23 декабря 2004
1012

Татьяна Иларионова: Административная реформа по-немецки

"Современное государство - современное управление" - так называется программа модернизации системы аппаратов федеральных органов власти, которая стартовала в Германии 1 декабря 1999 г.
Управление должно стать ближе к гражданам - в этом суть реформы, проводимой канцлером Герхардом Шредером. Руководство ФРГ исходит из того, что существенным образом изменилось в последние годы само общество и государственные структуры должны соответствовать новым требованиям, предъявляемым временем.
Конечно, государство и в дальнейшем будет отвечать за обеспечение индивидуальных свобод и безопасности граждан. Но во многих других сферах решение социальных задач не станет напрямую осуществляться органами власти. Например, в сферах, оказывающих услуги, таких как почта, коммуникации или транспорт. Здесь, уверены немцы, государство должно быть ограничено в своих действиях. И лишь при возникновении конфликтов оно выступит в качестве арбитра.
"Провести модернизацию государства и управления можно будет только всем вместе, - подчеркивает федеральный министр внутренних дел ФРГ Отто Шили. - Граждане требуют, чтобы их налоги использовались с большей пользой и отдачей. Это значит, что государственное управление должно быть более производительным и дешевым"1.
Для этого реформирование системы государства идет по трем основным направлениям.
Во-первых, в ФРГ последовательно и неуклонно год от года сокращается количество бюджетников. Так, если в 1991 г. их было 5 600 тысяч человек, то в 1995 г. - уже 5 251 тысяча, а в 2000 г. - всего 4 835 тысяч2.
Общее количество рабочих мест в федеральном государственном управлении было сокращено с 1998 г. примерно на 18 тысяч - с 309 163 до 291 472. Таким образом, сейчас в системе управления рабочих мест меньше, чем в 1989 году, т.е. до объединения Германии3.
Почти 1600 рабочих мест упразднили, например, в аппарате финансовых органов. В управлении делами Федерального министерства внутренних дел было сокращено около 800 рабочих мест, что в то же время не затронуло системы обеспечения безопасности.
Во-вторых, трансформируются сами управляющие структуры, их становится также заметно меньше.
Правительство решило пересмотреть всю конструкцию федерального управления. В результате много органов исполнительной власти вообще или частично подверглись расформированию или объединению. Если в 1998 г. было 654 федеральных ведомства, то в 2002 г. их осталось только 562, т.е. количество структур уменьшилось на 92.
Упразднены 30 главных таможенных служб, Федеральное ведомство по собственности, шесть территориальных ведомств и два окружных военных ведомства.
В то же время было или еще будет заново структурировано около ста ведомств. В федеральных министерствах стало меньше отделов и подотделов. В течение четырех лет там планируется сократить число подразделений на 14 %.
Новая организация работы персонала и ведомственная структура ведет к экономии около 750 миллионов евро ежегодно. Эта цифра включает в себя средние расходы на оплату сотрудников и выплаты на содержание рабочих мест4.
В-третьих, на фоне этих во многом механических изменений идет и качественная трансформация. Она затрагивает систему финансирования государственного управления.
Расходы на содержание аппарата растут, как растут и выплаты на содержание персонала. Сокращается только доля трат на персонал (т.е. самих государственных служащих) в общей структуре финансирования органов власти. В 2000 г. она составила всего 10,8 %5. Нельзя не привести для сравнения данные по России. Впервые опубликованы сведения об одном из самых закрытых с точки зрения информирования общественности министерств - обороны. В 2004 г. планируется на содержание российских войск выделить 41,8 % всех средств бюджета этого министерства, т.е. доля трат на "людей" в четыре раза больше, чем в государственной службе Германии6.
Такое сопоставление говорит, на наш взгляд, о том, что в ФРГ идет серьезное техническое и интеллектуальное перевооружение власти, ведомства оснащаются новинками информационных технологий, повышается квалификация остающихся на службе чиновников.
Современное государство, уверены в Германии, - это оптимальное по своим затратам, быстрое и несложное управление. Только на этом пути можно ожидать оживления экономики и привлечь инвесторов. Только так будет создано достаточное количество рабочих мест для граждан. В этом направлении федерация, земли и коммуны должны работать вместе7. Это - тезисы проводимой реформы.
В управление широко внедряется современная техника. Во многих ведомствах уже есть электронный документооборот. С его помощью в компьютерный формат переведена обработка информации - с момента получения ее по почте и до архивации. Только в Федеральном административном ведомстве (Bundesverwaltungsamt) такая система позволяет экономить ежегодно 4,5 миллиона евро.
Есть и частности, которые более чем впечатляют. Так, на уровне федерального управления в Германии вводится система прямого менеджмента, благодаря которой процесс оформления служебных командировок - от подготовки до окончательного расчета - идет в электронной форме. Потенциал этой системы- 25 миллионов евро ежегодной экономии. Система уже введена в Федеральном административном ведомстве8
При проведении реформы используется апробированный германскими предприятиями инструментарий повышения эффективности работы. Так, повсеместно внедряется контроллинг. К концу 1998г. концепции его организации разработали 25 ведомств. К 2002 г. таких ведомств было уже 215.
Подсчет расходов и определение эффективности ведут 306 федеральных ведомств (в конце 1998г. их было всего 33). В этот процесс вовлечены 89 % персонала, занятого в федеральном управлении.
Кроме того, в организации внутриведомственной жизни все большее распространение получают целевые соглашения руководства ведомств с сотрудниками о контроле качества и сбережении ресурсов. К началу 2002 г. этот инструмент управления использовался уже в 213 ведомствах (в 1998 г. - в 69).
Соревнование ведомств за ресурсосбережение и внутреннее рациональное использование ресурсов - еще одна составляющая программы модернизации. Благодаря ей расходы на вспомогательные нужды удалось сократить в среднем на 20 %9.
Кроме того, власть прилагает большие усилия для искоренения такого извечного зла бюрократии, как коррупция.
"С помощью жестких изменений административного права адвокаты и политики намерены пресекать коррупцию, - пишет "Шпигель". Так, по французскому образцу чиновникам будет запрещено непосредственно после их увольнения со службы поступать на работу в фирмы частных предпринимателей, которые они ранее курировали. Эксперты одобрили пятилетний срок такого запрета с тем, чтобы воспрепятствовать получению вознаграждения за ранее оказанные услуги"10.
Для принятия решений по проблемам модернизации правительством ФРГ создан Комитет государственных секретарей11. Задачами Комитета являются претворение в жизнь программы "Современное государство - современное управление", обеспечение процесса модернизации внутри федерального правительства, определение целей и стратегий, разрешение конфликтов между федеральными министерствами.
В состав Комитета вошли чиновники различных министерств, в том числе: иностранных дел; юстиции; финансов; экономики и технологий; защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства; труда и социальной политики; обороны, здравоохранения; транспорта, строительной и жилищной политики; по защите окружающей среды, природы и безопасности реакторов; образования и исследований; экономического сотрудничества и развития; а также ведомства по делам печати и информации федерального правительства и Администрации канцлера.
Руководителем этого Комитета стала Бригитте Циприес - статс-секретарь Федерального министерства внутренних дел.
14 ноября 2001 г. Федеральное правительство приняло еще одну важную программу "Федерация- онлайн 2005" (BundOnline 2005). В ее основе - идея создания электронного правительства, которая уже охватила страны Западной Европы и Северной Америки.
Финансирование внедрения новых методов взаимодействия государства с гражданами было предусмотрено в бюджете США в 2002 г.; там создан специальный фонд govermment fund. По представлению Президента Буша, Америка нуждается в "активном, но ограниченном" электронном правительстве, которое будет представлять в сети федеральные и местные органы управления, а также давать возможность простым гражданам взаимодействовать с правительством более эффективно12. Этой цели служит система порталов, которые обеспечивают доступ к государственной информации.
Согласно проведенному в 2001 г. в США исследованию, 60 % американцев уже хотя бы раз обращались к услугам правительственных сайтов13.
В британских официальных сообщениях утверждается, что к концу 2005 г. 99,9 % всех услуг, которые предоставляет правительство Соединенного Королевства, будут доступны через Интернет14.
Свой документ о вступлении страны в информационное общество приняло французское правительство 15. Правительство ФРГ в соответствии со своей программой "Федерация - онлайн 2005" планирует предоставлять гражданам с помощью Интернета 350 видов государственных услуг. В этом деле примут участие более сотни учреждений и органов власти. Среди услуг - не только оплата счетов, получение формуляров, но и изготовление паспортов, выдача удостоверений личности. Стоимость программы - 1,65 миллиарда евро. Инвестиции восполнятся существенной экономией - до 400 миллионов евро ежегодно.
В 2002 г. уже "запущено" предоставление 119 услуг населению. Так, благодаря системе ЭЛСТЕР уже сегодня более 490 тысяч деклараций о подоходных налогах и более 5,6 миллиона налоговых деклараций передаются по сетям.
Федеральное финансовое ведомство позволяет возвратные выплаты, положенные в случае трат на образование, без задержек перечислять благодаря Интернету. В ФРГ с апреля 2001 г. было таким образом обработано 4700 заявлений с просьбой о выделении кредита на получение образования - это почти 60 % всех полученных заявлений.
Вводя систему "Федерация - онлайн 2005", правительство ФРГ взяло на себя обязательство все услуги федерального управления, которые могут быть оказаны гражданам через Интернет, сделать к 2005 г. доступными в режиме реального времени. "Федерация - онлайн 2005" будет следить за тем, чтобы граждане и экономика могли получить услуги федерального управления проще, быстрее и дешевле. От этого зависит удовлетворенность населения политикой и управлением.
Программа предусматривает, что все органы власти будут публиковать на своих сайтах всю несекретную информацию, включая, например, находящиеся в разработке проекты законов. Министерствам, бюджетным организациям, а также частным предприятиям, акциями которых владеет государство, предписывается ввести единые стандарты и проводить последовательную политику развития информационных технологий16.
Отклик на эти нововведения в Германии очень большой. Только представленная в Интернете информация Федерального министерства внутренних дел вызывает значительный интерес граждан: в 2002 г. к web-странице министерства было около 1,3 миллиона обращений - в 20 раз больше, чем в 1998 г.! 180 тысяч раз из базы данных пользователями вызывались законы, проекты законов, специальные данные17.
Программа "Федерация - онлайн 2005" была разработана проектной группой Федерального министерства внутренних дел, которому поручено вести оперативное управление осуществлением программы, включая дальнейшее стратегическое планирование мероприятий и координацию действий отдельных министерств и ведомств.
Конечно, не все идет в реформировании государственного управления ФРГ гладко. Противники канцлера Шредера более чем скептически относятся к его преобразовательным планам. Из стана христианских демократов не перестает звучать критика, иногда в очень жесткой форме.
"Я хочу подчеркнуть, - отметил Герхард Шредер, - не все проблемы, которые стоят перед нами, только вчера появились. Не все результаты, о которых мы говорили, будут завтра достигнуты. Но я полон решимости не допустить, чтобы эти проблемы откладывались в долгий ящик, поскольку тогда их уж точно невозможно будет разрешить"18.

2004 г.
www.ni-journal.ru
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован