15 октября 2007
801

Сергей Соколов: Подарок для Киссинджера

О новом европейском порядке

2 октября юристы стран-членов ЕС завершили работу над проектом "Договора о реформе" (1) Евросоюза. Подготовленный ими текст был опубликован 5 октября. Теперь он вынесен на обсуждение министров иностранных дел, которые соберутся в Люксембурге 15 октября. Затем его рассмотрят и - как надеется португальское председательство ЕС - утвердят главы государств и правительств на неформальном саммите в Лиссабоне 18-19 октября.

Вроде бы все ясно и понятно: страны - члены Европейского союза в рекордные сроки подготовили проект важнейшего документа, определились с порядком его окончательного согласования и одобрения, после чего будет запущена процедура его ратификации каждым из 27 государств, которая должна завершиться до конца 2008 года. На самом деле ничего не ясно: в предыдущем предложении нет ни одного тезиса, о котором можно было бы говорить со стопроцентной уверенностью.

Пойдем по порядку. Да, некий текст подготовлен и опубликован, причем не один, а целых четыре. Речь идет о проекте Преамбулы (2 страницы в английском варианте), проекте Договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (152 страницы), проекте Протоколов к новому Договору (76 страниц) и проекте Деклараций к Договору (25 страниц). Так сделано для того, чтобы облегчить процесс дальнейших переговоров и поиск компромисса между странами-членами, придерживающимися различных взглядов на цели как самого нового документа, так и европейского интеграционного проекта в целом. Злые языки говорят, что побочный смысл дробления Договора о реформе на четыре части с множеством перекрестных ссылок заключается в том, чтобы осложнить его анализ сторонними наблюдателями и, упаси Боже, рядовыми гражданами ЕС.

Далее. Проект документа из четырех частей в настоящий момент является не более чем продуктом "мозговой атаки" юристов, которые в значительной степени действовали в личном экспертном качестве. Политические структуры стран - членов ЕС (даже внешнеполитические ведомства) от этой работы дистанцировались, справедливо полагая, что сначала необходимо произвести хоть какой-то текст, а уж затем приступать к торгу в отношении его формулировок и структуры. Более того, на протяжении последних месяцев ответственные представители ряда стран Евросоюза (парламентарии, министры и даже лидеры) неоднократно выступали с публичными заявлениями и комментариями, смысл которых противоречил позиции их же юридических экспертов, трудившихся над проектом Договора. Иными словами, четыре текста пока не являются даже черновым вариантом компромисса между правительствами ЕС-27.

Да, плотный календарь окончательного согласования и утверждения Договора о реформе - через Люксембург к Лиссабону - действительно существует, и португальское председательство, поставившее на эту карту свой авторитет и сделавшее данный вопрос главным пунктом своей повестки дня, всячески настаивает на соблюдении графика. Тем не менее уже сейчас можно с уверенностью утверждать, что в Люксембурге министры иностранных дел окончательно договориться не смогут, а удастся ли это сделать главам государств и правительств в Лиссабоне 18-19 октября - ОЧЕНЬ большой вопрос. На самом высоком уровне уже звучат предложения только парафировать договор на октябрьском неформальном саммите, а подписание отложить до официальной встречи глав государств и правительств Евросоюза в декабре, чтобы дать дополнительное время для согласования спорных вопросов.

Да, с самого начала было ясно, что после утверждения Договора о реформе ЕС на высшем уровне (когда и если оно состоится) документ подлежит ратификации государствами Евросоюза в соответствии с процедурами, предусмотренными соответствующим национальным законодательством. Только после того, как эта процедура успешно завершится в каждой из 27 стран, Договор вступит в силу. Но и здесь еще много неясного: поскольку до сих пор никто толком не знает, что из себя представляет Договор о реформе и какими будут его политико-правовые последствия, в большинстве государств ЕС пока не могут определить процедуру ратификации - решением парламента или через референдум.

Наконец, о предполагаемых сроках вступления Договора в силу. Да, принимая решение о запуске работы над этим документом, лидеры стран ЕС поставили перед собой цель уложиться до выборов в Европарламент в середине 2009 года. Для этого существует целый ряд весомых причин, перечисление и расшифровка которых заняли бы слишком много места. Тем не менее уже сейчас очевидно, что, если то или иное государство Евросоюза не успеет завершить национальную процедуру ратификации будущего Договора о реформе, остальным странам-членам останется только ждать.

В общем, "ясно, что ничего не ясно". Пока формулировки четырех "предпроектов" (а также скрытый за ними смысл) понятны и известны лишь ограниченному кругу юристов, специализирующихся на праве ЕС, - да и то только тем, кто принимал участие в Межправительственной конференции. В этих условиях не стоит удивляться тому, что многочисленные аналитические комментарии и оценки нового Договора строятся в основном на внешних признаках и догадках и изобилуют эмоциями, которые только подогревают политическую атмосферу, но не проливают свет на суть готовящейся реформы. Можно предположить, что истинный смысл, глубина, значение и последствия Договора о реформе ЕС окончательно прояснятся даже не в момент его утверждения на саммите (если оно состоится), а лишь после его вступления в силу.

Поскольку вопрос о новом основополагающем договоре Евросоюза и неразрывно связанная с ним тема перспектив развития европейской интеграции не могут не представлять интереса для любого человека, интересующегося положением дел в блоке 27 государств, который является основным торгово-экономическим и важным политическим партнером России, попробуем тоже пошевелить ложкой в этой каше.

Начать, видимо, следует с того, что ничего сверхъестественного или беспрецедентного не происходит. Возможность внесения изменений в базовые документы ЕС предусмотрена статьей 48 Договора о Европейском союзе, в соответствии с которой любое государство-член или Еврокомиссия могут выступить с таким предложением. Оно рассматривается Советом ЕС и, в случае одобрения идеи, выносится на Межправительственную конференцию (МПК). Подобные конференции созывались не раз на протяжении последних десятилетий, и результатами их работы явились Европейский Акт (1986 г.), Договор о Европейском союзе (1992), Амстердамский договор (1997) и Договор Ниццы (2001).

Второе. То, что страны "Единой Европы" ведут работу над корректировкой своих основополагающих документов, свидетельствует о том, что ЕС не только не умирает, но и, наоборот, продолжает развиваться. Да, после провала проекта Евроконституции в 2004 году блок переживает непростые времена. Следует, однако, напомнить тем, кто продолжает говорить о "глубоком системном кризисе" ЕС, что процесс европейской интеграции на протяжении всех своих пятидесяти с лишним лет всегда развивался по формуле "два шага вперед - полшага назад" (т.е. не по Ленину, а наоборот). Необходимость же внесения изменений в базовые договоры Евросоюза именно сейчас вызвана новой ситуацией, сложившейся после того, как всего за два с половиной года (апрель 2004 года - 1 января 2007 года) число стран - членов ЕС возросло почти в два раза - с 15 до 27.

Таким образом, сейчас мы наблюдаем процесс "развития и углубления" европейской интеграции (точка зрения еврооптимистов) или ее "консолидации" (как считают евроскептики), но в любом случае это процесс со знаком "плюс".

Именно провал проекта Евроконституции на референдумах во Франции и Нидерландах в 2004 году является точкой отсчета для любого анализа Договора о реформе (далее будем именовать четыре предварительных проекта так). Проект Конституции Евросоюза трехлетней давности, без сомнения, был призван вывести процесс европейской интеграции на новый, более высокий институциональный уровень, превратить ЕС в надгосударственное образование и сделать его полноценным субъектом международного права. Тогда перспектива "большого скачка" по пути формирования "Соединенных Штатов Европы" вызвала мощные протесты со стороны евроскептиков. Следует отметить, что большинство французов и голландцев проголосовали "против" по причинам, лишь косвенно связанным с самим конституционным актом. С другой стороны, в Великобритании и некоторых других странах Евросоюза, где референдумы должны были состояться позднее, проект Евроконституции был бы, скорее всего, отвергнут именно потому, что предусматривал передачу все более широкого круга полномочий от национальных правительств и парламентов в Брюссель.

К моменту конфуза во Франции и Нидерландах проект Конституции ЕС уже был одобрен 15-ю (!) странами, в том числе на референдумах в Люксембурге и Испании. Из оставшихся 10 (на тот момент) государств-членов референдумы планировали провести 6: Великобритания, Чехия, Дания, Польша, Ирландия и Португалия. После того, как правительства в Париже и Гааге объявили о том, что о повторном вынесении проекта Евроконституции на общенациональное голосование не может быть и речи, процесс ее ратификации был остановлен.

В сложившихся условиях лидеры Евросоюза решили взять паузу, чтобы дать страстям улечься, а заодно обсудить в кулуарах возможные пути выхода из положения. Публичная пауза продолжалась больше года, но подспудный политический процесс не прекращался - по той простой причине, что за всю историю существования ЕС еще ни один проект, направленный на углубление интеграции, не был похоронен окончательно. Если не удавалось пройти вперед сразу и через дверь, практически тот же шаг делался позже, через "черный ход" и без лишнего шума.

То же происходит и сейчас. Решив, что план ратификации всеми 27-ю странами любого документа под названием "Конституция ЕС" или обладающего признаками конституционного акта в ближайшем будущем был бы обречен на провал, лидеры Евросоюза весной 2007 года договорились пойти по другому пути. Вместо Конституции, которая заменила бы собой ныне действующие основополагающие договоры ЕС (Римский и Маастрихтский), было решено принять документ о внесении в них изменений, которые отражали бы реалии Европейского союза образца XXI века.

На саммите ЕС в июне 2007 года был утвержден мандат МПК, которая начала свою работу 23 июля на основе чернового проекта, подготовленного португальским председательством. Следует отметить, что делегатам конференции (их составляют представители стран-членов, Европарламента и КЕС) было прямо поручено не вдаваться в политические дебаты, а сосредоточиться на экспертно-юридической проработке бесчисленного множества технических ссылок на положения ныне действующих договоров, которые будут подлежать изменению. 2 октября этот этап завершился.

"Продукт", произведенный на свет юристами, сильно озадачил не только широкую общественность стран ЕС, но и большинство аналитиков: из него очень трудно понять, что именно меняется, насколько глубоко и каковы будут последствия. Именно этого, по всей видимости, и добивались лидеры стран Евросоюза: заставив общественность (включая потенциальных критиков) ломать голову над неудобоваримыми текстами, они получили свободу маневра для торга "по существу", который начнется только на следующей неделе.

Торг же пойдет по многим аспектам и деталям, большим и малым. Все они в конечном итоге сводятся к одному большому вопросу: пойдет ли ЕС по пути наднационального укрепления (за счет передачи полномочий из столиц в Брюссель) и приобретения полноценной международной правосубъектности или же ограничится - во всяком случае, пока - оптимизацией тех механизмов, структур и полномочий, которые имеются уже сейчас? Забегая вперед, можно сразу высказать мнение о том, что ответ на большой вопрос лежит где-то между двумя вариантами, но ближе все-таки к первому. Такой оценки, кстати, придерживаются и большинство лидеров ЕС.

В пользу подобного вывода говорит целый ряд внешних признаков. Поправки в Римский и Маастрихтский договоры, которые предусмотрены (пока) проектом Договора о реформе, повторяют многие положения почившей в бозе Евроконституции. Так, проект нового документа предусматривает учреждение поста председателя Европейского Совета - политической фигуры, которая будет назначаться (хотя и не избираться прямым голосованием) сроком на 2,5 года и заменит собой институт стран-председательств, которые сейчас сменяют друг друга каждые шесть месяцев. Таким образом, сбудется мечта бывшего госсекретаря США Г.Киссинджера, который жаловался, что не знает, "кому позвонить в ЕС". Будущий председатель (президент) будет представлять - а может, и олицетворять - Евросоюз на международной арене. Объем же его полномочий внутри ЕС еще не определен.

Будут совмещены посты Высокого представителя ЕС по Общей внешней политике и политике в области безопасности (который занимает Х.Солана) и комиссара ЕС по внешним связям (сейчас - Б.Ферреро-Вальднер). Будущий "мининдел" Евросоюза станет сильнее двух нынешних фигур не только бюрократически (сольются чиновничьи аппараты), но и материально: в его распоряжении будут все распыленные сейчас финансовые инструменты, подкрепляющие действия ЕС на международной арене. Идея же создания полноценной дипслужбы (МИД) Европейского союза, которая заменила бы не только представительства Комиссии ЕС за рубежом, но и посольства стран-членов, отложена в сторону (пока).

Численный состав КЕС будет сокращен: с 2014 года будет положен конец практике, когда каждая страна-член имела в ней "своего" представителя. Это сделает Еврокомиссию более управляемой. Какой именно будет численность еврокомиссаров и по какому принципу они будут назначаться, еще не ясно.

Будет перераспределено количество голосов, которое имеет каждое государство-член при принятии решений в ЕС. Вопрос о том, каким будет удельный вес той или иной страны после переходного периода 2014-2017 годов и каким большинством голосов станут приниматься решения Евросоюза в той или иной сфере, является сейчас одним из наиболее спорных (особенно озабочена этим Польша, которая боится утратить свою долю голосов, превышающую ее реальный вес).

Будут расширены полномочия КЕС, Европарламента и Европейского суда, в особенности в сфере юстиции и внутренних дел, но насколько серьезно - пока не ясно. Именно здесь развернется ожесточенная борьба между "интеграционистами" и евроскептиками. То же относится и к планируемому расширению круга вопросов, по которым страны-члены уже не смогут применять свое право вето.

В угоду критикам "безудержной" европейской интеграции, лишающей государства-члены их национальной идентичности, в проекте Договора о реформе уже не будут упоминаться флаг, гимн и девиз ЕС, хотя все эти три элемента уже существуют и сохранятся в будущем.

Теперь о положениях Договора о реформе, по которым в настоящий момент ясности нет совсем. Начать, видимо, следует с перераспределения полномочий между брюссельским "центром" и национальными столицами. Европейский союз вообще построен на том, что страны-члены передают часть своего суверенитета общеевропейским органам в тех или иных областях. Так вот, Договор о реформе предусматривает расширение перечня таких сфер, а также передачу еще больших полномочий Брюсселю в тех областях, где он уже пользуется наднациональными функциями. Здесь мы возвращаемся к большому вопросу о том, как далеко и глубоко зайдет этот процесс. Ответа на него, повторюсь, пока нет.

Далее, уже поломано немало копий по вопросу о месте Хартии основных прав и свобод ЕС. Из-за яростного сопротивления Великобритании (за спиной которой тихо отсиживается Польша) Хартия, похоже, не войдет в текст договора даже в виде приложения. Останется только ссылка на нее, которая, впрочем, будет достаточной для того, чтобы придать Хартии юридически обязывающий характер. Именно поэтому Лондон жестко настаивает на получении гарантий того, что Хартия не будет использоваться Европейским судом для принятия решений прямого действия, вносящих изменения в английское трудовое законодательство. Если Великобритания добьется своего, то Варшава, как ожидается, потребует аналогичных гарантий и для себя.

Коль скоро была упомянута Польша, можно добавить, что эта страна добивается включения в основной текст Договора механизма, откладывающего введение в действие решений ЕС, если такие решения принимаются "незначительным" большинством голосов. Пока соответствующее положение содержится в одной из Деклараций, являющихся приложениями к проекту Договора о реформе. Причина настойчивости Варшавы очевидна: оказавшись перед угрозой сокращения своего удельного "голоса" в Евросоюзе, она пытается застраховаться на случай, если некая группа стран-членов добьется принятия не устраивающего ее решения. Поскольку МПК работает на основе консенсуса, Польша имеет в своих руках серьезный переговорный рычаг или, если угодно, разменную монету при торге по другим вопросам.

В соответствии с ныне действующими базовыми договорами Евросоюза Великобритания и Ирландия имеют право по собственному усмотрению применять или не применять общую политику и практику ЕС в области предоставления убежища, выдачи виз и иммиграции. В проекте же Договора о реформе (пока) эти их права не только не ущемляются, но, наоборот, распространяются на всю сферу юстиции и внутренних дел. Дания, уже имеющая сейчас право вообще не участвовать в реализации общей политики в области юстиции и внутренних дел, как ожидается, тоже получит по новому Договору право самой выбирать конкретные проекты и механизмы в данной сфере, в которых она будет участвовать.

Даже краткое описание всех остальных реформ и нововведений, предусмотренных проектом Договора (в его нынешнем виде) заняло бы слишком много места. Большинство из них и направлено на повышение эффективности работы органов и институтов Евросоюза. Многие из них имеют внешне технический характер. Тем не менее их значение трудно переоценить в условиях, когда в ЕС входят уже 27 стран (с населением почти в полмиллиарда человек), общая численность армии евробюрократов уже превысила 100 тысяч, а свод законов и нормативных актов Евросоюза в напечатанном виде полностью заполнил бы библиотеку областного масштаба.

Для того чтобы двигаться дальше, необходимо серьезно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы. Для того чтобы "стать ближе к народу", преодолеть пессимистические настроения по поводу реальных проявлений процесса интеграции, охватившие многих рядовых европейцев в последние годы, органы ЕС должны сделать свою работу более понятной и прозрачной. На решение этой двуединой задачи, в отношении которой сходятся мнения как еврооптимистов, так и евроскептиков, как раз и направлено большинство положений проекта Договора о реформе.

Пока этот проект содержит, наверное, столько же ответов, сколько и несогласованных вопросов. В ряду последних особняком стоит "большой" вопрос о том, что мы имеем: Евроконституцию или "евроремонт"? От ответа на него зависит, прежде всего, судьба проекта Договора о реформе после его утверждения главами государств и правительств.

Правительство Великобритании, например, настойчиво пропагандирует (в первую очередь, внутри страны) тезис о том, что речь идет о "договоре о внесении поправок", а потому его ратификация может быть проведена парламентом без общенационального референдума.

В Ирландии референдум обязательно будет - национальное законодательство не предусматривает иного варианта. Именно ирландцы, кстати, отвергли Договор Ниццы на референдуме в 2001 году, однако с тех пор ситуация изменилась (сегодня эта страна являет собой пример самого большого выгодополучателя от членства в ЕС), и все ожидают, что конфуз не повторится на референдуме в 2008 году.

Не исключено проведение референдумов по Договору о реформе в Нидерландах и Дании, где предсказать результат пока сложно. В целом ряде других стран - членов Евросоюза решение относительно вынесения Договора на общенациональное голосование еще не принято. В их число входит Польша, очень некстати вступившая в период внеочередных выборов, в ходе которого вопрос о месте и весе страны в ЕС активно используется оппонентами всех мастей. Аналогичная ситуация может, кстати, возникнуть и в Великобритании, где оппозиционная Консервативная партия - в силу своего традиционного евроскептицизма, а также "в пику" правящим лейбористам - настаивает на референдуме. Большинство же государств ЕС планирует ограничиться ратификацией парламентами.

В сложившейся ситуации португальское председательство уже начинает готовить плацдарм для отступления и подавать сигналы о том, что отсутствие компромисса по Договору о реформе на саммите в октябре или, в крайнем случае, в декабре, еще не станет "концом света".

Ну а как же все эти события и разворачивающаяся борьба за будущее европейского проекта воспринимаются в России? Если отвечать коротко, то никак. Нашей власти, политологам, бизнесу и тем более общественности все эти дебаты внутри ЕС кажутся чем-то абстрактным и далеким, особенно на фоне выборов в России и предстоящей смены руководства страны (смены на себя самого?). В определенной степени подобная индифферентность даже оправдана - но только пока. Что же касается тех, кто непосредственно занимается Евросоюзом по долгу службы (дипломатов и ученых), то они ждут, чем закончится борьба внутри ЕС, прежде чем озвучивать более или менее окончательные выводы.

Было бы весьма желательно, чтобы, когда ситуация с Договором о реформе прояснится, российский политический истеблишмент обратил на него серьезное внимание, поскольку уже ясно, что это - не "технический" документ (что бы там ни говорили английские лейбористы), а серьезный шаг по пути укрепления европейской интеграции. России по определению не может и не должен быть безразличен вопрос о том, в каком направлении и как быстро развивается Европейский союз. ЕС - наш традиционный партнер (пусть и трудный), причем не только во внешнеполитическом смысле, но и на уровне человеческих контактов, а главное - в сфере экономики и торговли.

Автор этих строк принадлежит к числу тех, кто считает, что Россия, как и США, объективно заинтересована в сильной и единой Европе, с которой было бы просто и понятно вести разговор и иметь дело. Да, обратной стороной медали под названием "углубление европейской интеграции" является укрепление позиции столь ненавистной нам Еврокомиссии, однако с этой проблемой при желании и надлежащей организации работы можно все-таки справиться. В любом случае, это будет лучше, чем (если развить упомянутое высказывание Г.Киссинджера) иметь целую книжку телефонов в ЕС, которые к тому же отвечают разными голосами и переключают друг на друга.

Примечание:

1. Официальное название проекта звучит так: "Проект договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества". За последние несколько месяцев в российских аналитических публикациях и сообщениях СМИ устоялся обобщающий термин "Договор о реформ ах". Как представляется, более правильным было бы использовать единственное число, поскольку речь все-таки идет об одной, комплексной реформе ЕС, нежели о нескольких реформах.


15.10.2007

ww.russ.ru
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован