21 декабря 2011
2634

Развитие электронного правительства в России: от `Электронной России` к `Информационному обществу`

Cоздание проекта "электронное правительство" в России осуществлялось в соответствии с ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 гг.)". Как отметил министр связи и массовых коммуникаций РФ И. Щеголев, главными итогами ФЦП "Электронная Россия" стало создание портала государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) и системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Оба проекта уже функционируют и востребованы. Портал госуслуг эволюционирует от справочника по услугам или доски объявлений к функциональному инструменту, от которого граждане получают реальную пользу" [1].
К началу сентября 2011 г. на едином портале госуслуг был зарегистрирован миллионный авторизованный пользователь [2]. По данным министра к моменту окончания срока действия ФЦП предоставлялось 79 государственных услуг органов государственной власти. В сводный реестр госуслуг и госфункций внесены сведения о 615 госуслугах и госфункциях федеральных органов власти и внебюджетных фондов. В электронной форме в органы власти было направлено 1360 млн. заявлений и запросов.
Кроме того, к 2010 году в 50 субъектах РФ реализованы типовые решения в области региональных порталов госуслуг и в 82 субъектах реализованы типовые решения в области реестров государственных услуг. Типовая система обеспечения деятельности многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ) установлена в 30 субъектах РФ. Созданы также порталы госзакупок и госпродаж.
Вместе с тем, в ходе реализации ФЦП были допущены серьезные финансовые нарушения и хищение денежных средств [3]. Цели Программы оказались реализованными лишь частично. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября  2010 г. N 1815-р было принято решение "О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", ставшей фактическим продолжением "Электронной России".
Государственная программа изначально включает 6 проектов:
- качество жизни граждан и условия развития бизнеса;
- электронное государство и эффективность государственного управления;
- российский рынок информационных и коммуник. технологий;
- базовая инфраструктура информационного общества;
- безопасность в информационном обществе;
- цифровой контент и культурное наследие.
Термин "электронное правительство" в новой программе расширен до "электронного государства", а в сферу задач вошли не только ФОИВ, но и Законодательная и Судебная ветви власти, а также Центризбирком, Счетная палата и контрольные органы.  Общий бюджет ФОИВ - 120 млрд. руб., расходы из бюджета субъектов Федерации - до 50 млрд. руб. ежегодно. В отличие от "Электронной России" в новой программе появилось внебюджетное финансирование.
Анализ текста Госпрограммы с самого начала оставляет впечатление того, что ее основные положения носят рамочный характер и будут корректироваться по мере ее исполнения. 2 декабря 2011 г. Постановлением Правительства РФ N 1261 утверждена новая редакция Госпрограммы "Информационное общество (2011-2020 годы)". Новая госпрограмма написана уже в рамках требований Минфина к долгосрочным госпрограммам (определены измеряемые цели, установлены суммы финансирования), при этом объем бюджетных ассигнований не увеличен. В рамках госпрограммы 2010 года предполагалось, что в течение десяти лет госорганы будут ежегодно тратить на цели программы по 120 млрд руб. (цены 2010 года), сейчас объем федеральных расходов установлен в 1,2 трлн руб. на 2011-2020 годы.
Госпрограмма в новой редакции, которую предстоит выполнять под руководством Минкомсвязи, не изменилась по объему финансирования, но радикально переписана: если в прежней версии правительство в большей степени интересовали граждане в информационном пространстве, прозрачность их взаимоотношений с чиновниками и электронное правительство, то теперь акцент сделан на интересах госструктур и решении проблем функционирования государства в технологизирующемся обществе.
Существенное изменение претерпели подпрограммы Госпрограммы, теперь их 4 вместо 6:
информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе;
информационная среда;
безопасность в информационном обществе;
информационное государство.
В целом, Программа стала более технологичной, ее социальный компонент явно отошел на второй план. Так, одной из новых проблем обозначено низкое качество доступа домохозяйств к интернету (ниже 2 Мбит/с), а одной из новых целей стала компенсация высокого износа телекоммуникационной инфраструктуры. Теперь Госпрограмма интегрирует, например, решение проблем "Почты России", а отдельной задачей поставлено снижение численности не охваченных услугами телевещания граждан до 1 тыс. человек во всей России. Впрочем, и здесь цели и задачи сместились от взаимодействия государство - гражданин к решению проблем государства. В целом, внимание к проблемам электронного правительства в новой редакции программы уменьшается. Попутно отметим, что последовавшие внесения изменений в текст новой редакции Госпрограммы от 30 декабря 2011 г. (Распоряжение Правительства РФ N 2438-р) и от 5 мая (Распоряжение Правительства РФ N 747-р) затронули соответственно "создание системы видеотрансляций с избирательных участков на территории Российской Федерации, осуществляемых посредством сети Интернет в режиме реального времени с целью обеспечения доступа граждан к информации о ходе голосования и процедуре подсчета голосов избирателей, повышения доверия граждан к результатам голосования на референдумах Российской Федерации и выборах [4]" и общее увеличение финансирования Госпрограммы на 2 млрд. 30 млн. руб.[5].
Для полноты исследования проведем сравнительный анализ содержания "Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации" от 7 февраля 2008 г. [6] и Госпрограммы "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" - двух основополагающих документов построения в России информационного общества и электронного правительства.
Первое, что бросается в глаза - это принципиально разная постановка основной цели. В отличие от Стратегии, в которой основной целью "является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий", в Госпрограмме цель сформулирована очень лаконично, совершенно не затрагивает социокультурные аспекты информационного общества, и сводится к довольно общему "получению гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий".
Сформулированные общие задачи Госпрограммы также далеки от задач Стратегии.
"обеспечение предоставления гражданам и организациям услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий;
развитие технической и технологической основы становления информационного общества;
предупреждение угроз, возникающих в информационном обществе [5]".
Однако, более тщательный анализ документа показывает, что практически все задачи Стратегии оказываются включенными в задачи 4-х подпрограмм Госпрограммы. Например, в подпрограмме "Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе" сформулированные задачи почти дословно совпадают с одной из задач Стратегии. В остальных подпрограммах задачи, по сути также совпадают с задачами Стратегии, они лишь переформулированы с акцентом на социально ответственном поведении государства и граждан, развитии электронных сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства; обеспечении безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем; развитии технологий защиты персональной информации, противодействии распространению идеологии терроризма, экстремизма, пропаганды насилия и т.п. Таким образом, помимо технико-технологического компонента в Подпрограммах Госпрограммы обнаруживается и социально-политический.
Целевые индикаторы и показатели ГП также лаконичны, как и цели. Их всего два:
"индекс Российской Федерации в международном рейтинге стран по уровню развития информационных и телекоммуникационных технологий;
доля населения Российской Федерации, пользующегося преимуществами получения государственных услуг в электронном виде, в общей численности населения".
На первый взгляд целевые показатели подпрограмм ГП слабо коррелируют с контрольными показателями развития информационного общества, объявленными в Стратегии до 2015 г. Так, например, в подпрограмме "Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе" присутствует такой индикатор как "доля радиочастотного спектра, доступного для использования радиоэлектронными средствами гражданского назначения" или "объем услуг почтовой связи в расчете на 1-го жителя" или "развитие государственной группировки космических аппаратов". Подобных технологических показателей в Стратегии не было.
Не было с Стратегии и таких нетипичных индикаторов как "доля жалоб субъектов персональных данных, по результатам рассмотрения которых подтвердились факты нарушения законодательства Российской Федерации в области персональных данных" или "доля населения, не использующего сеть Интернет по соображениям безопасности, в общей численности населения", которые присутствуют в подпрограмме "Безопасность в информационном обществе".
Лишь в подпрограмме "Информационное государство" целевые индикаторы частично совпадают с контрольными значениями Стратегии, например, в доле государственных услуг, которые можно получить в электронном виде или в доле электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме межведомственного документооборота.
В наибольшей степени вобрала в себя контрольные значения показателей развития информационного общества, приведенные в Стратегии, подпрограмма "Информационная среда"
доля оригиналов фондовых материалов, переведенных в цифровой формат, в общем количестве фондовых материалов;
доля населения, являющегося активными пользователями сети Интернет, в общей численности населения;
доля населения, использующего сеть Интернет для заказа товаров и (или) услуг, в общей численности населения;
доля организаций, использующих сеть Интернет для размещения заказов на товары (работы, услуги), в общей численности организаций.
Углубленный сравнительный анализ документов показал, что в состав показателей Госпрограммы включены отдельные контрольные показатели Стратегии, показатели, на основе которых формируются композитные индексы для международных рейтингов развития информационного общества и доступности информационных технологий, и показатели, отражающие региональные различия.
В наибольшей степени результаты реализации Госпрограммы корреспондируются со следующими определенными Стратегией контрольными значениями показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 года:
место Российской Федерации в международном рейтинге стран по уровню развития информационного общества;
место Российской Федерации в международном рейтинге стран по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы;
уровень доступности для населения базовых услуг в сфере информационных технологий;
сокращение различий между субъектами Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития;
уровень использования линий широкополосного доступа за счет всех технологий;
доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации;
доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота;
доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электронных торговых площадок в общем объеме размещаемых заказов [5].
Отметим также, что в Госпрограмме перечислены наиболее важные государственные проблемы, на разрешение которых нацелена программа. Программа сформирована в соответствии с инновационным сценарием социально-экономического развития Российской Федерации, определенным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р. Инновационный сценарий в наибольшей степени соответствует идеологии информационного общества, ориентированного на постиндустриальную экономику. При реализации инновационного сценария Госпрограмма решает задачи не только в сфере информационных технологий, но и становится инструментом решения задач модернизации в иных сферах государства (управление, образование, здравоохранение и др.), регионального развития и интеграции в мировое хозяйство, повышения качества человеческого капитала и стандартов жизни населения.
В Госпрограмме планируется, что при реализации инновационного сценария к 2020 году прогнозируется 10-кратный рост объема услуг связи (в 2,6 раза к 2015 году относительно 2010 года и в 2,7 раза за время реализации второго этапа Программы в 2015 - 2020 годах) и более чем 2-кратный рост объема рынка информационных технологий [5].
Во взаимосвязи Концепция и Стратегия определяют основные приоритеты Госпрограммы. Напомним, что согласно Стратегии одним из вызовов, на который должна ответить Россия, является переход развитых стран к формированию новой технологической базы экономических систем, основанной на использовании новейших достижений в области информатики, в том числе в здравоохранении и других сферах. Ответом на этот вызов и должна стать реализация инновационного сценария, направленного на формирование новой экономики, или экономики знаний и высоких технологий, в число ведущих отраслей которой входят отрасли связи и информационных технологий.
В заключение приведем значения отдельных социально-ориентированных показателей (индикаторов) Госпрограммы (всего их 21), которые должны быть достигнуты к 2020 году:
доля населения Российской Федерации, пользующегося преимуществами получения государственных услуг в электронном виде, в общей численности населения - 85%.
доля активных интернет-пользователей в общей численности населения - 85%.
доля населения, использующего сеть Интернет для заказа товаров и (или) услуг, в общей численности населения - 76%.
доля федеральных и региональных государственных услуг, по которым обеспечена возможность получения результатов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), в общем количестве федеральных государственных услуг - 100%.
доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме межведомственного документооборота - 70%"[5].
При этом, два последних значения показателей взяты из контрольных значений показателей развития информационного общества в России, намеченных Стратегией к выполнению до 2015 года (см. Приложение).
По замыслу разработчиков главным результатом Госпрограммы должно стать создание широкого спектра возможностей использования информационных технологий в производственных, научных, образовательных и социальных целях, их доступности для любого гражданина вне зависимости от его возраста, состояния здоровья и любых других характеристик. Выполнение Госпрограммы также должно обеспечить высокий уровень предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление подавляющего большинства юридически значимых действий в электронном виде, сокращение "цифрового неравенства" субъектов Российской Федерации. Все это - реальный шаг к построению полноценного электронного правительства в России.
Вместе с тем, эклектичность Госпрограммы, ее широта (в нее включена целая ФЦП "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009-2015 годы") порождают сомнения в том, что данная редакция станет последней. По мнению ряда специалистов к 2014 году, когда завершится первая из 2-х стадий реализации Госпрограммы, она уже будет выглядеть устаревшей [7]. Также ясно, что у команды разработчиков Госпрограммы нет четкого понимания стратегии и тактики построения в России электронного правительства.

Литература
1. Электронную Россию подытожили [Электронный ресурс] // DOCFLOW [сайт]. URL: http://www.docflow.ru/news/detail.php?ID=22832&T=l (дата обращения: 11.04.2011).
2. Благовещенский А. На портале госуслуг зарегистрировались свыше миллиона человек. // "Российская газета". URL: http://www.rg.ru (дата обращения: 08.09.2011.)
3. Генеральная прокуратура РФ направила в Следственный департамент МВД РФ материалы проверки по факту хищения около 300 млн. руб. бюджетных средств ФЦП "Электронная Россия". Новости [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура РФ [сайт]. URL: http://genproc.gov.ru/news/news-73035?print=1 (дата обращения 30.08.2011).
4. Государственная программа Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" в редакции распоряжения Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. N 2438-р [Электронный ресурс] // TEXEXPERT [сайт]. URL: http://www.kodeks-luks.ru/ciws/site?tid=0&nd=902323155&prevDoc=902244983
5. Государственная программа Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" в редакции распоряжения Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 747-р [Электронный ресурс] // TEXEXPERT [сайт]. URL: http://www.kodeks-luks.ru/ciws/site?tid=0&nd=902244983&nh=0
6. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212. // Российская газета N 4591 от 16 февраля 2008 г.
7. Бутрин Д. Интернет-планы государства переписаны. Информационное общество развивается быстрее госпрограммы. // Коммерсант. URL: http://kommersant.ru (дата обращения 21.12.2011).
Приложение
Контрольные значения показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 года
(из Стратегии Развития ИО в России до 2015 г)
В результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (далее - Стратегия) к 2015 году должны быть достигнуты следующие контрольные значения показателей:
место Российской Федерации в международных рейтингах в области развития информационного общества - в числе 20 ведущих стран мира;
место Российской Федерации в международных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы - не ниже 10-го;
уровень доступности для населения базовых услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий - 100%;
доля отечественных товаров и услуг в объеме внутреннего рынка информационных и телекоммуникационных технологий - более 50%;
poст объема инвестиций в использование информационных и телекоммуникационных технологий в национальной экономике по сравнению с 2007 годом - не менее чем в 2,5 раза;
сокращение различий между субъектами Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития - до 2 раз;
уровень использования линий широкополосного доступа на 100 человек населения за счет всех технологий: к 2010 году - 15 линий и к 2015 году - 35 линий;
наличие персональных компьютеров, в том числе подключенных к сети Интернет, - не менее чем в 75% домашних хозяйств;
доля исследований и разработок в сфере информационных и телекоммуникационных технологий в общем объеме научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, осуществляемых за счет всех источников финансирования: к 2010 году - не менее 15% и к 2015 году - 30%;
рост доли патентов, выданных в сфере информационных и телекоммуникационных технологий, в общем числе патентов: к 2010 году - не менее чем в 1,5 раза и к 2015 году - в 2 раза;
доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации - 100%;
доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота - 70%;
доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электронных торговых площадок в общем объеме размещаемых заказов - 100%;
доля архивных фондов, включая фонды аудио- и видеоархивов, переведенных в электронную форму, - не менее 20%;
доля библиотечных фондов, переведенных в электронную форму, в общем объеме фондов общедоступных библиотек - не менее 50%, в том числе библиотечных каталогов - 100%;
доля электронных каталогов в общем объеме каталогов Музейного фонда Российской Федерации - 100%.

// Коммерсант. URL: http://kommersant.ru (дата обращения 21.12.2011).
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован