02 февраля 2005
1337

ОСОБЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ

Его обязано установить государство для обеспечения рационального использования природных ресурсов, их охраны и восстановления. Кто его обязал? Конституция России.

Без исследования смысла и содержания норм Конституции Российской Федерации, определения роли государства для общества в условиях развития в России новых рыночных отношений невозможно дальнейшее правовое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, как особого объекта права собственности. Концепция совершенствования законодательства в этой сфере, в первую очередь должна быть основана на принципах социальной справедливости и обеспечения сохранения благоприятной для жизни окружающей среды. Эти положения установлены 36 статьей Конституции, в пункте 2 которой заложен принцип свободного владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, но в случае, если при этом обеспечиваются права и законные интересы граждан России, а также не наносится ущерб окружающей среде.

Основой правового регулирования этих отношений является Конституция Российской Федерации, заложившая основные принципы и критерии установления правовых норм в нормативных правовых актах Российской Федерации. Базовым положением Конституции является отнесение вопросов собственности на природные ресурсы к основам конституционного строя. Закрепляя исходные принципы конституционного регулирования основополагающих сфер жизни и деятельности, Конституция определяет сущность российского государства, правовое положение личности, принципы экономических отношений пользования природными ресурсами, как особого объекта права собственности. Этим подчеркивается особое значение для общества природных ресурсов, как основы жизни и деятельности всех народов, проживающих на ее территории и каждого человека в отдельности.

Государство, как публичная власть, обязано представлять интересы всего общества и быть уполномоченным через свои органы власти, реализовывать полномочия собственника природных ресурсов.

Признавая и защищая все формы собственности, Конституция вместе с тем установила, что в отношении собственности на природные ресурсы, как особого объекта права собственности, в первую очередь должен превалировать публичный интерес, так как природные ресурсы их охрана и использование являются основой жизни и деятельности народов России.

Эта норма Конституции обязывает государство установить особый правовой режим, обеспечивающий рациональное использование природных ресурсов, их охрану и восстановление. При этом, необходимо максимально учесть социальные, экономические и экологические интересы населения, на территории которых происходит их изъятие.

Конституция предусматривает необходимость законодательного ограничения этих прав, что является признанным во всем мире методом защиты окружающей среды и интересов человека. В связи с этим в первую очередь необходимо обеспечить баланс между публичными интересами всего общества и частными интересами отдельных лиц, имеющих целью извлечение наибольшей прибыли. Нарушение этого баланса может привести к серьезным социальным, экономическим и политическим последствиям.

В развитие норм Конституции, Гражданский кодекс предусмотрел, что природные ресурсы, в отличие от других объектов гражданского оборота, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это также предопределяет необходимость регулирования ограничений полномочий собственника природных ресурсов специальными законами. Однако, вследствие того, что рациональное и неистощительное использование природных ресурсов является одной из мер охраны окружающей среды, основным предназначением природоохранного законодательства является ограничение оборота природных ресурсов, а также обременение собственника и пользователя природных ресурсов функциями их охраны, восстановления и сохранения. Из этого следует необходимость ограничения оборота природных ресурсов, в первую очередь, в целях защиты прав и законных интересов иных лиц, а также сохранения благоприятной окружающей среды.

Природные ресурсы в силу их особых свойств и естественного происхождения существенно отличаются от иных объектов собственности и друг от друга, так как существуют определенные сложности с их индивидуализацией и оборотоспособностью.

Гражданским кодексом к объектам, подлежащим гражданско-правовому регулированию, как недвижимым имуществом отнесены лишь земельные участки, участки недр и обособленные водные объекты. Это доказывает, что не для всех природных ресурсов возможно установление многообразия форм собственности и особенно частной собственности. Для того чтобы отнести природные ресурсы к объектам собственности, необходимо обеспечить возможность их обособления и индивидуализации, экономической их оценки, они должны использоваться в хозяйственной деятельности человека, оценке объемов, запасов и изъятию которых приложен труд человека. В противном случае они являются только естественными экологическими системами, которые нельзя отнести к понятию собственности - это общественное достояние.

По своей юридической сути конституционно-правой статус понятия "природные ресурсы", как объект права собственности, не однозначно толкуется в действующем законодательстве. Фактически оно включает в себя два содержания понятия "природных ресурсов". Первый из них, при помощи вложенного труда, был извлечен из природной среды и вовлечен в хозяйственный оборот, например древесина или живица. В соответствии со статьей 31 Лесного кодекса Российской Федерации эти ресурсы имеют название "продукция", которые являются собственностью арендатора, а не собственника лесного участка. Именно поэтому этот вид природного ресурса может в полной мере являться объектом регулирования гражданского законодательства. В то же время, второй вид природных ресурсов, не извлеченный ресурс, до того, как в него вложен труд, является только частью природной среды - природным объектом или компонентом природной среды, а в соответствии с Гражданским кодексом одновременно такой природный ресурс имеет статус и недвижимого имущества.

В связи с этим природный ресурс, разведанный и оцененный, но не извлеченный из природной среды может также иметь статус собственности, но при этом, в соответствии с его общественной значимостью и естественным происхождением, права собственника должны быть существенно ограничены. Более всего этому режиму, как показывает имеющийся зарубежный и отечественный опыт, соответствует государственная форма собственности.

При этом неправомерно отнесение понятий "природные объекты", или "естественные экологические системы" к понятию имущества или вещей, и соответственно, регулирование их использования нормами гражданского права. Этот вывод подкрепляется существующей конституционной практикой большинства зарубежных государств, которые относят свои общенациональные природные богатства, такие как недра, леса и воды к общественно значимым категориям "общее благо", "общественная собственность" и "общественное владение". Этим развитые страны мира устанавливают приоритет публичных интересов над частными в вопросах собственности на природные ресурсы и определяют основное их предназначение. Кроме того, использование природных ресурсов в этих станах строго ограничено законодательством с целью их рационального использования и сохранения для настоящего и будущих поколений. Статус общих для всех благ, общественного владения не позволяет переводить их в иной режим собственности, например, в частный. Российским законодателям следует использовать уже накопленный опыт развитых стран и не повторять их ошибки, так как это может привести к уничтожению природных богатств России, а значит основы жизни и деятельности ее народов.

При реализации прав собственника, государство, прежде всего, должно исходить из интересов всего общества, необходимости рационального использования, восстановления и сохранения природных ресурсов для настоящего и будущих поколений и учитывать специфику "природных ресурсов", как объектов права собственности.

Рациональное использование, сохранение и восстановление природных ресурсов являются предметами коллективного интереса всего общества, так как они обладают общегосударственной значимостью и поэтому требует единого государственного управления их использованием.

Природные ресурсы имеют естественное происхождение и непосредственную взаимосвязь с состоянием окружающей среды, и тем самым, с обеспечением экологической, а значит и национальной безопасности государства. Именно в интересах всего общества, а также их сохранения и восстановления для настоящего и будущих поколений требуется существенное ограничение прав собственности. Государство должно гарантировать обеспечение равных прав граждан России на пользование природными ресурсами и получение материальных и иных благ от их использования.

В этой связи абсолютно справедливо высказывание Аристотеля, который еще в 384-322 годах до нашей эры, развивая учение Платона о справедливости, вывел понятие распределяющей справедливости, как проявление справедливости при распределении всего того, что может быть разделено между членами общества. Принципом распределяющей справедливости, по Аристотелю, является деление соответствующих общих для всех граждан благ. Думается, это актуально и в настоящее время, этот принцип следовало бы использовать при распределении природных благ между членами общества и доходов от их использования (природной ренты). В настоящее время в рамках бюджетного законодательства этот принцип уже нашел один из методов его реализации путем создания Стабилизационного фонда Российской Федерации, который стал своего рода гарантией сохранения средств для всего общества, полученных от продажи нефти.

Являясь выразителем воли общества, государство, в обязанности которого входит признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в лице органов власти, должно профессионально и ответственно осуществлять полномочия собственника природных ресурсов. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В. В. Путин отметил, что прямой обязанностью государства является эффективное управление государственной собственностью.

Это возможно, в первую очередь, только при наличии компетентных, хорошо образованных и заинтересованных в результате своего труда чиновниках, при обеспечении законодательно - установленного механизма контроля за их деятельностью, включая общественный контроль.

Однако система управления государственной собственностью на природные ресурсы в настоящее время не позволяет сделать вывод об эффективности взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти, которым делегированы права управления ими. В результате, существующий порядок управления всеми природными ресурсами в действующей по законам рынка системе отношений уже не может обеспечивать необходимых условий для рационального их использования и учитывать при этом жизненные интересы всего общества и права отдельного человека и гражданина в Российской Федерации.

В связи с этим новая система органов исполнительной власти, установленная Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. No 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 года No 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" , предусматривающая разделение полномочий управления использованием природными ресурсами и функций надзора в этой области является шагом вперед по сравнению с ранее действующей системой государственной управления и контроля в этой области. Однако имеются и определенные недостатки, связанные с тем, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования структурно подчиняется Министерству природных ресурсов, а не напрямую Правительству Российской Федерации, как Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Кроме того, в системе органов исполнительной власти отсутствует федеральный орган уполномоченный осуществлять государственное управление в области охраны окружающей среды. Как в Министерстве природных ресурсов, так и в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору природоохранное направление, к сожалению, является не основным.

Система государственного учета и экономической оценки имеющихся природных ресурсов, и их запасов функционирует не достаточно эффективно, а также не обеспечивает открытость для общества имеющейся информации о намечаемых к эксплуатации природных ресурсов, их рыночной стоимости, а также реальной величине полученного дохода от их использования.

С точки зрения оптимизации управления государственной собственностью на природные ресурсы вызывает беспокойство наметившаяся тенденция чрезмерной ее централизации, связанная с действующими нормами законодательства, определяющими, что природные ресурсы относятся к федеральной собственности, как имеющие общегосударственное значение. Исключение составляют обособленные водные объекты, участки недр, содержащие только лишь общераспространенные полезные ископаемые, а также леса городских поселений и лесные участки, не входящие в лесной фонд. С учетом федеративного устройства Российской Федерации это может существенно усложнить взаимодействие Федерации и ее субъектов по решению наиважнейших вопросов правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы и снижения эффективности системы государственного управления их использованием и контроля. Хотя норма п.1 ст. 9 Конституции Российской Федерации о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории позволяет, к сожалению, неоднозначное ее толкование субъектами Российской Федерации.

В связи, с чем еще в 1998 году по инициативе администрации Хабаровского края и Правительства Республики Карелия предпринималась попытка оспорить положения Лесного кодекса Российской Федерации о федеральной собственности на Лесной фонд в Конституционном Суде Российской Федерации. В своем Постановлении от 9 января 1998 года No 1-П "О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд фактически дал толкование нормам Конституции и положениям Лесного кодекса по рассматриваемым вопросам. Исходя из установленных Конституционным Судом положений о том, что лесной фонд Российской Федерации является публичным достоянием многонационального народа России, и с учетом его специфики, управление использованием, охраной и восстановлением лесным фондом должно соответствовать, в первую очередь, нормам Конституции Российской Федерации. Это дает основание утверждать, что ни нормы Конституции, ни Постановление Конституционного Суда, не указывают на обязательность разделения государственной собственности на природные ресурсы, а тем более на лесной фонд, как публичную правовую категорию. Конституционный Суд определили лишь, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода, для управления которой необходимо установить особый режим.

Не об этом ли режиме управления говорил Президент Российской Федерации В. В. Путин на своем выступлении на заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2004 года? Ведь с целью реализации положений абз. в) п. 1 ст. 72 Конституции, в части владения, пользования, и распоряжения природными ресурсами на принципах совместного ведения было бы целесообразным создание единой системы органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью на природные ресурсы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовой основой такого подхода является п.2 ст. 77 Конституции, предусматривающего создание такой системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения, к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Предлагаемый путь, на наш взгляд, сможет решить назревшиую и болезненную проблему разграничения государственной собственности на природные ресурсы с учетом интересов Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, это обеспечит реализацию базовых принципов федерализма, предусматривающих обеспечение единого правового пространства и сбалансированности правовых требований на всей территории Российской Федерации.

Для решения вопросов разграничения полномочий по управлению природными ресурсами между Российской Федерации и ее субъектами следует исходить из того, чтобы в результате, эти полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация принципа "субсидиарности"). При этом необходимо предусмотреть и законодательно определить ответственность перед обществом органов власти за последствия принятых решений и иных действий или бездействий в области реализации полномочий по управлению природными ресурсами.

В период продолжающейся правовой реформы, развитие и совершенствование роли общественного контроля за осуществлением полномочий по использованию природных ресурсов является своевременной и необходимой мерой укрепления гражданского общества в Российской Федерации. В связи с этим очень актуальным является предложение Президента Российской Федерации В. В. Путина о создании Общественного Совета в сферу ведения, которого должны входить и эти вопросы.

Основной целью решения проблемы о государственной собственности на природные ресурсы и ее разграничении является не деление самих объектов собственности, а формирование законодательной базы, удовлетворяющей современным требованиям, нахождение оптимального пути эффективного управления ими в интересах всего общества, рационального использования и сохранения их для настоящего и будущих поколений.

Учитывая историю и специфику культуры российских народов, в большинстве своем основанную на соборности и общности интересов, в отношениях к природе и ее ресурсам должен быть, обеспечен публичный интерес, так как это достояние всего общества. Поэтому правовое регулирование отношений собственности на природные ресурсы в России может исходить только из принципов социальной справедливости, обеспечивающих согласование интересов всех членов общества.

Концепция совершенствования законодательства в области регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы должна исходить из единой государственной экологической политики и быть ориентирована на стратегию устойчивого развития Российской Федерации, с учетом федеративного устройства государства и развития гражданского общества обеспечить соблюдении прав человека и гражданина. В условиях продолжающейся правовой реформы и дальнейшего развития экономики рыночного типа совершенствование отношений государственной собственности на природные ресурсы должно гарантировать обществу сохранение природных богатств России для настоящего и будущих поколений.

Лебедева Марина Яковлевна
Депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по экологии.

Егорова Марина Борисовна
Кандидат юридических наук.



02.02.05
(Журнал "ЭКОС", Федеральный вестник экологического права "ЭКОС-Информ" No 12, 2004г.)


http://www.lebedeva-m.ru/ru/press/index.php?from=3&id=32
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован