, увеличилось с 23 до 33, а свыше 60 % - с 15 до 19, выше 70 % - с 8 до 12 регионов (2).
Недостатки современной схемы межбюджетных отношений проявляются в том, что расчет трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов производится исходя из дефицита бюджетных средств, определяемого по состоянию ежегодных бюджетов, поэтому сумма трансфертов постоянно меняется, повышая зависимость субъектов РФ от центра. Подобная организация финансовой помощи не способствует созданию условий для долгосрочного планирования развития территорий, таким образом, на современном этапе налицо снижение маневренности управления средствами региональных бюджетов. В итоге региональные власти постепенно лишаются возможности оказывать влияние на экономическое развитие региона и, соответственно, органы МСУ на развитие муниципального образования.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо создать условия для формирования региональных бюджетов за счет налоговых и неналоговых ресурсов, аккумулируемых на территории субъектов федерации, сокращение объема трансфертов до размеров, обеспечивающих выполнение федеральных полномочий, что позволит снизить зависимость региональных властей от федерального центра и увеличить их ответственность за результаты своей деятельности. Изменение схемы регулирования взаимосвязей финансовых потоков позволит на федеральном уровне реализовать политику саморазвития, основой которой может служить парадигма регионального саморазвития. Она стала формироваться в 90-х годах на Западе как новая парадигма рыночной модели региональной политики, ориентированная на более полное отражение интересов территориальных сообществ, координацию деятельности центральных и местных властей с передачей последним больших прав и ответственности за социально-экономическое положение регионов.
Основным экономическим фактором регионального развития при этом выдвигается недозагрузка трудовых ресурсов, главным образом местных предпринимателей. Последние являются экономическими агентами, которые внедряют инновации и могут содействовать созданию такой предпринимательской сети, которая не зависит от других экономических районов. Согласно этой модели развития преодолеть экономическое отставание региона можно путем стимулирования экономической эффективности, занимая позицию минимального государственного вмешательства, оказывая поддержку местным предпринимателям и поощряя их кооперацию таким образом, чтобы они стали реальными действующими лицами процесса развития, а не исключительно внешней экономической помощью. Эти модели предполагают разработку более активной стратегии. Причем цель стратегии заключается в сокращении технологического и организационного разрыва между сильными и слабыми регионами на основе концепции динамической конкуренции, на способности внедрять инновации и повышать интернационализацию предприятий (3)
В Европе результатом внедрения такой модели развития стал
переход
управления региональным развитием с прямого государственного регулирования на местный уровень и создание механизма поощрения частного предпринимательства. Эти изменения нашли свое отражение и в современной региональной политике Европейского союза.
Политика саморазвития в России обеспечит создание условий для самостоятельного развития регионов, финансовой основой которых является полная сбалансированность бюджетов, обеспечивающих выполнение всех возложенных на данный уровень управления полномочий. Она предполагает развитие регионов в рамках общей федеративной политики, позволяющей достичь сбалансированности бюджетов без федеральной помощи.
Реализация на региональном уровне политики саморазвития возможна лишь в тех регионах, налоговый потенциал которых позволяет обеспечить всю полноту бюджетных потребностей. Некоторый недостаток бюджетных ресурсов в нуждающихся регионах можно компенсировать за счет горизонтального выравнивания, позволяющего перераспределить финансовые потоки в виде отрицательных трансфертов из регионов, имеющих сверхобеспеченные бюджеты, в регионы не полностью обеспеченные собственными доходами.
Целью предлагаемой концепции оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований является создание условий для самостоятельного социально-экономического развития субъектов федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- укрепление финансовой базы регионального уровня;
- повышение ответственности органов управления субъектов РФ за использование бюджетных средств;
- сокращение межуровневых (межбюджетных) финансовых потоков;
- усиление контроля использования бюджетных средств;
- создание условий для более эффективного реформирования местного самоуправления;
- создание условий для увеличения объема бюджетных услуг, предоставляемых населению.
Предлагаемая концепция, которая направлена, во-первых, на устранение возникших противоречий между установками, провозглашенными в положениях бюджетного федерализма и их реализации, во-вторых, на усиление роли регионов в формировании межбюджетных отношений "регион - местное самоуправление". Сбалансированность региональных бюджетов необходима еще и для того, чтобы проводить политику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые находятся в наиболее сложном положении. Повсеместное введение двухуровневой системы местного самоуправления (поселенческого и районного уровней) с 01.01.09 г. как минимум десятикратно увеличит количество местных бюджетов, преобладающее большинство из которых будут дефицитными, что повлечет за собой ряд трудностей в формировании бюджетов.
Развитие бюджетного федерализма, проявляющегося в регулировании финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, охватывает значительный круг проблем, решать которые необходимо системно, комплексно. К ним относятся и вопросы, связанные с формированием доходной части региональных и местных бюджетов, и управление бюджетными расходами, и совершенствование межбюджетных отношений. А так как доходы бюджетов складываются из налоговой и неналоговой составляющих, необходимо рассмотреть обе части, оценить их роль в формировании доходной части бюджетов и выявить наиболее значимые элементы доходов.
Вопросы, связанные с налоговыми отчислениями, напрямую касаются как макроэкономического, так и микроэкономического уровня. Аккумулируясь в бюджетах разных уровней, налоги взимаются в основном с предприятий, продукции, выпущенной на этих предприятиях, и работающих в них граждан. Проблема разумного набора и сочетания налогов остается решающей и наиболее важной при разработке государственной политики, так как решение именно этой проблемы во многом определяет ход социально-экономического развития страны, регионов и состояние общества.
Одним из основных требований для реализации предложенной концепции является обеспечение условий для более интенсивного развития предприятий путем снижения налоговой нагрузки, чему в значительной мере будет способствовать снижение уровня налогообложения результатов хозяйственной деятельности - ставки налога на прибыль организаций. Налог на прибыль, как и налог на
доходы физических лиц, относится к перераспределительным налогам, активно влияющим на уровень благосостояния населения, в частности. Снижение налога на прибыль приводит к повышению доли прибыли, остающейся в организации. Это позволяет не только расширить производство, но и повысить уровень оплаты труда работников, что в свою очередь способствует повышению объема НДФЛ, аккумулируемого в бюджетах соответствующего уровня. Меры, предложенные государством в этом направлении, способствуют реализации данной концепции.
Важнейшим направлением развития страны и регионов является социальная составляющая, поэтому немаловажным для реализации концепции является требование перераспределения доходов граждан с учетом социальной справедливости. Для этого предлагается ввести прогрессивную шкалу налогообложения по налогу на доходы физических лиц, что позволит одновременно снизить налоговое бремя граждан с низкими доходами и пополнить бюджеты за счет повышения ставок налогообложения для граждан с высокими доходами. Опыт развитых стран показывает, что верхняя граница ставки подоходного налога в большинстве из них превышает 50%, поэтому ее увеличение в нашей стране даже до уровня 20-25% для категорий граждан с доходами 70 тыс. руб. и выше позволит значительно увеличить бюджетные поступления и решить ряд острых социальных проблем.
Повышение эффективности управления бюджетными расходами, как одно из требований концепции, может быть достигнуто путем усиления контроля деятельности органов управления. Этому будет способствовать применение
метода, позволяющего оценить деятельность органов управления и конкретных должностных лиц посредством системы индикаторов, позволяющей проанализировать их деятельность за период. Индикаторы роста, развития, расширения, качества и эффективности позволят системно оценить результаты деятельности администрации соответствующего уровня как за текущий год, так и за весь срок ее функционирования.
Разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней определяет требование по закреплению на долгосрочной основе доли налогов федерального уровня. Это касается не только определения в нормативных документах федерального уровня доли регулирующих налогов, но и в большей степени нормативных актов регионального уровня, которые самостоятельно определяют эту долю внутри своих территорий.
В соответствии с рассматриваемой концепцией при формировании бюджетных доходов субъектов РФ предлагается отнести на региональный уровень бюджетной системы:
- в полном объеме НДФЛ;
- 70 % налога на прибыль организаций;
- 50 % налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами;
- остальные налоги, поступающие полностью или частично в бюджеты регионов.
Способствовать сбалансированности региональных бюджетов будет и более широкая практика использования региональных и местных займов.
Требование, касающееся повышения ответственности органов управления за результаты социально-экономического развития субъекта РФ, будет полностью реализовано лишь в тех регионах, которые будут развиваться на основе политики саморазвития. Полная обеспеченность бюджетными ресурсами позволит вести независимую политику, учитывающую местную специфику,
проявлять инициативу по расширению налогового потенциала и изысканию дополнительных источников доходов. Умение разрабатывать стратегию развития и реализовывать задуманное можно оценить по результатам деятельности органов управления за период, при использовании достигнутого уровня социально-экономического развития как критерия оценки.
Необходимость расширения доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям требует учета особенностей размещения муниципального образования на территории субъекта РФ относительно административного центра. Данное обстоятельство определяет требование учета местоположения МО, что позволит более объективно подходить к распределению финансовой помощи при формировании местных бюджетов.
Сокращение межбюджетных потоков, как одно из важнейших требований для реализации концепции, может быть обеспечено за счет повышения обеспеченности собственными бюджетными ресурсами.
Предлагаемая концепция может реализоваться в условиях:
- максимально возможной самостоятельности региональных органов управления в формировании бюджетов;
- применения отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов в рамках государственной политики в области межбюджетных трансфертов.
Реализация предложенной концепции возможна при соблюдении ряда принципов, связанных с условиями управления бюджетными средствами:
1. Расширение ресурсной базы региональных бюджетов, обеспечивающее максимально возможное пополнение доходной части бюджета, в рамках финансовой политики на федеральном уровне бюджетной системы и проявлении инициативы региональных властей. Этот принцип позволит значительно сократить зависимость региональных бюджетов от федеральной помощи и обеспечит возможность независимого формирования бюджетов на уровне субъектов федерации.
2. Упорядочение расходной части бюджетов всех уровней в соответствии с установленными полномочиями на долгосрочной основе. Практически ежегодное установление дополнительных полномочий на региональном и местном уровне не позволяет обеспечить достаточный уровень доходов для их осуществления и усиливает зависимость регионального и местного уровней бюджетной системы, нарушая принципы бюджетного федерализма.
3. Независимое в финансовом отношении развитие большей части регионов на основе политики саморазвития. Обеспеченность собственными бюджетными доходами без федеральной помощи позволит реализовать данный
принцип и усилить заинтересованность региональных властей в изыскании резервов для увеличения бюджетных доходов.
4. Для реализации принципа по организации мониторинга при распределении трансфертов необходимо создать условия, обеспечивающие его проведение по оценке эффективности использования бюджетных средств. Повышение эффективности целевого использования полученных финансов в течение года будет способствовать увеличению суммы трансфертов и применению стимулирующей функции в распределении помощи, а снижение может способствовать значительному сокращению объемов межбюджетных трансфертов.
5. Установление приоритета нормативно-правовых методов управления над административными методами, особенно во внутрирегиональных отношениях. Законодательное закрепление нормативов отчисления регулирующих налогов на долгосрочную перспективу как на региональном, так и на местном уровне позволит обеспечить стабильность в формировании бюджетов и возможность применения среднесрочного бюджетного планирования.
6. Повышение доли и значения неналоговой составляющей в доходах региональных и местных бюджетов. Неналоговые доходы формируются в основном в бюджетах регионального и местного уровней, и их доля в бюджетах весьма незначительна. Рост неналоговых доходов демонстрирует умение органов управления соответствующего уровня использовать собственность, поэтому привлечение грамотных специалистов к управлению недвижимостью и финансами позволит реализовать данный принцип и увеличит доходную часть бюджетов.
7. Применение практики "отрицательных трансфертов" с целью горизонтального выравнивания региональных и местных бюджетов. Определенная часть регионов и после применения мер по увеличению доходной части бюджетов будет испытывать некоторый недостаток средств. Сбалансировать их бюджеты позволит применение системы выравнивающих трансфертов, полученных за счет перераспределения избыточной доли бюджетных доходов регионов, профицит которых составляет более двадцати процентов.
Решению поставленных
задачпо реализации концепции оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований может способствовать изучение передового отечественного опыта и опыта развитых стран, прошедших путь формирования механизма бюджетного федерализма ранее, чем Россия. Отношение к вопросам самостоятельного развития территорий с течением времени менялось и претерпевало значительные трансформации, поэтому учет сложившихся тенденций позволит разработать более совершенные механизмы реализации предложенной концепции. Так, создание благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства, всесторонняя государственная поддержка, создание рамочных законодательных актов для упрощения процедур отчетности, снижения налогового бремени, предоставления консалтинговых услуг, повышения заинтересованности региональных и местных властей в увеличении доли предпринимателей, занятых в реальном секторе и сфере услуг позволит значительно продвинуться по намеченному пути.
_________________________________________________________________________________
1. Финансы России. 2004: Стат. сб. / Росстат - М., 2004.
2. Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы. - N7. - 2004. - С. 7-10.
3. Cappellin R. `The New Gravity Centers of Regional Development in the Europe of the 90`s /Paper presented to the XVII Reunion de Estudios Regionales. - Barcelona, 1991.
Ляхова Н.И.
д.э.н., профессор Старооскольского технологического института (филиала) МИСиС
Viperson
