13 июня 2007
951

Сергей Соколов: Будущий договор Россия-ЕС: куда рулим (часть III)

Уже несколько месяцев Москва и Брюссель находятся на пороге начала переговоров о заключении нового международно-правового документа об основах и принципах своих взаимоотношений. Он должен прийти на смену устаревшему Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от 1994 года, срок действия которого истекает 1 декабря.

В том, что на саммите в Самаре не удалось (уже второй раз) запустить работу над новым документом, никакой трагедии нет. Во-первых, Россия и ЕС еще год назад условились, что СПС будет продолжать действовать до вступления в силу его преемника (чтобы не возникло "правового вакуума"). Во-вторых, на фоне возросшей напряженности в отношениях между нашей страной и объединенной Европой и ввиду неготовности российской стороны к предстоящему трудному и многоплановому диалогу немедленное начало переговоров скорее на руку Брюсселю, нежели Москве.

В условиях, когда у России и ЕС нет сколько-нибудь четкого видения стратегии развития своих взаимоотношений, будущий базовый документ, скорее всего, примет преимущественно декларативный характер, а предстоящие переговоры превратятся в жесткий торг по конкретным вопросам торгово-экономических и политических отношений.

О запуске переговоров предполагалось торжественно объявить еще на саммите Россия-Евросоюз в Хельсинки в ноябре 2006 года. Эти планы оказались сорванными - европейские партнеры оконфузились, не сумев утвердить переговорный мандат Комиссии ЕС из-за вето, которое наложила Польша. Ситуация повторилась в Самаре, с той только разницей, что Варшава добавила к своим требованиям еще и энергетический аспект и к ней присоединился Вильнюс.

Тем не менее следует исходить из того, что рано или поздно (возможно, уже к осени 2007 года) ЕС преодолеет свои внутренние разногласия и объявит о готовности к переговорам с Москвой. После этого оттягивать начало переговорного процесса будет уже сложно. Никто, разумеется, не ставит задачу успеть согласовать новый документ к какому-то определенному сроку, но ведомства и чиновники, которым будет поручено это дело (в особенности наш МИД), будут все-таки испытывать определенное политическое давление, чтобы работа началась и завершилась как можно скорее.

Весьма вероятно, что в качестве рычага давления на российских переговорщиков Брюссель будет все активнее использовать дутый тезис о том, что нынешний президент России "не может" уйти со своего поста, не оставив политического наследства в виде нового стратегического соглашения с Евросоюзом. Такие заходы, усердно тиражируемые европейскими обозревателями и даже официальными лицами ЕС, уже делаются, и их следует решительно пресекать в самом зародыше. В противном случае нетрудно представить, к каким катастрофическим последствиям приведут переговоры, в ходе которых Брюссель будет знать, что российская делегация находится под прессом политического заказа любой ценой выдать на-гора внешнеполитическую "победу" на европейском направлении не позднее весны 2008 года.

Таким образом, к предстоящим переговорам нужно готовиться, причем уже сейчас и весьма серьезно. Между тем, в отличие от Комиссии ЕС, чья бюрократическая машина всегда находится в "боевой готовности" (КЕС практически непрерывно ведет переговоры по тем или иным вопросам, как со странами - членами Евросоюза, так и с внешним миром), в Москве, что называется, конь еще не валялся. Нет не только концепции будущих переговоров и понимания того, к чему они должны привести, - нет даже примерного ведомственного состава делегации, "короткого списка" ключевых членов, которые обязательно должны в нее войти. Нет проекта переговорных директив, которые еще надо согласовать между всеми заинтересованными ведомствами (а таких, с учетом федеральных агентств и служб, набирается порядка двух десятков!) и утвердить как минимум на уровне правительства.

У России вообще плохо получается вести переговоры по вопросам, входящим в компетенцию нескольких ведомств. Примеров тому множество, и уступки и просчеты, допущенные в ходе переговоров о присоединении к ВТО, лишь наиболее яркие из них. Но об этом чуть ниже.

А пока начнем с цифр. С учетом того, что в переговорном процессе с российской стороны будут участвовать только чиновники, сравнительно легко можно прикинуть соотношение сил. Во всех федеральных ведомствах Российской Федерации, вместе взятых, от силы наберется тридцать человек, которые непосредственно и постоянно занимаются вопросами, связанными с ЕС. В органах Евросоюза (КЕС, Секретариат Совета ЕС, Европарламент, Европейский суд, европейские агентства и т.д.) специалистов по России - или по основным вопросам повестки дня Россия-ЕС - в общей сложности не менее 250.

Конечно, нельзя сбрасывать со счетов российское представительство при ЕС в Брюсселе. К сожалению, при всей своей относительной многочисленности (представительство КЕС в Москве в два раза больше), оно не сможет серьезно изменить соотношение сил. М.Е.Фрадков, в бытность свою главой этой дипмиссии (2003-2004) добился принятия специального президентского указа о превращении ее в своего рода "выездной межведком". Согласно этому замыслу, штат представительства должен быть существенно расширен за счет включения ответственных представителей заинтересованных ведомств, которые были бы уполномочены решать большинство вопросов повестки дня Россия-ЕС на месте, а по остальным выходить напрямую на руководителей федеральных органов исполнительной власти в Москве. К сожалению, нынешний премьер не успел претворить это решение в жизнь, и в результате лишь часть ведомств направила своих сотрудников в Брюссель, причем невысокого ранга и без всяких полномочий.

Общая штатная численность сотрудников европейских институтов сегодня превышает 100 000 человек - на порядок больше, чем центральные аппараты заинтересованных российских ведомств. В отличие от своих московских визави, евробюрократы получают достойную зарплату (не вынуждающую подрабатывать, не то что воровать), оснащены самой современной офисной техникой, имеют доступ к обширнейшим базам данных и не испытывают особых проблем с финансированием загранкомандировок. У нас же зачастую делегации на переговорах формируются без участия ключевых экспертов, поскольку расходы на их командирование не предусмотрены в бюджетах соответствующих ведомств.

Не следует забывать и о существенной разнице в возможностях аутсорсинга: КЕС имеет в своем распоряжении не только несопоставимо больший бюджет для финансирования научно-исследовательских работ, но и разветвленную сеть институтов, ассоциаций и других "мозговых центров", готовых в любой момент и, как правило, весьма качественно, глубоко разработать практически любой предмет предстоящих переговоров.

Разумеется, аналогичные центры есть и в России - пусть не так много, но есть. Институт Европы РАН - лишь наиболее авторитетный и влиятельный в этом списке. Проблема, однако, в том, что российские научно-исследовательские институты вынуждены работать, во-первых, на гораздо более скромной материальной базе, а во-вторых - в отрыве от практической деятельности, которую ведут ведомства, и без надлежащей информационной "подпитки". КЕС не просто заказывает и хорошо оплачивает НИРы, но и использует их в своей работе, в то время как наработки отечественных аналитических центров, как правило, кладутся нашими ведомствами (МИД, МЭРиТ и т.д.) в ящик, поскольку они их не заказывали, не оплачивали из своего "кровного" бюджета и не поддерживали необходимой информацией.

Наконец, необходимо учитывать, что за переговорным "кулаком" Еврокомиссии будут стоять и бюрократические машины 27 стран - членов ЕС. Они не будут принимать непосредственного участия в переговорах, однако косвенно могут и будут оказывать Брюсселю интеллектуальную и информационную поддержку, а также "давить" на Москву по тем или иным элементам будущего документа по двусторонней линии. Российской стороне придется отвлекать на это значительную часть своих ограниченных ресурсов, особенно если учесть, что общая численность персонала посольств стран Евросоюза в Москве едва ли не превышает весь центральный аппарат нашего МИДа.

Суммируя все эти арифметические выкладки, можно с уверенностью утверждать, что в ходе предстоящих переговоров кадровые, административные и материальные ресурсы Евросоюза будут на 1-2 порядка более значительными, чем у России. Такой расклад оставляет только одну надежду: "взять не числом, а умением". Следует заметить, что подобные примеры в отечественной переговорной практике бывали, в том числе и на протяжении последних пятнадцати лет, однако они скорее исключение, чем правило. Брюссель - очень серьезный противник, и "победить" его, отстоять свои позиции и интересы силами небольшой группы профессионалов-энтузиастов будет почти невозможно.

Конечно, "умеющие" люди у нас еще есть. В российских ведомствах, в том числе и в МИДе, на европейском направлении их осталось совсем немного, подчас единицы, но в большинстве своем это достаточно грамотные и опытные люди. Таким образом, если подходить к задаче формирования дееспособной переговорной "команды" серьезно, она сведется к тому, чтобы продуманно рассредоточить этих уникальных специалистов по основным направлениям, расставить по ключевым позициям, распределить роли/функции, мотивировать и освободить их от другой рабочей нагрузки.

Как уже отмечалось в предыдущей части, в ходе предстоящих переговоров Москва и Брюссель не будут вести диалог о стратегических целях своих взаимоотношений, а поведут торг, добиваясь продвижения конкретных торгово-экономических и политических интересов. С учетом того и требуется подобрать состав российской делегации, во всяком случае - ее костяк (отдельные члены могут меняться по мере отработки тех или иных вопросов). Попробуем примерно определить, специалистов какого профиля потребуется подобрать из ограниченного числа российских чиновников, в принципе способных выполнить эту задачу.

Во-первых, нужны генераторы идей, готовые выступать с конкретными, реалистичными и пригодными к использованию предложениями, как в отношении структуры будущего базового документа об основах и принципах взаимоотношений между Россией и ЕС, так и в плане его содержания. Здесь мы, к сожалению, сразу наталкиваемся на одно из самых слабых мест в отечественной бюрократии - в российских ведомствах таких людей ответственного уровня, способных не только выдвигать свежие идеи и решения, но и отстаивать их перед внутренними и внешними оппонентами, практически не осталось.

Между тем успех предстоящих переговоров (с точки зрения интересов России, разумеется) будет во многом зависеть от того, кто первый - Москва или Брюссель - "вбросит" свой проект документа для обсуждения. Пока все идет к тому, что первой это сделает Еврокомиссия, и ее проект будет, конечно же, основан на том мандате, который она подготовила и представила на утверждение странам - членам ЕС. Он сводится к односторонним требованиям к России в энергетической, торгово-экономической и нормативной/законодательной сферах, а также в области демократии и прав человека. Если дело будет разворачиваться по такому сценарию, весь последующий переговорный процесс пойдет на базе заведомо неприемлемого для российской стороны проекта.

Вбросить с опозданием контрпроект, конечно, возможно, но на практике сделать это чрезвычайно трудно (а с учетом превосходящих административных ресурсов КЕС - почти невозможно). Это означает, что делегация России будет вынуждена не просто "отбивать" требования и формулировки Еврокомиссии и пытаться заменить их своими, но и стараться "застолбить" свое видение структуры документа в целом.

Здесь следует пояснить, что, хотя Москва и Брюссель и договорились в принципе о создании двухступенчатой конструкции (краткий рамочный договор или соглашение, к которому впоследствии будут присовокупляться соглашения о сотрудничестве в конкретных отраслях и сферах), при ближайшем рассмотрении их подходы существенно отличаются. КЕС будет добиваться включения своих претензий в области энергетики, экономики и торговли в основной документ, а все встречные требования российской стороны откладывать "на потом", для фиксации в отраслевых соглашениях. Москва же будет (во всяком случае, должна) настаивать на ограничении основного документа только общими принципами и декларациями, чтобы не допустить увязки и последующего "размена" разноплановых вопросов (энергетики на демократию и т.п.).

Во-вторых, потребуются грамотные и опытные переговорщики, желательно те, кто уже имел дело с Еврокомиссией, знает ее структуру и пределы компетенции, механизм ее работы, подготовки и принятия решений. С этим в наших ведомствах, в том числе и в МИДе, ситуация тоже выглядит неважно. Даже те чиновники, которые не первый год взаимодействуют с ЕС и КЕС, склонны вновь и вновь делать, по крайней мере, две серьезные ошибки. Первая из них заключается в том, что логика действий Еврокомиссии оценивается, как если бы речь шла о представителях государства, которыми движут соответствующие национальные интересы. На самом деле это не так: евробюрократы действуют исключительно в своих интересах и в интересах европейской интеграции в целом и готовы подчас даже принимать решения, ущемляющие те или иные страны - члены ЕС, но способствующие повышению веса Брюсселя по отношению к столицам государств Евросоюза.

Вторая распространенная ошибка российских переговорщиков, которые ведут диалог с КЕС, состоит в том, что их постоянно "разводят" (пардон за бандитский сленг), играют в "третьего отсутствующего". Отказываясь принять то или иное предложение, Еврокомиссия "кивает" на позицию "некоторых стран-членов" (которые никогда поименно не раскрываются), а те, в свою очередь, ссылаются на позицию и компетенцию Брюсселя, сочувствуют, обещают "посодействовать", но ничего в итоге не делают.

В-третьих, в состав переговорной "команды" обязательно должны войти грамотные юристы, специализирующиеся в разных областях - от права международных договоров до торгового права и права ЕС. В этом плане положение дел выглядит лучше - подобные специалисты в Москве есть, причем не только в МИДе.

В-четвертых, нужны, разумеется, отраслевые эксперты, причем вне зависимости от того, насколько успешными будут действия российской делегации, направленные на сохранение общего, рамочного характера будущего базового документа Россия-ЕС. В нем обязательно будут хотя бы вскользь упомянуты приоритетные сферы и направления двустороннего сотрудничества, а без привлечения к переговорам соответствующих специалистов можно "наломать дров" даже в кратких формулировках. Такие эксперты в области торговли, транспорта, промышленности, науки, связи, финансов и т.д. в Москве имеются, и с этим особых проблем возникнуть не должно.

В-пятых, необходимо правильно подобрать кандидатуру главы делегации - он (или она) должен знать, что такое ЕС, иметь личный опыт взаимодействия с Брюсселем, понимать российские политические и экономические интересы на европейском направлении, а также иметь высокий статус и прямой выход на высший уровень российской управленческой пирамиды. В противном случае (если, скажем, таким лицом станет "простой" ответственный представитель МИДа) он будет находиться под постоянным прессингом целого сонма "начальников" в администрации президента, правительстве и ведомствах, причем это давление будет подчас взаимоисключающим. Выбор здесь, следует признать, небольшой, а если учесть, что от главы делегации потребуется недюжинное переговорное мужество и напористость, то подбор подходящего кандидата превращается в проблему.

В-шестых, чрезвычайно важно с самого начала (с момента подготовки, согласования и утверждения переговорных директив) обеспечить жесткую координацию действий как внутри делегации, так и между заинтересованными ведомствами. В нынешних российских условиях эта миссия, к сожалению, почти невыполнима.

До административной реформы весны 2004 года функции координации выполняла правительственная комиссия по сотрудничеству с ЕС во главе с вице-премьером. Эффективность ее работы оставляла желать лучшего - главным образом потому, что ключевые ведомства позволяли себе действовать в обход ее решений или игнорировать их, - но она предоставляла удобную "площадку" для регулярного обмена информацией и мнениями по вопросам взаимодействия с Евросоюзом на самом ответственном уровне. Заместители руководителей ведомств, которые входили в состав правительственной комиссии, имели возможность развернуто аргументировать свою позицию по той или иной проблеме, чего зачастую нельзя сделать в форме бюрократической переписки.

Прошло три года с тех пор, как эта комиссия была упразднена, и положение дел с межведомственной координацией, в особенности на европейском направлении, стало просто удручающим. Новая правительственная комиссия по вопросам экономической интеграции, на повестку дня которой время от времени выносятся вопросы отношений с ЕС, гораздо менее эффективна, чем предыдущая, собирается редко и к тому же вынуждена заниматься целым рядом других проблем. До начала комплексных и сложных переговоров с Брюсселем необходимо воссоздать специальный координационный орган во главе как минимум с вице-премьером.

В-седьмых, особое внимание должно быть уделено подготовке четких и жестких переговорных директив и налаживанию регулярной отчетности о ходе их реализации в процессе переговоров. В противном случае отдельные ведомства или их представители будут по-прежнему действовать автономно, подавать конфликтующие сигналы противоположной стороне и согласовывать какие-то решения, ставя потом остальных членов делегации и в целом российскую сторону перед свершившимся фактом.

Из предыдущего тезиса логически вытекает заключительное, восьмое, необходимое условие успешного проведения переговоров по базовому документу отношений Россия-ЕС - транспарентность. Полная и правдивая информация о ходе переговорного процесса должна оперативно доводиться не только до заинтересованных ведомств, но и до администрации президента, руководства Госдумы, научных и экспертных кругов и - пусть в слегка урезанном виде - до широкой общественности. Только так можно застраховаться от ошибок и просчетов, обеспечить полный учет мнений и интересов страны (в особенности отечественного бизнеса) и пополнять арсенал аргументов в защиту переговорной позиции российской делегации.

Что не менее важно, это позволит избежать неоправданных уступок, которые часто делаются нашими переговорщиками, исходя из того, что "есть мнение". Это "мнение" никогда не формализуется, у него нет конкретного хозяина, но уступки делаются - порой с катастрофическими последствиями для интересов страны и ее экономики, - и никто не несет за это ответственности. Риск продолжения этой возмутительной практики особенно велик сейчас, когда Россия стоит на пороге парламентских и президентских выборов.

Российским чиновникам, включая руководителей ведомств, свойственно поддаваться внушению (а подчас и самовнушению), когда дело доходит до вопросов, способных, как им кажется, отразиться на имидже и конъюнктурных позициях - как собственных, так и руководителей страны. Надлежащий учет экономических и политических интересов Российской Федерации в отношениях с Европейским союзом на долгосрочную перспективу должен иметь приоритет по сравнению с планами и комбинациями политтехнологов.

Реализация перечисленных выше тезисов, критериев и соображений является, конечно, необходимым, но не достаточным условием успеха предстоящих переговоров, посвященных выработке новой международно-правовой базы взаимоотношений между Россией и ЕС. Полностью спрогнозировать ход и повороты переговорного процесса сейчас невозможно. Тем не менее, если последовать изложенным советам, результат обязательно будет лучше, а не "как всегда".

Если же мы не можем "как лучше", то целесообразно уже сейчас принять и последовательно проводить линию на оттягивание начала переговоров, тем более что в ближайшие год-полтора время будет работать больше на Россию, чем на Евросоюз.


13.06.2007

Русский Журнал
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован