25 июня 2007
2530

Рецензия на книгу Гранберг А.Г.

Творческий вклад в территориальное преобразование России.

Исторический опыт территориального переустройства России показывает, что коренные изменения в этой области государственного строительства обычно происходят при кардинальной смене хозяйственно--политической обстановки и выдвижении новых задач общественного развития. В качестве примеров можно привести губернскую реформу Екатерины II, 20-30-е годы прошлого столетия по поводу индустриализации и аграрных преобразований, наконец период новейшей истории, когда региональный суверенитет превратился в трудно преодолимое препятствие для устойчивого развития экономики России, а унаследованное с советских времен административно-территориальное деление не соответствует требованиям формирующегося нового экономического и политического строя.

В России остался конгломерат весьма разнородных, выделенных в разное время и по разным основаниям областных единиц, вызывающих серьезные затруднения при проведении курса региональной политики на выравнивание уровней социально--экономического развития территорий, комплексное и взаимоувязанное использование их ресурсов, финансовую самодостаточность.

Несовершенное государственно-территориальное устройство крайне сужает пространственную сферу для мобилизации финансовых и других хозяйственных ресурсов, развертывания эффективных территориально-коммерческих комплексов и региональных рынков, а также усложняет элементарное разграничение полномочий и распределение управленческих функций между центром и регионами.

В России на одну высшую административно-территориальную единицу (республику, край, область) приходится от 3-х до 20 раз меньше жителей, чем в 5 странах, превосходящих ее по численности населения (США, Бразилия, Индонезия, Индия, Китай). Подавляющее большинство российских областей, особенно в Европейской части - -небольшие, малоресурсные образования, в которых затруднено налаживание производственной специализации и создание благоприятных условий для хозяйственного прогресса.

Существенны также управленческие и институциональные недостатки сложившейся государственно-территориальной структуры. Нарушение управленческого закона кратности - превышение предельного количества областей в стране, сельских районов в области и т.д., вызывает сбои в территориальном управлении. Многосубъектность Российской Федерации (89 регионов-субъектов) противоречит мировому опыту: в современных федеративных государствах среднее соотношение центр - субъект составляет 1к 22-ум. К этому добавляется федеральная асимметрия: фактическое правовое неравноправие областей и республик.

Руководствуясь желанием предложить научно-обоснованное, свое видение путей преодоления кризиса в территориальном устройстве России, коллектив ученых Государственного научно-исследовательского учреждения "Совет по изучению производительных сил" (СОПС) Минэкономразвития России и РАН (Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску А.А., Семенов П.Е.,Тихомиров Ю.А., Штульберг Б.З.), подготовил и выпустил объемный экономико-правовой труд, включающий 8 глав, с большим количеством иллюстраций (таблиц, карт, схем) под названием: "Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы)".

Обычно в литературе по административно-территориальному устройству государственное управление не отделяется от местного, а многочисленные работы по территориальному управлению не касаются тесно связанного с ним территориального устройства. Причем при рассмотрении территориального устройства, его государственно-правовые и экономические основы рассматриваются раздельно. В результате среди юристов распространена оценка территориального устройства лишь с позиции правовой результативности, подразумеваемой как главная (обеспечение прав, ответственности и т.д.), а среди экономистов, - со стороны соответствия экономическому районированию, считающимся главным условием территориально--хозяйственной концентрации деятельности населения.

В представленной монографии удалось избежать такой односторонности, в ней впервые проведено системное исследование экономических и правовых основ государственно-территориального устройства в их неразрывном единстве, как целостной и комплексной научно-практической проблемы.

Анализируя опыт административно-территориального устройства советского периода, авторы отмечают две его характерные особенности: первое, формирование в условиях планово-рыночной экономики НЭПа крупных административно-экономических областей, заменивших прежние мелкие губернии (на основе единства с экономическим районированием); и второе, последующее раздробление административно-территориального деления, нарушившего его единство с экономическим районированием при переходе к мобилизационной директивно-плановой экономики (30-е годы) вследствие превращения сельского района в узловой пункт аграрных преобразований. Сетка экономических районов при этом использовалась в качестве основы предплановых расчетов размещения производительных сил.

При административно-территориальном районировании в виде отправных установок как правило выступают его основные принципы, разработанные наукой и подтвержденные практикой. В монографии их выделено пять - экономический (учет экономических и естественно-исторических условий развития регионов); организационный (максимальное приближение территориальных органов власти и управления к населению и хозяйству); социальный (более полное удовлетворение социальных и культурных запросов населения); "центристский" (ведущая роль городов как административных центров); национально-культурный (учет национального состава и культурно-бытовых особенностей населения).

Останавливаясь на последнем принципе, авторы замечают, что особенности проживающих в России почти 130 народов следует учитывать при совершенствовании административно - территориального устройства, но абсолютизация национального фактора, сыгравшего значительную положительную роль в экономическом и культурном подъеме национальных образований, исторически изжила себя, поскольку все большее значение приобретают гражданские свободы людей и экономическая интеграция регионов независимо от национальности местного населения.

В главах, составляющих главное содержание монографии (гл.5-8), произведен анализ проблем реконструкции современного государственно-территориального устройства России и оценка нынешнего административного деления, предлагаются пути модернизации территориального устройства соответствующие социально-экономическому развитию округов и будущих губерний. Здесь же приводится зональный обзор предлагаемых новых территориальных структур, показываются возможное развитие федеративных отношений и ускоренное продвижение экономической реформы при реализации проекта реконструкции государственно--территориального устройства.

Предложены два этапа реконструкции. На первом этапе при сохранении существующей системы регионов-субъектов Федерации внесено предложение выделить межрегиональный уровень территориального деления в виде 5-7 укрупненных административно-экономических образований - макрорегионов типа федеральных округов.

На втором этапе проектом государственно-территориальной модернизации предусматривается укрупнение субъектов Федерации, изменение их состава и унификация названия и статуса. Звеньями среднего регионального уровня территориального деления становятся административно-экономический мезорегион (губерния) и его подрайоны (существующие республики, края, области или административные округа).

Второй этап реформы выравнивает "баланс интересов" центра и регионов. Предлагается по разным вариантам выделить 20-28 губерний, а с федеральными городами - 22-30 субъектов Федерации.

По мнению авторов, не лишенного основания, это более важно чем формальное расширение прав мелких регионов без материального подкрепления. Создание подрайонов вызывается большим числом в крупной губернии низовых районов (которые из-за близости власти к населению вряд ли стоит укрупнять). Унификация территориального деления выражается как в образовании его одноименных звеньев -губерний, так и в переименовании входящих в них республик в национальные области.

Во многом оправдана убежденность авторов и в том, что укрупнение и унификация субъектов Федерации, направленные прежде всего на укрепление Российского государства, позволяют: сформировать крупный экономический потенциал регионов, достичь их ресурсной, прежде всего финансовой самодостаточности и на этой основе - форсировать экономический рост и продвижение к рынку; реально осуществить масштабную территориально-экономическую интеграцию, обеспечивая формирование рациональных связей и укрепление единого экономического пространства страны; резко уменьшить разрывы уровней развития регионов, сгладить и устранить негативные явления территориальной социально-экономической дифференциации - неоднородность и дезинтеграцию экономического пространства.

Особый интерес вызывает авторское изложение процесса формирования единой российской нации при укрупненном и унифицированном государственно--территориальном устройстве, реально уравнивающим права всех регионов и способствующим становлению однородной, т.е. безэтнической, территориальной федерации, но с национально-культурной автономией. Такое государственное -территориальное устройство может стать эффективной формой сильного противодействия внедрению привилегированных региональных прав и разрастанию федеративной асимметрии, а значит - повышения устойчивости жизненного пространства государства, его безопасности. Это означает качественно новые федеративные отношения и, не исключено, - суть одной из национальных идей как олицетворения единства, могущества и престижа государства.

Несомненная заслуга авторов в поиске стратегических преимуществ предлагаемой реформы территориального устройства России. Она была бы еще весомее, если бы авторы обратили внимание не только на мнение правоведов, но и управленцев, которые административную реформу представляют в виде конкретных механизмов, технологий и функций управления.

Представленная вниманию читателей книга - основательный научный труд, посвященный системному исследованию высоко значимой научно-практической проблемы государственного строительства. Наряду с солидной методологической основой работа насыщена заслуживающими серьезного внимания обобщающими выводами и конструктивными предложениями по модернизации устаревшего государственно--территориального устройства России. Несомненно, что она вызовет повышенный интерес у специалистов государственного управления, научных работников и многих других читателей научной литературы по региональному развитию и управлению, послужит содержательным настольным пособием для разработчиков важных аспектов экономической и административной реформ.

Депутат Государственной Думы,

доктор экономических наук Галичанин Е.Н.

Заведующий кафедрой РАГС при Президенте РФ,

профессор, доктор экономических наук Гапоненко А.Л.

Профессор РАГС при Президенте РФ,

доктор экономических наук Дульщиков Ю.С.


http://www.evgenygalichanin.ru/content/blogcategory/10/34/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован