25 марта 2008
19106

От недофинансирования - к недоступности и неравенству

Более полутора десятилетий общественное мнение России озабочено проблемой возрастающей фактической платности образования. Первоначально по сравнению с ростом коммерциализации системы высшего профессионального образования государственная общеобразовательная школа выглядела как защищенный институт, гарантирующий социальное равенство. Одной из основных причин все более глубокого проникновения коммерческих механизмов в школу стало хроническое недофинансирование системы образования со стороны государства.

Следует отметить, что положения Конституции Российской Федерации в части, касающейся права на образование, а также основные документы, регламентирующие общественные отношения в сфере образования - принятый ещё в 1992 году Верховным Советом Российской Федерации Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятый жестко антиельцинской, оппозиционной Государственной Думой в 1996 году, соответствовали лучшим мировым стандартам.
Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепляет реализацию права граждан на образование. Часть 1 статьи 43 провозглашает право каждого гражданина Российской Федерации на получение образования. Дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях является общедоступным и бесплатным, при этом, согласно части 2 и 4 статьи 43 основное общее образование обязательно. Часть 3 статьи 43 Конституции гарантирует бесплатное на конкурсной основе получение высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях или на предприятиях. Часть 5 той же статьи устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.
Более полно и подробно гарантии реализации прав граждан на образование прописаны в статье 5 Закона Российской Федерации "Об образовании", которая устанавливает следущее:
- для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период учебы;
- лицам с отклонениями в развитии, государство создает условия не только для получения образования, но и для коррекции существующих у них отклонений и последующей социальной адаптации;
- государство оказывает содействие в получении образования тем, кто обладает неординарными способностями, в частности, посредством предоставления им специальных государственных стипендий, в том числе, для обучения за рубежом.
Согласно Закону Российской Федерации "Об образовании", количество студентов, получающих высшее образование за счет средств госбюджета, должно быть не менее 170 человек на 10 тысяч населения. Следует признать, что в последние годы этот показатель ниже отметки в 200 человек не опускался. Так, например, по данным Минобрнауки России, в 2004 году он составил 209 человек. Прием на 1 курс в вузы по всем формам обучения составил 1326,9 тыс. человек, из них на бюджетные места - 610,8 тыс. человек. В 2007 году на 10 тысяч населения приходилось 212 студентов-бюджетников. Однако совершенно очевидно, что сохранение в основе своей советских организационно-правовых форм и механизмов в образовании происходило в условиях резкого социального, территориального и экономического расслоения населения. Социологические исследования показывают, что в России образование в значительной мере не только перестало быть социальным лифтом, но, напротив, в отдельных своих секторах стало инструментом закрепления барьеров между различными социальными и культурными группами.

Степень и формы участия государства в развитии системы образования в настоящий момент весьма противоречивы. Неудовлетворительное, зачастую чисто символическое обеспечение ресурсами государственных обязательств, привело к все большей формализации взаимных обязательств власти и общества, с одной стороны, и образовательных учреждений и преподавателей - с другой. С одной стороны, государство фактически покидает систему образования, когда речь идет о социальных обязательствах и государственном патронировании, предпочитает не вмешиваться в содержательную сторону образовательного процесса, отказывается от выдвижения обязательных требований и контроля за соблюдением государственных стандартов образования и лицензионных требований. С другой стороны, стремится расширить свои контрольные функции в той части сферы образования, которая потенциально способна обеспечить доступ чиновничества к материальным ресурсам и ресурсам влияния. При этом государство, безусловно, не готово к наращиванию затрат в образовательной среде в необходимых объемах, что ведет к снижению участия государства в обеспечении образовательных прав граждан. Налицо нарушения конституционных прав граждан - вытеснение бесплатного обучения, фактическая замена его коммерческим.

Говоря об общеобразовательной школе, нужно подчеркнуть, что платность всерьез в массовую школу допущена не была и не стала существенным фактором неравенства. Однако, сохранение в основном бесплатной школы не останавливает других факторов расслоения: культурного и территориального .
Неравенство доступа к качественному общему образованию возникает при поступлении в школу, усиливается в основной школе и затем закрепляется в старших классах, наиболее выпукло проявляясь к моменту завершения полного среднего образования и поступления в вуз.
Вынуждены констатировать, что в России параллельно складывается фактически две школьных системы: первая - для образованных и обеспеченных (преимущественно жителей больших городов) и вторая - для малообразованных небогатых семей (преимущественно в сельской местности, поселках городского типа и малых городах). По данным Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, примерно четверть средних школ страны плохо обеспечены современным оборудованием, испытывают дефицит высококвалифицированных педагогических кадров. Они же демонстрируют устойчиво низкие образовательные результаты. Большинство учащихся в них детей - из семей, где родители не имеют высшего образования. Качество образовательных услуг, предоставляемых "обычными" школами, снижается. При этом престиж таких школ падает гораздо быстрее, чем качество предоставляемых ими услуг. Одновременно растет востребованность "элитарных" общеобразовательных учреждений, - разного рода лицеев, гимназий при достаточно сомнительном уровне обучения в них. В 80-е годы прошлого столетия, в период так называемой советской школьной реформы, наблюдались похожие тенденции, однако, во-первых, масштаб явления был неизмеримо меньше, а во-вторых, поступление в так называемые "специальные" общеобразовательные школы советских времен было гораздо более доступно, чем сегодня в "элитарные" и обычно не зависело от финансового и общественного положения родителей. Сегодня, когда услуги "элитарных" общеобразовательных учреждений рекламируются как товар, практически недоступный для ребенка из среднестатистической российской семьи, право граждан России на общедоступное и бесплатное основное общее образование девальвируется. Таким образом, налицо постепенная утрата российской системой образования своей основной конституционно гарантированной социальной функции.
Годы реформаторского угара породили новую проблему, с которой, казалось бы, вот уже 80 лет как удалось справиться - вопреки закрепленному в российском законодательстве принципу обязательности основного общего образования, растет количество детей, не посещающих школу и остающихся полностью или частично неграмотными. По экспертным оценкам, уже сегодня в России насчитывается не меньше двух миллионов неграмотных детей.

Итак, сколько же стоит российское образование?
В настоящее время финансирование российского образования в сопоставимых ценах составляет примерно три четверти от уровня 1991 г.
Уже в начале 90-х годов реальное финансирование общеобразовательной школы из бюджета резко сократилось и весь последующий период оставалось явно недостаточным, составляя всего 22,9 тыс. руб. в расчете на одного ученика (в текущих ценах), что ниже, чем по всем другим уровням образования.
В целом по отрасли к середине 90-х годов уровень бюджетного финансирования опустился до критической отметки в 1,4 процента. С 2000 года удалось добиться опережающего по сравнению с общеэкономическими показателями роста расходов на данную сферу: если в целом в 2000 году расходы бюджетной системы Российской Федерации на образование составили 2,8 процента ВВП, в 2005 году они увеличились практически до 3,5 процентов. В то же время в развитых странах на образовательную сферу выделяется не менее 5,3-5,5 процента, а в Японии, Южной Корее и Китае - 15-25 процентов ВВП.
Одним из очевидных результатов недофинансирования системы образования явилось формирование социально опасных зон фактического неравенства, начиная с неравенства доступа к дошкольному образованию, оказавшемуся в целом на периферии государственной образовательной политики. Неравенство доступа к детским садам, особенно хорошим, малодоступность детских дошкольных учреждений для социально уязвимых слоёв населения в силу их платности - проблемы, характерные для больших и малых российских городов. Для сельских же поселений вообще характерно закрытие и перепрофилирование детских дошкольных учреждений.
По данным Минобрнауки России, с 1991 по 2005 год количество дошкольных учреждений сократилось в 1,8 раза - с 87,6 до 47,8 тысяч. Численность детей в дошкольных учреждениях - почти в 2 раза: с 8 миллионов 433 тысяч до 4 миллионов 321 тысячи человек.
Только в 2007 году закрыто более 560 детских дошкольных учреждений, причем чиновники объясняют это сугубо демографическими, объективными причинами. В экономически развитых регионах напротив, происходит рост рождаемости, поэтому в крупных промышленных центрах (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск и др.) уже наблюдается острый дефицит мест в детских садах. В то же время, только в Москве за последние пять лет количество детских садов сократилось на одну тысячу. В ближайшие годы этот дефицит будет существенно нарастать.

Если в 90-е годы прошлого столетия бичом сферы образования было хроническое недофинансирование сферы образования, то применительно к сегодняшнему дню уместнее говорить о крайней неравномерности финансирования при постоянном росте абсолютных показателей. По данным Минфина России, расходы на образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации в 2006 году составили 1 трлн. рублей против 800 млрд. рублей в 2005 году, в 2007 году эти расходы составили 1.2 трлн. рублей, что на 20% больше, чем в 2006 году. При этом в 2006 году расходы федерального бюджета по разделу "Образование" составили почти 212 млрд. рублей против 162 млрд. рублей в 2005 году (данные Минобрнауки России слегка расходятся с данными Минэкономразвития России, приведенными ниже). В бюджете 2007 года были предусмотрены расходы в объеме 277,9 млрд. рублей, или на 31% больше, чем в 2006 году. Кроме того, в части реализации приоритетного национального проекта "Образование" произошла передача бюджетам других уровней: в 2006 году - 15,7 млрд. рублей, в 2007 году - 19,5 млрд. рублей. Тем не менее, крайняя неравномерность распределения ресурсов и отчетливая дифференциация образовательных учреждений по-прежнему представляют собой очевидную проблему.
Территориальный фактор неравенства доступа к образованию, увы, вполне объясним сложившейся демографической ситуацией и территориальной структурой размещения населения. Примерно 17% школьников не имеют возможности выбора школы (в их населенном пункте всего одна школа). При этом следует заметить, что таких безальтернативных школ нет в числе самых перспективных и хорошо оборудованных, невзирая на широко разрекламированную Министерством образования и науки программу реструктуризации сельских школ (малокомплектные школы закрывают именно под предлогом того, что детей из различных населенных пунктов будут объединять именно в такие укомплектованные школы, способные обеспечить качественное образование). Несмотря на то, что международное обследование PISA-2003 выявило некоторую тенденцию коррекции наиболее кричащих различий в уровне преподавания, а в отдельных региональных образовательных учреждениях результаты сельских школьников по ЕГЭ и некоторым предметам не ниже, а иногда выше, чем городских, и даже выше среднероссийских показателей, такие исключения скорее подтверждают правило и в целом по стране ситуация существенной дифференциации далеко еще не преодолена. На наш взгляд, так называемая программа реструктуризации сельских школ обречена на провал - если в центральной полосе России свезти школьным автобусом детей из нескольких близлежащих населенных пунктов в опорную школу райцентра представляется возможным, то в условиях просторов Сибири, территорий Крайнего Севера, южных горных труднодоступных районов это просто нереально, и школы, пусть малокомплектные и не очень "продвинутые" в плане оснащения, тем не менее следует любой ценой сохранить.
Однако наиболее очевидным представляется неравенство, сложившееся в доступе к профессиональному образованию, особенно к ВПО. Подготовка к поступлению в вуз требует от абитуриентов и их семей существенных денежных затрат (на платные курсы, репетиторов, а иногда и на прямые взятки, если речь идет о государственном вузе, постоянно растут расценки в коммерческих образовательных учреждениях). В условиях хронического дефицита ресурсов вузы вынуждены студентам, наделенным способностями и обладающим знаниями, предпочитать тех, кто готов оплачивать свое обучение.
Государственным вузам, задыхающимся в условиях неадекватного финансирования, предоставлено право коммерческого приема абитуриентов, выдержавших конкурсные испытания. Это неизбежно стимулирует коммерциализацию государственных вузов, повышает коррупционные настроения среди преподавателей, негативно сказывается на качестве образовательных услуг. Налицо процесс размывания системы бесплатного высшего образования.
В настоящее время около половины всех российских студентов получают знания на контрактной основе, и сложившаяся ситуация позволяет прогнозировать увеличение доли обучающихся за деньги. Средняя стоимость обучения, например, в московских вузах составляет 2 - 5 тысяч долларов в год, в престижных, "рейтинговых" вузах - порядка 10 тысяч. Выходом из сложившейся ситуации могли бы стать образовательные кредиты, выдаваемые как государственными, так и негосударственными банками. С 1 февраля 2008 года Минобрнауки России начало реализацию трехлетнего эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам вузов, имеющих государственную аккредитацию. Федеральным бюджетом в 2007 г. на эти цели предусмотрено 63,6 млн. рублей, а на период до 2010 года запланированы следующие бюджетные расходы: на 2008 г - 129,8 млн. рублей, на 2009 г. - 198,7 млн. рублей, на 2010 г. - 198,7 млн. рублей. К сожалению, такие программы кредитования имеют всего несколько российских банков. Что же касается условий кредитования, то они по сути кабальны: от 10 до 20 процентов годовых при максимальном сроке возврата кредита в 10 лет и максимальной сумме кредита в 25 тыс. долларов. Такие условия кредитования объясняют непопулярность подобной формы оплаты обучения, делают образовательные кредиты недоступными для подавляющего большинства российских граждан. Действующая в Российской Федерации система коммерческого
кредитования образования граждан не получила широкого распространения не только из-за неприемлемых для большинства российских семей условий предоставления кредита (высокой процентной ставки), но и вследствие необходимости поручительства или залога, предоставления кредита в размере значительно меньшем, чем стоимость обучения, недостаточного срока погашения кредита.

На уровне высшего образования наблюдается такое же расслоение по территориальным группам, как и на уровне общеобразовательной школы. К концу 1990-х годов доля иногородних студентов в вузах Москвы и Санкт-Петербурга снизилась в 2-2,5 раза по сравнению с 1985 годом. Места (в том числе бюджетные, оплачиваемые налогоплательщиками всей страны) достаются преимущественно выпускникам столичных школ. Частично решению этой проблемы способствуют единый государственный экзамен (ЕГЭ) и федеральные предметные олимпиады. Например, в Государственном университете - Высшей школе экономики, который в числе первых московских вузов стал переходить на новые технологии приема, доля иногородних студентов возросла за пять лет с 12 до 50%.
Помимо частичного преодоления территориального неравенства (объективное социальное расслоение, разумеется, никакой ЕГЭ преодолеть не способен, так как оценивает лишь академические результаты), единый государственный экзамен понижает коррупционный потенциал вузов, хотя и эта проблема пока далека от решения.

Неадекватный уровень оплаты труда, безусловно, порождает дефицит педагогических кадров, снижение уровня квалификации преподавателей. Повышение в 2005 году повышение заработной платы на 20 процентов и даже планируемое в текущем, 2008 году ее повышение в два раза не представляется достаточным в условиях жесткой привязки заработной платы к единой тарифной сетке. По всей видимости, при сохранении прежних параметров, отток преподавательских кадров продолжится, а процесс их обновления замедлится еще больше. Широко разрекламированный переход к отраслевой системе оплаты труда, подразумевающей принципиально иные подходы к формированию тарифного и надтарифного фонда в общем фонде оплаты труда, пересмотр системы стимулирующих выплат, дифференцирование заработной платы по различным критериям, пока Правительством Российской Федерации не осуществлен.


В 1991 г. среднемесячная заработная плата в образовании составляла 71% от заработной платы в экономике. В 2005 г. этот показатель составил 66%. Средняя заработная плата российского учителя еще ниже - 49,7%, воспитателя детского сада - 40,5%. Половина работников образования получает зарплату менее 3 тыс. руб. в месяц.
Положение работников дошкольных учреждений показывает их ущемленность в социальных вопросах даже по сравнению с учителями. Между тем труд воспитателей дошкольных образовательных учреждений и групп широко востребован обществом, не менее сложен, чем труд учителей, требует не меньших психолого-педагогических знаний, педагогического мастерства и квалификации.
Высокую степень социальной неудовлетворенности работников образования вызывает отсутствие достойного пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, невозможность улучшения жилищных условий. Концепция пенсионной реформы и действующая законодательная база не предусматривают достаточного пенсионного обеспечения за счет государственной пенсии. Роль необходимого дополнения играет негосударственное пенсионное обеспечение. Но в данном случае работники образования, как и работники других бюджетных отраслей, ущемлены в своих правах по сравнению с работниками сектора реальной экономики. Работодатели в системе образования по закону не имеют права получать прибыль от основной деятельности и, следовательно, не имеют возможности финансировать дополнительное пенсионное обеспечение своих работников.

Складывается достаточно парадоксальная ситуация: хотя российские педагогические вузы ежегодно готовят достаточное количество выпускников-педагогов, в настоящий момент средний возраст работников системы образования составляет 40,1 года. Растет доля учителей пенсионного возраста, и в 2005 году она превысила 15%. Лишь 42% учителей моложе 46 лет. Из-за неудовлетворительного уровня заработной платы молодые специалисты крайне неохотно идут работать в учебные учреждения. В вузах структура профессорско-преподавательского состава ещё более сдвинута в сторону старшего, а нередко и преклонного возраста. К окончанию педвуза для большинства его выпускников профессиональная работа в образовании не является привлекательной, и работа по полученной специальности представляется наихудшим вариантом начала профессиональной карьеры. В результате в школы возвращаются в качестве учителей, как правило, не лучшие ученики - так называемый негативный отбор в учительскую профессию.
Ситуация, сложившаяся в стране с оплатой труда бюджетников диктует необходимость реформирования всей системы, а не локальных точечных вливаний, предусматриваемых нацпроектами. Следует заметить, что в результате реализации приоритетного нацпроекта по здравоохранению врачи общей практики (около 10% от общего количества медицинских работников) обогнали сегодня учителей в регионах в полтора раза: 15 тысяч руб. по сравнению с 8 - 9 тысячами, что свидетельствует, безусловно, об общей несбалансированности внутри системы социальной защиты.
Уродливым порождением тотального недофинансирования является коррупция, пронизавшая всю образовательную систему снизу доверху. Речь в данном случае не идет о широком спектре платных услуг, оказываемых на вполне законных основаниях. Чаще всего поборы носят латентный характер и являются повседневной практикой. Зачастую родителей школьников и студентов настойчиво призывают к оказанию посильной материальной помощи учебному заведению, формально вполне добровольной. Широко практикуются также и переэкзаменовки на коммерческой основе, иногда сдача зачетов и экзаменов. Усилия надзорных органов, от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и вплоть до прокуратуры, помогают выявлять отдельные, наиболее вопиющие прецеденты подобных нарушений, но в подавляющем большинстве случаев такого рода практика воспринимается потребителями образовательных услуг как должное.
В свете вышесказанного искоренение коррупции в системе образования можно и должно рассматривать как одно из ключевых условий ее модернизации, поскольку существующее положение вещей ставит под сомнение само конституционное право граждан России на образование. Образование - одна из немногих сфер, затрагивающая права и интересы буквально каждого человека. Развитие системы образования - дело, общенациональное. При этом использование способность системы образования к саморазвитию и мобилизации внутренних ресурсов не должно служить поводом для уменьшения объемов государственного финансирования и государственного участия в образовании.

Дарья Митина
22.03.2008
www.nasledie.ru


Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован