24 октября 2001
2456

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИИ

ПОЛНЫЙ ТЕКСТ ДОКУМЕНТА В ПРИЛОЖЕНИИ Оглавление Глава 1. Реформа государственного устройства Укрепление российской государственности Причины распада СССР Становление новой России Конституция Российской Федерации Возможные поправки к Конституции Развитие федерализма Особенности российского федерализма Разграничение полномочий Война законов Становление местного самоуправления Правовые основы самоуправления Органы местного самоуправления Региональные власти и самоуправление Глава 2. Реформа правовой системы Наследие, доставшееся России в сфере уголовного права Советская судебная система Современная судебная реформа Изменение статуса судей Изменение процессуальных полномочий судей Суд присяжных Устройство судебной системы Судебная система и федерализм Мировые судьи Прокуратура Адвокатура Реформа органов внутренних дел Правовая база деятельности МВД Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Сочетание централизации и децентрализации в органах внутренних дел Изменения в уголовном законодательстве Споры вокруг Уголовно-процессуального кодекса Гражданский кодекс и реформа в сфере гражданской юрисдикции Новый Гражданский кодекс ГК и международное право Иерархия нормативных актов Проблемы гражданской юрисдикции Законодательные нововведения в исполнительном производстве Глава 3. Бюджет государства Бюджетная политика Мягкая или жесткая денежная политика? Два варианта бюджетной политики Роль государства в рыночной экономике Бюджетный кризис и государственный долг Реалистичная бюджетная политика Прозрачность бюджета и контроль за его исполнением Казначейство Межбюджетные отношения Разграничение расходов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы Методики определения финансовой помощи регионам Стимулирование регионов к финансовой самодостаточности Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств Оздоровление региональных финансов Глава 4. Реформа налогообложения Место налогов в экономике страны и госбюджете Пределы налоговой нагрузки Оптимизация налоговой нагрузки Современная российская система налогов Краткая характеристика налоговой системы России Основные налоги Уплата налогов филиалами и подразделениями предприятий Дискуссионные проблемы налоговой реформы Налоговый кодекс как документ прямого действия Способы снижения налогового бремени Попытка реформирования налоговой системы Налогообложение малых предприятий Налоговое администрирование и налогоплательщики Причины уклонения от налогов Способы уклонения от налогов Борьба с уклонением от уплаты налогов и занижением их объемов Техника взимания налогов и бухгалтерский учет Права налогоплательщиков и налоговых органов Глава 5. Экономические условия выживания и развития предприятий Кризис неплатежей Истоки кризиса Способы преодоления кризиса неплатежей Оздоровление предприятий Качество управления предприятием Банкротство как созидательная мера Ускоренный порядок банкротства Арбитражные управляющие Внешнеэкономические связи российских предприятий Источники инвестиций в реальный сектор Деньги населения Бюджетные средства Собственные средства предприятий Активы паевых инвестиционных фондов Иностранные инвестиции Финансовый лизинг Выход на международный уровень Финансово-промышленные группы Официальный статус ФПГ Мотивы и надежды группирующихся предприятий Мотивы и надежды банков Слабости ФПГ Перспективы Глава 6. Ограничение монополий и создание конкурентной среды Антимонопольная политика Особенности российского монополизма Методы антимонопольной политики Реформа электроэнергетики Единая энергетическая система Планы реформирования РАО `ЕЭС России` Конфликт интересов Стратегия выживания Реформа `Газпрома` `Газпром` и Европа Акции `Газпрома` `Газпром` на внутреннем рынке Пути реформирования `Газпрома` Реформа железнодорожного транспорта Особенности российского железнодорожного транспорта Споры вокруг тарифов МПС в условиях рынка Зарубежный опыт Концепции реформирования железнодорожного транспорта Критика Концепции Глава 7. Аграрная реформа Реформирование земельных отношений Причины отставания российского АПК Изменение отношений собственности на землю Многообразие форм сельхозпредприятий Промежуточные итоги Финансовое положение сельхозпредприятий Схема льготного кредитования Снабжение села техникой Финансовый лизинг в АПК Машинно-технологические станции Трудности со сбытом сельхозпродукции и продовольствия Разумный протекционизм в экспорте и импорте продовольствия Рынок земли Земельный кадастр Аренда земли Залог земли Земельный налог Оценка земли Глава 8. Жилищно-коммунальная реформа Разорительное жилищно-коммунальное хозяйство Уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг Четыре федеральных стандарта Дифференциация и прозрачность платежей Снижение издержек в отрасли Затраты и тарифы Новые технологии Конкуренция в жилищно-коммунальном обслуживании Товарищества собственников жилья Глава 9. Военная реформа Наследие `холодной войны` Оборонная промышленность Направления военной реформы Реформирование Вооруженных Сил Финансирование Вооруженных Сил Комплектование Вооруженных Сил Проблемы с ежегодным призывом Контрактная система Профессиональная армия Откуп от обязательной военной службы Территориальные воинские формирования Альтернативная гражданская служба Демократический контроль и военный порядок Гражданский контроль в военной сфере Преступность в армии Торговля российским оружием на мировом рынке Военно-промышленный комплекс Состояние и финансирование ВПК Реструктуризация ВПК Конверсия Социальные аспекты военной реформы Жилье для военнослужащих `Офицерская конверсия` Глава 10. Пенсионная реформа Истоки кризиса пенсионной системы Отход от страховых идей Распределительный и накопительный принципы Неблагоприятные экономические условия Правительственная программа пенсионной реформы Вариации трехуровневой пенсионной системы Персонифицированный учет Трудовые пенсии Профессиональные пенсионные системы Назначения пенсий за выслугу лет и работу на Крайнем Севере Недоработки Программы Добровольное дополнительное пенсионное обеспечение Надежность вложений в НПФ Перспективы НПФ Глава 11. Реформа науки Наука: прошлое и будущее России Последствия невнимания к науке Государственная научно-техническая политика Наука в СССР к 1992 г. Финансирование науки Имущественные отношения в государственном секторе Новые формы в научной сфере Государственные научно-технические программы Государственные научные центры Конкурсы, гранты, тендеры Зарубежные фонды и международные программы Частная наука Научные кадры Две элиты науки Единая тарифная сетка Информация в науке Глава 12. Реформа системы образования Нормативная база реформирования Качество подготовки школьников и студентов Издание учебников Структура подготовки специалистов Классические приемные экзамены или общенациональное тестирование? Объединение учебных заведений Бюджетное финансирование учебных заведений Минимальные социальные нормативы на образование Прямые адресные субсидии государства в форме образовательных ваучеров Многоуровневое финансирование Внешние займы Благотворительные пожертвования на нужды образования Получение государственными школами статуса юридического лица Некоммерческая приватизация высшей школы Благотворительные организации Самофинансирование учебных заведений Взимание платы за обучение Сдача помещений в аренду Объединение вузов и научных организаций Возможности получения гражданами средств для оплаты обучения Образовательное страхование Личные социальные образовательные кредиты Глава 13. Поддержка сферы культуры Потребность культуры в государственной помощи Роль культуры в изменении ценностных ориентиров общества Необходимые нововведения в государственную поддержку культуры `Культурные` ведомства Государственный протекционизм Выживание кинематографа Источники финансирования сферы культуры Некоммерческая приватизация учреждений культуры Налоговая политика в сфере культуры Использование госимущества для внебюджетного финансирования культуры Укрепление российской государственности Причины распада СССР Распад СССР не был следствием `империалистического заговора` или непродуманного решения президентов трех республик. Причины распада следует искать не в агрессии, пусть и `холодной` (наверняка в СССР действовала западная агентура, подталкивающая республики к сепаратизму, ибо ослабление и развал Союза отвечали стратегическим и геополитическим интересам Запада, прежде всего США), а в разложении самого многонационального советского государства. После смерти Сталина, в связи с прекращением массовых репрессий и курсом на мирное сосуществование, в союзных республиках стали проявляться сепаратистские настроения. Национальные движения организационно оформились и получили поддержку значительной части населения к концу 80-х годов. Едва партийная бюрократия, державшая многие десятилетия в едином кулаке столь разные народы, ослабила хватку (гласность, отказ от командно-административного управления народным хозяйством, исключение из Конституции статьи о руководящей роли партии) - Союз развалился. Возможность распада была заложена в тех принципах, на основе которых строился СССР. Все входившие в него республики и созданные в них автономные образования были сформированы по национальному признаку, хотя в некоторых случаях нация, давшая имя республике или автономной области, составляла меньшинство. За каждой республикой признавалось право свободного выхода из Союза, чего нет ни в одной федерации в мире. Право выхода из Союза подтверждалось Конституцией СССР 1936 и 1977 годов, а в последней к тому же был провозглашен безусловный суверенитет каждой союзной республики. Делалось это в пропагандистских целях, для украшения политического фасада: руководители СССР были уверены, что этими правами никто и никогда не воспользуется - вернее, не осмелится воспользоваться. Действительно, СССР оставался нерушимым, пока существовала строго однопартийная система и страна не вошла в экономический и политический кризис. Но он не выдержал первых же испытаний демократией и свободой. Как только ослабла зависимость руководителей промышленности и сельского хозяйства от центра, директивная плановая экономика оказалась дезорганизованной. Предоставленные самим себе хозяйственники вышли из-под партийно-государственного контроля, сокрушив прежнюю систему управления де-факто, до начала рыночных реформ. Сокращение функций министерств и лишение центрального партийного аппарата властных полномочий, возможности устанавливать директивные плановые задания, лимиты снабжения, назначать цены на продукцию разрушило `нервную систему`, объединявшую экономическое, правовое и информационное пространство СССР. Из-за низкой эффективности, непомерных военных расходов, сокращения добычи нефти и газа, падения мировых цен на них советская экономика к 1990 г. прочно увязла в трясине подавленной инфляции. Многим стало казаться, что по отдельности республики легче преодолеют кризис. Директора союзных предприятий искали помощи у республиканских партийных комитетов, которые `не шли в ногу` с Москвой и еще не растеряли своего влияния. Россия как донор большинства республик Союза сильнее других пострадала от кризиса. В российских партийно-производственных кругах началось движение за укрепление республиканской власти. Коммунисты - участники Съезда народных депутатов РСФСР в июне 1991 г. почти единогласно проголосовали за декларацию о суверенитете России. Экономический кризис, сочетавшийся с кризисом вертикальных структур власти, усилил рост национального самосознания и стремление к самостоятельности у коренного населения республик. Сепаратизму способствовала также кадровая и национальная политика КПСС. При назначении руководителей партийных и государственных органов, общественных организаций, научных и социально-культурных учреждений преимущества отдавались национальным кадрам, что привело к появлению в республиках национальных элит. Она стала доминировать над `некоренными` национальностями и стремилась уйти из-под контроля со стороны союзного центра. Многие национальные лидеры мечтали стать во главе независимых государств. Центробежные тенденции усиливала теневая экономика. Она существовала всегда, но в годы правления Брежнева, когда возможности развития директивной плановой экономики за счет сверхэксплуатации сельского населения, распродажи нефти и газа были исчерпаны, получила невиданный размах. Предприятия, особенно на Кавказе и в Средней Азии, создавали подпольные производства. В те годы теневая экономика обеспечивала, по оценкам, не менее 25% доходов населения, спасая неэффективную командную экономику. Подпольные буржуа (`цеховики`) в условиях всеобщего дефицита и `черного` рынка сколотили солидные капиталы. Обогащались и чиновники, которые распределяли дефицитные товары и сырье и сотрудничали с `цеховиками`. Чем дальше, тем больше они хотели пользоваться своим богатством не тайком, а явно, жить по стандартам западных стран. Многие были готовы создать легальные частные коммерческие структуры и поддержать политиков, обещавших благоприятные условия для коммерции. Приоткрыв `шлюзы` в экономике и политике, союзные власти не смогли сдержать напор частных и национальных интересов. Политбюро КПСС потеряло способность контролировать ситуацию. Сохранить Союз путем политического реформирования мешали стремительное обесценивание денег и нараставший товарный дефицит. Это еще больше побуждало республики к обособлению, разрыву хозяйственных связей, введению границ и таможен. Не удалось сохранить союзное государство и силой, к которой попытался прибегнуть ГКЧП. Путч лишь ускорил развал СССР, который как единое государство фактически прекратил свое существование в сентябре 1991 г. Последнему, внеочередному V Съезду народных депутатов СССР было представлено согласованное заявление Президента СССР и высших руководителей РСФСР, Украины, Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Азербайджана, Кыргызстана, Таджикистана, Армении и Туркмении. В нем были предусмотрены приостановка действия многих положений Конституции СССР, замена союзных органов временными образованиями, признание союзных республик субъектами международного права с туманной перспективой подготовить и подписать договор `О Союзе суверенных государств`. Депутатам дали понять: следует поддержать это заявление, чтобы не быть разогнанными, что они и сделали. Тем самым был открыт путь к Беловежским соглашениям. В период между крахом ГКЧП и подписанием Беловежских соглашений, когда СССР еще продолжал формально существовать, произошло окончательное банкротство официальной коммунистической идеологии, развалилась КПСС, был парализован всемогущий КГБ, оказались `бесхозными` армия и МВД. В республиках перестали действовать законы Союза. Россия, не имевшая своей армии, таможни, пограничной службы, силовых структур, не способная осуществлять контроль над регионами и большей частью промышленных предприятий, по сути оказалась государством лишь на бумаге. Первой реакцией на августовский путч стало четырехкратное сокращение поставок зерна государству. Реальной оказалась перспектива голода. К концу 1991 г. дефицит бюджета приблизился к 30% валового внутреннего продукта. На территории формально сохранявшегося Союза действовали пятнадцать фактически независимых центральных банков, четырнадцать из которых путем нехитрых безналичных расчетов запускали в обращение любую рублевую массу для финансирования республиканских правительств. Денежная эмиссия росла, деньги обесценивались, потребительский рынок разрушался. Темпы роста номинальных денежных доходов вышли изпод контроля. Назревала гиперинфляция, грозившая всеобщей разрухой и обнищанием. Стремительно таяли золотовалютные резервы. К концу 1991 г. золотой запас сократился до беспрецедентно низкого уровня - 289,6 т (для сравнения: царское правительство после двух с половиной лет тяжелой войны сохранило к февралю 1917 г. и передало Временному правительству 1,3 тыс. т золотого запаса, солидная его часть досталась большевикам). Экономика перешла к натуральному обмену, заводы останавливались, так как обеспечение комплектующими по бартеру превращалось в неразрешимую проблему. В особо тяжелом положении оказались Москва и Санкт-Петербург. Транспорт, получавший доходы в обесцененных рублях, не мог закупать топливо и оказался на грани остановки. В любой момент могло прекратиться снабжение городов продовольствием. Нечем было платить по западным кредитам. В июле 1991 г. на встрече в Лондоне `большая семерка` отказалась предоставить новый кредит СССР, долг которого уже превысил 83 млрд долларов, а партнерам по социалистическим странам - 30 млрд долларов. Однако по-прежнему надо было финансировать Вооруженные Силы и ВПК, выдавать зарплату работникам бюджетной сферы, пенсии и стипендии. В условиях надвигавшейся экономической катастрофы выход был в том, чтобы, освободив цены и либерализовав внешнюю торговлю, запустить рыночные отношения, сделать рубль работающим. Конкурентный рынок мог утвердиться только на базе частной собственности, поэтому необходимо было приватизировать значительную часть предприятий, ограничить роль государства как хозяйствующего субъекта и одновременно повысить его роль в регулировании рыночных отношений. Провести рыночные реформы, учитывая негативное отношение к ним бюрократического аппарата, было невозможно без общественной поддержки. Во властных структурах должны были появиться новые люди, свободные от коммунистических догм. Поэтому следовало провести либерализацию не только в экономической, но и политической сфере, обеспечить многопартийность. Могли ли рыночные реформы проводиться согласованно во всех союзных республиках? По мнению аналитиков, политически это означало бы создание конфедерации разноуровневых государственных образований, которая была бы не в состоянии принимать согласованные решения, потому что правящие элиты республик привыкли к командным методам управления и психологически не были готовы к рыночным реформам. К тому же кредитно-финансовая, таможенная и налоговая политика по своей природе не может быть децентрализованной. Чтобы ее проводить, потребовалось бы создать новое союзное правительство, решения которого были бы обязательны и который мог бы контролировать их исполнение. Но в условиях конфедерации, где каждый участник обладает правом вето, разногласия сразу же парализовали бы его деятельность. Это подтвердил опыт. Межреспубликанский экономический комитет, заменивший в сентябре 1991 г. Совет Министров СССР, продемонстрировал свою несостоятельность. Российское руководство вынуждено было взять на себя ответственность за проведение рыночных реформ, по крайней мере на территории России, которая стала их локомотивом в бывшем СССР. Этим определялись Беловежские соглашения, подписанные в декабре 1991 г. и поддержанные всеми фракциями Верховного Совета РСФСР, в том числе коммунистами. [Наверх ] Становление новой России Запуск рыночных механизмов перевел подавленную инфляцию в открытую, предотвратил развал денежного обращения, позволил преодолеть кризис снабжения городов, начать институциональные реформы, создать предпосылки для структурной перестройки промышленности и сельского хозяйства, повышения их конкурентоспособности. Однако экономика откликнулась на либерализацию цен кризисом неплатежей, стремительным ростом задолженности предприятий. Дополнительные удары ей нанесли использование государствами СНГ общего союзного рубля в ущерб России и почти полное прекращение поставок из ближнего зарубежья хлопка, цветных и черных металлов, проката. Положение начало выправляться после обособления российского денежного оборота от оборота других республик бывшего СССР и получения первого миллиарда долларов кредита от МВФ. Улучшилась ситуация с продовольствием, отодвинулась угроза кризиса наличных денег. Предприятия начали постепенно приспосабливаться к радикально изменившимся условиям, в том числе к сокращению оборонного заказа и новым ценовым пропорциям. К осени 1992 г. обрели дееспособность российские силовые структуры. Формирование Министерства обороны России, перевод армии под российскую юрисдикцию устранили опасность, связанную с `бесхозностью` Вооруженных Сил. Вскоре после августа 1991 г. в России сложилась система органов власти, которую в центре возглавили Президент и Верховный Совет, а в субъектах Федерации - Советы и главы администраций. Последние имели двойное подчинение: Президенту и соответствующему Совету. Эта система, развиваясь по своим законам, к середине 1992 г. обеспечила контроль властей над действиями друг друга. Некоторые областные Советы стали полноценными представительными органами власти, сформированные ими постоянно действующие `малые` Советы приобрели профессионализм. Однако, получив возможность реально использовать всевластие, которое в условиях руководства КПСС лишь провозглашалось, Советы своим вмешательством нередко блокировали деятельность исполнительных органов. В конце концов такое двоевластие перешло в противостояние, закончившееся осенью 1993 г. прекращением деятельности Советов. Требовалось правовое оформление нового демократического государства, так как центробежные тенденции, набравшие силу при распаде Союза, грозили проявиться в России. Еще в 1990 г. некоторые республики в составе России подхватили брошенную союзным руководством инициативу и заявили о желании стать равноправными в составе СССР. В августе 1990 г. свой суверенитет провозгласили Татария и Карелия, в сентябре - Якутия, Коми, Удмуртия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия и Марий Эл, в ноябре - Чечня, в декабре - Мордовия. Раздавались призывы покончить с делением республик на `первый и второй сорт`. Тогдашнее союзное руководство пригласило к подписанию нового Союзного договора и автономные республики, рассчитывая на создание противовеса сепаратистски настроенным союзным республикам, а главное - оппозиционному российскому руководству. Это лишь `подлило масла в огонь`, в СМИ зазвучали высказывания о том, что Россия должна стать конфедерацией. Чтобы предотвратить разрушение России, были подготовлены три общих договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти региональных уровней: первый - республики, второй - края, области, Москва и Санкт-Петербург, третий - автономные области и округа. Эти договоры составили Федеративный договор, который 31 марта 1992 г. подписали все республики, кроме единой тогда Чечено-Ингушской республики и Татарстана. Края, области и округа ратифицировали договор к 10 апреля. Принято считать, что Федеративный договор является актом, учредившим новую Российскую Федерацию. Однако, если подходить строго, он лишь разграничил (и то не до конца) предметы ведения и полномочия между органами власти Федерации и ее субъектов. Порой раздаются упреки в том, что оформление Федеративного договора носило административно-командный характер. Но в тех условиях по-иному поступить было нельзя, поскольку к моменту подписания договора не отмененная прежняя Конституция определяла Россию как часть СССР. Полномасштабный договорный процесс учреждения нового российского государства в той политической ситуации мог привести к непредсказуемым последствиям - отсюда вынужденный административно-командный способ оформления договора. Тем самым уже существовавшая государственность была закреплена в наиболее легитимной форме - РСФСР как федеративное государство образовалась в соответствии с Конституцией 1918 года, минуя договорный процесс, и только по истечении нескольких десятилетий Россия `договорилась` о своем существовании. С заключением Федеративного договора конституционный строй РСФСР стал не только формально, но и фактически развиваться на принципах суверенной государственности и федерализма. [Наверх ] Конституция Российской Федерации Конституция 1993 года отразила кардинальные перемены в жизни общества, экономике, политике и идеологии. Задачи конституционного регулирования состоят в том, чтобы последовательно закрепить основные права и свободы человека и гражданина, органически включить их в остальные конституционные институты, обеспечить их взаимосвязь с принципами хозяйствования, управления государством, федеральным устройством, создать структуры, процедуры и нормы, необходимые для обеспечения естественных прав и свобод человека. Права и свободы закрепляются в Конституции в наиболее полном объеме и трактуются как неотъемлемые, принадлежащие каждому человеку от рождения и по праву рождения, а не дарованные властью. Принципы, определяющие конституционный статус личности, отражают общемировой уровень, закрепленный в важнейших международно-правовых документах - `Уставе ООН`, `Всеобщей декларации прав человека`, `Международном пакте о гражданских и политических правах` и `Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах`. Конституционные права и свободы человека и гражданина действуют на всей территории России и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В соответствии с принципом федерализма права и свободы, закрепленные в Конституции, не могут быть ограничены конституциями или уставами республик, краев и областей. Была поставлена цель так организовать государство, чтобы человек стал не `винтиком` в государственной `машине`, а высшей ценностью, целью всех общественных преобразований. Ибо только государство, основанное на объединении свободных граждан, может добиться успеха в преодолении трагического наследия прошлого, социальных болезней, оставленных казарменным социализмом. Конституция утверждает политический плюрализм и идеологическое многообразие, не допускает признания какой-то одной идеологии в качестве государственной. В то же время она прямо запрещает создание и деятельность партий и других общественных объединений, преследующих цели, расходящиеся с ней. Обеспечивая гражданам равный доступ к государственной службе и право участвовать в отправлении правосудия, Конституция способствует демократизации государственного управления. Она закрепила кардинальное преобразование в экономике - право на частную собственность, на свободное использование каждым человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной деятельности, не запрещенной законом. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную стал важным достижением Конституции. Государственную власть на уровне Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (верхняя палата - Совет Федерации, нижняя - Государственная Дума), правительство, суды - Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный. Их разделение, во-первых, нацелено на то, чтобы не допустить узурпации всей власти одним человеком или органом; во-вторых, способствует повышению эффективности управления государством, предотвращает ошибочные решения. Это достигается благодаря системе сдержек и противовесов, при которой права и полномочия органов одной ветви власти определяются и контролируются другими ветвями. Разделение властей не исключает, а предполагает их кооперацию в решении важнейших задач, стоящих перед государством и обществом. Обострение отношений между законодательной и исполнительной властями способно ослабить и даже парализовать управление страной. Президент РФ - не просто глава государства, а гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он объединяет все власти, способствуя их согласованной и эффективной работе. Свои полномочия Президент обязан осуществлять, не подменяя ни одну из ветвей власти, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конституционные полномочия. Ему предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий также между органами власти Федерации и ее субъектов. Исполнительная власть представлена правительством, которое самостоятельно и действует наряду с Президентом. Возглавляет правительство его председатель (а не Президент РФ). Правительство наделено значительными полномочиями, в частности разрабатывает и представляет в парламент федеральный бюджет и отчет о его исполнении, проводит единую государственную политику в сфере экономики, культуры, здравоохранения, экологии, управления федеральной собственностью, а также внешнюю политику, обеспечивает государственную безопасность и оборону страны. Конституция закрепила за Президентом важные полномочия по отношению к правительству. Оно издает постановления, распоряжения на основе и во исполнение не только Конституции, федеральных законов, но и указов Президента. Только он наделен правом определять состав правительства (включая председателя), назначать и смещать его членов. Госдума может согласиться или не согласиться с кандидатурой председателя правительства, но сама не выдвигает кандидата и не решает вопрос о его назначении. Председатель правительства вправе вносить предложения о назначении на должность и освобождении своих заместителей и федеральных министров, но решение принимает Президент. Законодательная власть воплощена в Федеральном Собрании. Управление страной с помощью законов, а не команд отличает правовое государство от тоталитарного. Поэтому законодательная деятельность российского парламента имеет огромное значение для формирования новой правовой системы России. Внутри Федерального Собрания также действует система сдержек и противовесов, у каждой его палаты свои задачи и состав. Депутаты Госдумы избираются населением, а членами Совета Федерации являются главы законодательных и исполнительных органов регионов. Разделение властей присутствует и в субъектах Федерации, но они не копируют федеральный центр. Хотя Президент и Федеральное Собрание самостоятельны и независимы, но разведены не полностью. Так, Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, представляет законопроекты, кандидатуры на соответствующие должности, подписывает законы, принятые Госдумой и одобренные Советом Федерации. При этом в Конституции предусмотрена система сдержек и противовесов в виде, с одной стороны, возможности отрешения Президента от должности, с другой - роспуска Госдумы Президентом. Президент вправе принимать указы и распоряжения, но они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Он может наложить вето на федеральный закон, принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации, но у них есть возможность преодолеть это вето. В Конституции закреплено право обеих палат контролировать деятельность правительства. Для этого создана Счетная палата Федерального Собрания, Госдума заслушивает отчет правительства об исполнении федерального бюджета и отчеты министров по актуальным вопросам. Судебная власть так же самостоятельна, как две другие ветви. Суд поставлен на высшую ступень системы правопорядка и законности, защиты индивидуальных и коллективных прав. Он призван защищать граждан от произвола исполнительной власти, принятия и исполнения законов, нарушающих их конституционные права и свободы. Исключительное право толковать Конституцию и объявлять недействительными акты органов государственной власти закреплено за Конституционным Судом. Конституция составлена так, что часть ее норм может действовать в полной мере только одновременно с текущим законодательством. Поэтому в некоторых ее статьях предусмотрено принятие соответствующих федеральных конституционных законов. Далеко не все из них приняты, поэтому многие положения Конституции остаются декларативными. Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие на все органы государственной власти. Именно прямое действие Конституции дает представление о том, насколько ее положения расходятся с практикой. Конституционные права и свободы нередко игнорируются и нарушаются. Особую тревогу вызывают сохранение бюрократически-административных традиций и обособление государственного аппарата от населения. Нет эффективной защиты граждан от ведомственного и чиновничьего произвола. Безопасности человека угрожает рост коррупции и организованной преступности. Плохо соблюдаются экономические права и свободы, в том числе право на вознаграждение за труд, на защиту от безработицы, на гарантированное социальное обеспечение. Всевозможными ограничениями нарушается право граждан свободно заниматься предпринимательской деятельностью. Фактически сохранился институт прописки (регистрации), нарушающий свободу передвижения и выбора места жительства. [Наверх ] Возможные поправки к Конституции Новая Конституция, хотя не устранила раскол общества и не уменьшила остроту экономического кризиса, положительно повлияла на стабильность в государстве, избавив его от перманентных политических кризисов. Со временем стало понятно, что она сама не свободна от недостатков, однако вносить поправки в нее довольно сложно. Так, пересмотреть положения глав 1,2 и 9 можно только по решению созываемого в этих целях Конституционного Собрания, а остальных - в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. При этом они должны быть одобрены органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации, согласованы с основными политическими силами и опираться на широкую общественную поддержку. Но такого согласия сегодня нет. Некоторые парламентские фракции считают, что Президенту РФ предоставлены слишком большие права. Не входя в систему властей, стоя над ними, он назначает премьера и министров, принимает указы и решения, имеющие силу законов, формирует костяк судебной системы, а также непосредственно руководит внешнеполитическим ведомством и силовыми министерствами (как первое лицо в государстве, по сложившейся еще со времен Российской империи традиции). Конституция предусматривает частичную ответственность правительства перед парламентом - глава правительства назначается с согласия Госдумы, которая вправе выразить недоверие кабинету. Но это сопряжено с угрозой ее роспуска, если Президент примет сторону правительства, и сводит почти на нет ответственность правительства перед Федеральным Собранием, которое мало оглядывается на представительную власть. Кабинет считается с парламентом лишь в связи с его правом утвердить или отклонить ежегодный бюджет. Для соблюдения демократического принципа ответственности правительства перед народом или его представителями (депутатами) некоторые политики предлагают внести в Конституцию поправки, превращающие Россию в парламентскую республику, в которой исполнительная власть подчинена законодательной. Их оппоненты оспаривают тезис о всевластии Президента: нельзя назвать всевластным лицо, лишенное полномочий единолично утверждать бюджет и законы, регулирующие важнейшие стороны жизни (например, Налоговый и Земельный кодексы). Президент, получающий деньги из рук парламента, не может быть всевластным по определению. О том, что у Госдумы есть реальные возможности влиять на экономическую политику, говорит, в частности то, что она демонстративно провалила комплекс экстренных мер, предложенных правительством накануне августа 1998 г. Пирамида ГКО, воздвигнутая в 1996-1998 гг., стала платой за конституционное право депутатов принимать нереальный бюджет. В странах, где успешно действует парламентская республика, - иной уровень гражданской ответственности избирателей и профессионализма парламента. В отличие от наших `политических тусовок` там функционируют полноценные партии, дорожащие своим авторитетом и тщательно отбирающие кандидатов на выборах, а общество понимает, что коммунизм в любых его формах - исторический тупик и что только конкурентный рынок, гражданские свободы и демократия открывают дорогу к процветанию страны. Россия же в условиях парламентской республики, при низкой политической культуре и отсутствии склонности к компромиссам, будет обречена на перманентный правительственный кризис, который неизбежно ведет к социальным взрывам. Не пользующийся общественным доверием парламент и слабое правительство не смогут ограничить своеволие региональных руководителей и сохранить единство страны. Президенты и премьеры тех государств, где парламент может потребовать отставки правительства, для разрешения правительственного кризиса вправе распустить парламент. Более того, в Великобритании премьер, даже не будучи спровоцирован вотумом недоверия, может назначить досрочные парламентские выборы, рассчитывая, что их приближение укрепит позиции его партии. Если реализовать такую модель в России, то вряд ли удастся проводить последовательный политический курс. Неясно, на основе каких конституционных процедур будут разрешаться коллизии между Президентом (который может отправить правительство в отставку) и правительством (чья судьба зависит от главы государства и Госдумы). Сомнительно, что такое правительство будет дееспособным. Политологи обращают внимание на то, что переход к парламентской республике был бы оправдан, если бы существовала реальная угроза установления в стране диктатуры и требовалось сохранить политические свободы. Парадокс в том, что критики нынешней президентской республики сами склонны поддерживать потенциальных узурпаторов власти. Вера в чудодейственные свойства парламента отстаивать законность и гражданские свободы не подтверждается российской практикой. Парламент способен защитить свободу, когда в нем представлены люди, дорожащие свободой. Если же избиратели в большинстве своем сохраняют иждивенческую психологию, парламентская республика их не спасет. Либеральнейшая Веймарская конституция не была отменена, однако нацистский рейхстаг от этого не стал менее презренным учреждением. В наших условиях, когда значительная часть населения сохранила стереотипы рабского поведения и подвержена грубой демагогии, трудно надеяться на избрание реформистски настроенного парламента. Отсюда вывод - более реальным для России шансом стать на путь цивилизации является президентская республика при условии, что во главе ее будет стоять либеральный президент, поддерживающий рыночные реформы и институты демократии. И все же с необходимостью некоторых корректировок Конституции согласны почти все фракции Госдумы. Во-первых, Конституция практически не раскрывает полномочий парламента по контролю за правильностью текущего расходования правительством бюджетных средств, а эффективность проверок, проводимых Счетной палатой Федерального Собрания, нередко сводится на нет бездействием прокуратуры. Во-вторых, хотя Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, оно выливается не в форму отчета (как в США), а в освещение актуальных проблем и формулирование задач, стоящих перед властью. Поэтому предлагается закрепить в Конституции реальные формы отчетности исполнительной власти перед представительной, ответственность министров за нарушение закона `О федеральном бюджете` и других законов, восстановить депутатские запросы к исполнительной власти, право палат Федерального Собрания при необходимости создавать следственные, ревизионные и иные контрольные комиссии, обязывать высших должностных лиц исполнительной власти участвовать в проводимых расследованиях. В Конституции должно быть предусмотрено, что все действия Президента, связанные с применением Вооруженных Сил (независимо от их ведомственной подчиненности) как за рубежом, так и внутри страны, подлежат одобрению парламентом (как минимум одной из палат). Но парламент не должен обладать распорядительными функциями, попыткой использовать которые в 1990-1993 гг. дискредитировал себя Верховный Совет. Некоторые аналитики считают, что, если бы структура и полномочия правительства, Администрации Президента РФ, иных федеральных органов определялись законом, а их бюджет и его исполнение контролировались парламентом, не возникало бы искушение нецелевого использования денег налогоплательщиков. Однако вторжение парламентариев, придерживающихся порой противоположных точек зрения, в текущую деятельность правительства надо ограничить, иначе оно потеряет дееспособность. Сейчас прокуроров субъектов Федерации назначает Генеральный прокурор РФ по согласованию с субъектами. Как показала практика, прокуроры склонны защищать скорее позицию региональных властей, чем федеральные законы. Поэтому целесообразно вернуться к более удачной прежней системе, когда их самостоятельно назначал Генеральный прокурор. Нередко раздаются предложения дать Совету Федерации право заслушивать отчеты и инициировать отставку правительства, уравнять роли обеих палат в сфере законодательства. Это означает, что проверенное мировой практикой движение законов из нижней палаты парламента в верхнюю, которая может только одобрять или отвергать их, предлагается заменить параллельным процессом законотворчества. Субъекты законодательной инициативы смогут вносить проекты в любую из палат, наделенных правом принимать законы. Законы, принятые одной палатой, будет одобрять или отвергать другая. Противники таких нововведений говорят, что законодательный процесс вряд ли будет эффективным, потому что Совет Федерации сегодня напоминает `собрание региональных начальников`, для которых федеральное законодательство - побочная деятельность. В обязательном порядке он рассматривает лишь законы по строго очерченным направлениям. Если же нужно будет прорабатывать и согласовывать все законы, то резко возросший объем работы, т.е. реальный законотворческий процесс, ляжет на плечи никем не избираемого аппарата верхней палаты. Назрела необходимость уточнить процедуру импичмента Президента РФ. Разумеется, она должна быть нелегкой, но все же практически реализуемой. Предлагается переформулировать содержащиеся в Конституции основания для возбуждения импичмента, не связывая их с понятием `государственная измена`. Оно инструментально не определено и отсутствует в новом Уголовном кодексе. Среди оснований должно остаться нарушение Конституции и федеральных законов, подтвержденное заключениями Конституционного Суда. ПОЛНЫЙ ТЕКСТ ДОКУМЕНТА В ПРИЛОЖЕНИИ

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован