10 августа 2004
91

С.Серебряков: Миф об иродах в Кремле и иовах в Охотном ряду

Легенды и мифы принадлежат не только далекому прошлому, например, античной Греции или языческой Руси. Современная Россия также не обходится без целого собрания самых неправдоподобных сказаний и легенд, которые способны заткнуть за пояс древнюю мифологию. Особенно экзотические фантазии разыгрываются в сфере так называемой `политики`, которую изображают неким зловонным `россий-ским` Тартаром, где можно оказаться не иначе как только переправившись через безнравственный финансовый Стикс, заложив душу коварному Харону или жадному Соломону, современным денежным мешкам и баронам телевидения, и предварительно `загубив` какую-нибудь жалкую и совершенно беззащитную старуху-процентщицу, чью судьбу может разделить кто угодно.

Если же обходиться без метафор и сосредоточиться на самом невероятном политическом мифе, который приобрел силу неискоренимого суеверия, то это, безусловно, то, что вынесено в заглавие статьи. Большая часть `россиян` искренне считает, что государственный строй, установившийся в Российской Федерации благодаря октябрьской революции 1993 г. и принятой в декабре того же года Конституции, суть президентская республика, в которой за всесилие главы государства заплачено совершенно никчемным, опереточным, шутовским народным представительством в форме парламента, точнее говоря - его нижней палаты. Обратимся к самой Конституции, на которую принято ссылаться в качестве неопровержимого доказательства этой легенды.

И что же мы видим? Никакие, даже самые кропотливые изыскания не дают юридического подтверждения общественному суеверию. Какими же полномочиями в действительности обладает президент?

Президент может не более того,что записано в Конституции

Легенду о тиранических полномочиях президента породила апологетическая трактовка гл. 4 Конституции, в которой исчерпывающим образом перечислены президентские полномочия. Действительно, еслипосмотреть на эту главу под раболепствующим углом зрения, может сложиться впечатление, что перед нами права не государственного служащего, пусть и высокопоставленного, а некоего Зевса-Громовержца, который волен поступать со страной и своими подданными, как ему заблагорассудится. Но это далеко не так. Достаточно непредвзято прочитать Конституцию, чтобы убедиться в том, что какими бы правами или полномочиями ни обладал президент, их реализация может осуществляться не иначе как в точном соответствии с Конституцией (которая является высшим правовым актом прямого действия) и федеральными законами, которые не могут ей противоречить. Приведем лишь некоторые примеры.

Президент `глава государства` (п. 1 ст. 80), и в этом качестве он выступает `гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина` (п. 2 ст. 80), `представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях`, `определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (п. 3 ст. 80).

Все эти полномочия предписывается осуществлять не на основании произвола, а - `в соответствии с Конституцией и федеральными законами`.

Президент назначает строго определенный круг лиц на высшие государственные должности или представляет кандидатов для замещения должностей (ст. 83). Он назначает председателя правительства (но с согласия Госдумы), заместителей председателя правительства и федеральных министров (но по предложению председателя правительства), судей федеральных судов, полномочных представителей президента, высшее командование Вооруженных Сил, дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях (послед-нее после консультаций с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания).

Он представляет кандидатуры:

Госдуме - председателя Центробанка;
Совету Федерации - судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Генпрокурора. Стало быть, и Госдума, и Совет Федерации вправе отклонить представленные кандидатуры. Президент `формирует и возглавляет Совет Безопасности`, но статус этого органа `определяется федеральным законом` (п. `ж` ст. 83). Он `утверждает военную доктрину`, документ, значение которого в Конституции не раскрыто. Но так как `вопросы войны и мира`, `оборона и безопасность` отнесены к ведению РФ (пп. `к` и `м` ст. 71), содержание военной доктрины и ее назначение должны быть определены федеральным законом. Президент `формирует Администрацию Президента` (п. `и` ст. 83). Но, заметим, из текста Конституции не следует, что он наделен правом определять ее полномочия, компетенцию, род деятельности, значит, все эти вопросы могут быть урегулированы только федеральным законом.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87). Но что и как вправе предпринимать Верховный - определяется федеральным законом. Он обладает исключительным правом вводить на территории РФ военное положение и чрезвычайное положение (ст. 87 и 88), однако и они - предмет особых федеральных конституционных законов.

Выше было заявлено, что перечень президентских полномочий, перечисленный в Конституции, является исчерпывающим. Это должно означать, что ни федеральными законами, ни самим президентом, ни, тем более, решениями правительства или судебными властями они не могут быть дополнены или расширены. Так как полномочия президента предписаны конституционным правом в развернутом виде и в тексте Конституции не установлено, что они определяются законами, то законодательные органы РФ не вправе в отношении президента выходить за границы тех полномочий, которые прямо перечислены в гл. 4 Конституции. Законы могут лишь определять процессуальные положения, связанные с реализацией президентских полномочий, конкретизировать то, что уже установлено Конституцией.

Законы, наделившие президента дополнительными полномочиями сверх того, что прямо установлено в Конституции, попросту неконституционны.

Подчеркнем особенно - в Конституции нет ни одного прямого или косвенного указания на то, что Президент РФ имеет право устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, что он вправе определять систему федеральных органов исполнительной власти, что он может определять виды федеральных органов исполнительной власти, их перечень или структуру.

Все, что ни делается властью, должно соответствовать федеральному закону

Конституция устанавливает, что РФ - государство демократическое и правовое, что в нем осуществляется республиканская форма правления, что `единственным источником власти в ней является `многонациональный народ`. Но в ее тексте нет и намека на то, что РФ - президентская республика, что президент в системе власти обладает какими-то особыми полномочиями, делающими его `первым среди равных` между всеми властными институтами. Зато в ней есть три статьи, которые от мифа о президент-ской республике не оставляют камня на камне. В ст. 71 перечислены вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации, в ст. 72 - что является предметом совместного ведения Федерации и ее `субъектов`, а п. 1 ст. 76 предписывает оформлять то и другое федеральными конституционными и федеральными законами.

Причем делается важная оговорка, что эти законы имеют прямое действие на всей территории РФ. Значит, чтобы они действовали, нет необходимости президенту издавать указы или правительству - постановления.

Что же перечислено в ст. 71? Среди наиболее важных вопросов:

принятие и изменение Конституции и федеральных законов и контроль за их соблюдением;
федеративное устройство территории;
права, свободы и гражданство;
федеральная госсобственность и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития;
установление правовых основ единого рынка;
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование;
денежная эмиссия;
основы ценовой политики;
федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы;
внешняя политика и международные отношения;
международные договоры;
вопросы войны и мира;
оборона и безопасность;
определение статуса и защита госграницы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа;
судоустройство;
прокуратура.
И наконец:

`установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти`.
И `предметы` так называемого совместного ведения, перечисленные в ст. 72, достаточно обширны.

Зададим банальный вопрос. Какие органы власти принимают федеральные законы?

Ответ - обе палаты Федерального Собрания и президент.

При этом в законодательном процессе первенство принадлежит Государственной Думе, которая затем может преодолеть и отрицательное решение верхней палаты, и вето президента. Итак, если следовать букве и духу существующей Конституции, становится ясным - Президент в РФ отнюдь не всесилен, а парламент вовсе не беспомощен.

Почему же, в таком случае, в массовом сознании сложилось прямо противоположное мнение о соотношении различных `ветвей` власти? Потому что правовые положения, предписанные Конституцией, не подтверждаются политической жизнью.

Практика опровергает теорию. Иначе говоря, президентство Б.Ельцина и парламентская деятельность после принятия Конституции 1993 г. являлась наглядным примером того, как неоднократно игнорировались ее нормы. Речь идет не только о том, что президент `тянул одеяло на себя`, но и в том, что парламент ему в этом не препятствовал. Президент издавал указы, подменяющие законы или игнорирующие их, а парламент, в свою очередь, не только закрывал глаза на эти факты неконституционных действий `гаранта Конституции`, но и во многих федеральных законах расширял круг президентских полномочий, что противоречит смыслу Конституции.

Приведем некоторые примеры. Система государственных наград, которую следовало установить федеральным законом, фактически установлена президентским указом. Г-н Ельцин не только награждал государственными наградами, что он, безусловно, вправе был делать, но и устанавливал наградную систему, чего ему делать вовсе не полагается.

Описание и порядок официального использования государственного герба - прерогатива федерального конституционного закона (ст. 70), однако, герб в виде двуглавого орла используется согласно указу президента.

Финансовое регулирование - предмет федерального законодательства. Но в 1998 г. была произведена деноминация национальной валюты. Как? Президентским указом, издавать который г-н Ельцин не имел права.

Предметы ведения федерального уровня государственной власти или совместного ведения Федерации и ее субъекта определены Конституцией и, согласно ей, могут регулироваться только федеральными законами. Однако вот уже на протяжении нескольких лет президент вступает с губернаторами и президентами республик в составе РФ в некие договорные отношения, не предусмотренные ни Конституцией, ни законами, наделяя своих конфидентов дополнительными полномочиями зачастую в ущерб национальным интересам России и за счет ее целостности.

Конечно, можно списать причину сложившегося положения на авторитарность Ельцина, на его органическую несовместимость с демократическими процедурами. Непринципиальность Думы также легко объяснима. Ни в одном из ее предыдущих составов не складывалось твердого партийного или коалиционного большинства, готового обуздать авторитарные президентские поползновения и постоять за парламентские полномочия.

Большая часть депутатского корпуса пока что политически несамостоятельна. Будущее депутатов зависит от благосклонности финансовых и бюрократических кругов, в связи с чем и отдельным политикам, находящимся в нижней палате, и партиям, чьи фракции в ней присутствуют, приходится вместо служения Отечеству прислуживать лицам - то сановным чиновникам, то удачливым приватизаторам, а иной раз и зарубежным благодетелям. А зависимость избираемых гражданами депутатов, в свою очередь, обусловлена и отсутствием влиятельных и авторитетных институтов гражданского общества, и экономической необеспеченностью, если не сказать пауперизмом, большей части общества.

Коса Закона нашла на камень Конституционного суда

Остановимся на наиболее важном примере неисполнения Конституции, а именно, как формируется система органов исполнительной власти, как она реорганизуется, как наделяется полномочиями, как она реально действует.

Президент, как говорилось выше, единолично решал вопрос о том, какой должна быть система органов федеральной исполнительной власти, их система и структура, что противоречит буквальному тексту Конституции.

Сколько и каких министерств должно быть - решает президент. Какие органы исполнительной власти, кроме министерств, должны быть организованы, - он же.

И это при том, что существование государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров, главных управлений, комиссий Конституцией не предусмотрено в принципе.

В 1999 г., по-видимому, чтобы подчеркнуть степень `доверия` к одному из назначенных премьеров, президент распорядился разделить правительст-во на две части. Одну, названную `силовиками`, он подчинил себе, другую - оставил в ведении премьер-министра. Стало быть, в государстве де-факто возникло два премьера, а по сути - не оказалось ни одного.

Дело дошло до того, что в законах перестали упоминать точные названия федеральных органов исполнительной власти. Видимо из опасения, что президент не только может переименовывать их несколько раз на дню, но и перераспределять полномочия из одного ведомства в другое, что бывало неодно-кратно. После подобных операций, произведенных с Кабинетом Черномырдина, а затем - с Кабинетом Кириенко, стала ходить шутка, что иностранные дела в один прекрасный день президент может поручить не МИД, а ведомству с совершенно произвольным названием.

И такое положение существует в условиях, когда функцию исполнительной власти Конституция за-крепляет за одним только институтом - правительством (п. 1 ст. 110), состоящим из председателя, его заместителей и федеральных министров (п. 2 ст. 110). Следовательно все, что не является правительством, не может и относится к исполнительной власти, и значит - вообще не может существовать. Ведь согласно Конституции не допускается образовывать какие-либо органы, если они не относятся к одной из ветвей власти - законодательной, исполнительной или судебной. Если речь идет об исполнительной власти, то она может быть сосредоточена только в правительстве РФ и нигде больше. Таково положение Конституции, но оно нарушается - с согласия парламента - на каждом шагу. Ситуация стала меняться, когда стало ясно, что беспринципность по отношению к Основному закону, какими бы мотивами она не объяснялась, приближает лишь катастрофу страны.

Летом 1998 г. из-за общего ухудшения и без того не блестящей ситуации противоречия между нижней палатой и президентом обострились. Они выразились в правительственном кризисе. Воспользовавшись ситуацией, Дума дипломатично сделала вид, что обнаружила `неопределенность в понимании положений ст. 71 (п. `г`), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции, и обратилась в Конституционный Суд с просьбой дать разъяснения. Система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и де-ятельности должны, полагает Дума, определяться не президентскими указами, а законодательным путем. Понятие `система федеральных органов исполнительной власти` включает в себя только правительство РФ, а понятие `структура федеральных органов исполнительной власти` имеет в виду внутреннюю организацию каждого отдельного федерального органа.

Суд совершенно правильно истолковал запрос Госдумы. В его постановлении1 записано: `По сути, Дума просит разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации, относящихся к `системе федеральных органов исполнительной власти` в правовых формах, указание на которые не содержится в части 1 статьи 76`. Каким органом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом президента? Но суд, к сожалению, вместо того чтобы рассмотреть конкретные конституционные тексты, предпринял поиски отчужденного от них `смысла`.

Эти поиски привели суд к мысли, что `по смыслу` четырех ее статей (71, 72, 76 и 77) посредством федерального закона должны определяться только `виды федеральных органов исполнительной власти`.

И этим `не исключается возможность регулирования указанных вопросов (каких?-- Авт.) другими нормативными актами`.

Вопреки буквальному тексту Конституции, суд утверждает, что `само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона`. Но ведь п. 1 ст. 76 прямо установил, что `по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы`. Значит, ни указы президента, ни постановления правительства в качестве законодательных актов не могут иметь место. Иначе говоря, `случаев`, о которых толкует суд, нет и быть не может.

Но согласно мнению Конституционного Суда, президент якобы `до принятия соответствующих законодательных актов может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности`. Что служит правовым основанием для такого вывода? Конституция? Да ничего подобного.

Суд руководствуется... указом президента от ав-густа 1996 г., в котором `были закреплены виды федеральных органов исполнительной власти`. Однако тут же сделана оговорка: `Такого рода акты не мо-гут противоречить Конституции и федеральным законам`. Но мы выяснили, что подобные указы как раз и противоречат Конституции.

Тем не менее президент, оказывается, может произвольно `утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов`, указами `вносить изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации`. Словом, президент, если верить Конституционному Суду, может делать все, что ему вздумается.

Неправовое заключение чревато неизбежными последствиями

Сравнение разобранного суждения Конституционного Суда с текстом Конституции доказывает, что в форме судебного постановления обществу и его органам власти пытаются навязать не объективное толкование основного закона, а самоочевидное его искажение

Конституционный Суд не разъяснил, а извратил достаточно очевидный и логичный текст Конституции. Вопреки ее положениям, он существенно расширил полномочия президента за счет сокращения законодательной деятельности и умаления самого законодательства, неправомерно давая санкцию на замену федеральных законов актами подзаконного характера.

Если понимать Конституцию так, как она написана, не выискивая ее загадочный `смысл` между строк, то следует признать, что установление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти является исключительной принадлежностью федерального закона.

А это означает, что не может существовать ни одного органа, созданного вопреки закону. Ни президент, ни правительство, ни парламент не вправе порознь создавать, реорганизовывать или ликвидировать органы исполнительной власти. Но и это не все.

Органы, аппараты исполнительной власти сами по себе не являются правительством. Они - инструменты для его обслуживания, обеспечивающие его деятельность.

Правительством, согласно Конституции, является коллегия, состоящая из председателя правительства, его заместителей и федеральных министров. По точному смыслу Конституции (ст. 113) не президент, а председатель правительства определяет основные направления его деятельности и организует его работу, руководствуясь при этом Конституцией, федеральными законами и указами президента.

Наконец, толкуя ч. 1 ст. 112, в которой председателю правительства вменяется в обязанность не позднее недельного срока после назначения представлять президенту `предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти`, суд определил, что под структурой органов власти надо понимать `перечень конкретных органов исполнительной власти`, который - `утверждается указом президента`. Излишне говорить, что ни в ст. 112, ни в какой-либо иной статье Конституции президенту не дано такого полномочия. Оно изобретено `проницательным` судом.

Если исполнять Конституцию, то, получив предложение премьера, президент, согласившись с ним, должен оформить законопроект и внести его в Государственную Думу. Суд, вопреки основному государственному закону, утверждает нечто противоположное. Вместо обуздания всевластия и произвола, он создает для президента нечто вроде Magna charta libertatum.

Поэтому президент не наделен Конституцией правом подчинять себе какие-либо органы исполнительной власти или кого-либо из членов правительства, ибо он - `гарант Конституции`. Разумеется, честное и добросовестное решение Конституционного Суда по данному вопросу было бы совершенно неприемлемо ни для господствующей в стране бюрократии, ни для самого г-на Ельцина, ни для его окружения.

Подчинение праву в форме Конституции или федеральных законов, какое бы содержание они ни имели, не соответствует природе самовластья, противоречит господствующему в этой среде мировоззрению, в котором нет места главному - цивилизованному правосознанию. В соблюдении законности они усматривают опасный для себя прецедент, и потому высшее чиновничество, недавно возникшая `аристо-кратия денег` стремится властвовать и обогащаться, обогащаться и властвовать не благодаря закону, а во-преки ему.

Зная, что собой представляет бюрократия и олигархия, никому и ничему не желающие подчиняться, нельзя исключить, что постановление Конституционного Суда, дающее президенту санкцию на произвольное распоряжение органами исполнительной власти, имеет не такую уж отдаленную перспективу применения, нежели сиюминутные поводы, которые его вызвали. Решение Конституционного Суда дает возможность издать указ, подобный известному Указу No 1400, но теперь не вопреки Конституции, как это было в 1993 г., а на вполне, так сказать, легитимной основе, с благословения высшего конституционного арбитра.

При безмолвствующем, равнодушном, политически малообразованном населении, по необходимости соглашательском депутатском корпусе, покорном Конституционном Суде можно будет инсценировать любой сценарий событий, который захочет поставить на политической арене всесильный продюсер.


Обозреватель - Observerhttp://nvolgatrade.ru/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован