10 августа 2004
107

В.М. Герасимов: Соотношение полномочий Федерации и ее субъектов

Данная работа посвящена актуальной теме имеющей существенное значения для анализа и совершенствования федерализма в Российской Федерации. Совершенствование российского федеративного законодательства не может обойтись без решения правовых вопросов взаимоотношения Федерации и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий.

Предлагаемое исследование, на наш взгляд, будет полезна юристам - правоведам, медикам, теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам.

Работа может быть полезна работникам федеральных и региональных органов государственной власти.

Положение о разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами заложено в число основ конституционного строя Российской Федерации (ч.3 ст.11). В Конституции определено, что разграничение предметов ведения и полномочий возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных правовых актов по этим вопросам.

Федеральный Закон Российской Федерации `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации` (от 24 июля 1999 года) конкретизирует порядок и сферы разграничения компетенции. Применительно к конкретным субъектам федерации дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние договора.

В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определены Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (от 22 июля 1993 года, в редакции 1999, 2000 гг)

Статья 71 Конституции РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации. По предметам же совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Федеральный Закон Российской Федерации `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации` в качестве основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий называет принципы конституционности (ст.3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ст.4), равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий (ст.5), недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст.6), согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации (ст.7), добровольности заключения договоров, соглашений (ст.8), обеспечения ресурсами (ст.9), гласности заключения договоров, соглашений (ст.10).

Конституционно-правовой статус Российской Федерации закреплен в Конституции РФ и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст.4 и 5 Конституции РФ, входящие, в гл.1 `Основы конституционного строя`. Более подробно статус Российской Федерации, как и ее субъектов, регламентирован в гл.3 `Федеральное устройство`. Положения этих глав Конституции РФ перекрывают все ранее принятые правовые акты, в отношении статуса Российской Федерации и ее субъектов.

Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сфера полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

В ст.71 Конституции РФ перечисляются предметы ведения Федерации. Согласно ч.1 ст.76 по этим предметам ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Формулой `в ведении Российской Федерации находятся` обозначаются, во-первых, сферы жизни общества, отрасли и подотрасли народного хозяйства и социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты, которые находятся под воздействием федеральной государственной власти, в распоряжении ее органов (например, упоминаемые в данной статье федеральные банки, транспорт, ядерная энергетика, федеральная собственность, военная техника). Упоминание таких объектов без дальнейшей конкретизации формулы означает, что все функции государственного воздействия на них (нормативное регулирование, общее руководство, координация, текущее распорядительство, учет, контроль и т.д.) осуществляются федерацией.

Во-вторых, этой формулой охватываются такого же рода отрасли и иные сферы с дополнением в виде записи о способах государственного воздействия на них (например, установление правовых основ единого рынка).

В-третьих, в ряде пунктов ст. 71 Конституции РФ речь идет о различных областях государственного строительства и государственной деятельности с указанием или без указания специфической роли федеральной власти применительно к этим областям; во втором случае предполагается, что все данные области делает федерация (например, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов; федеральная государственная служба; внешняя политика России; оборона и безопасность; определение статуса и защита государственной границы).

В-четвертых, и это самое главное, некоторые пункты указывают на правовое регулирование (важнейшие отрасли права), осуществляемое федеральной властью (уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральное коллизионное право).

Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в ст.71, но и в ряде других статей Конституции. Например, только федеральными законами могут определяться случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст.25), условия и порядок пользования землей (ч.3 ст.36), и вообще права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (ст.55). однако содержание названных статей не выходит за пределы положения п. `в` ст.71, относящегося к исключительной компетенции Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина.

Процесс осуществления этой исключительной компетенции может происходить двояко - путем федерального законодательного регулирования и управления. Однако Конституция не относит исполнительную деятельность по вопросам ст. 71 к исключительным полномочиям Федерации, т.е. законы, принимаемые по вопросам ст. 71, исполняются как федеральными, так и иными органами исполнительной власти. Более того, по вопросам ст. 71 Конституции РФ и полномочий федерации в сфере совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации действуют как единая система исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст. 77 Конституции). Естественно, органы исполнительной власти субъектов Федерации не могут заниматься управлением в сфере отношений, названных в ст. 71, имманентно предполагающими исключительно федеральное управление.

Статья 71 Конституции четко определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Вместе с тем в Конституции, в отличие от Федеративного договора, нет прямого запрета субъектам Федерации принимать правовые акты по данным вопросам. Более того формулировка ч.5 ст. 76 предполагает, что нормативные акты субъектов Федерации могут так или иначе затрагивать вопросы ст.71, причем из этой формулировки вытекает, что акты субъектов Федерации, принятые по вопросам ст.71, не будут действовать лишь тогда, когда они противоречат федеральному закону. Налицо противоречие этой формулировки положению ч.1 ст.76, которое недвусмысленно устанавливает исходные исключительные законодательные полномочия Федерации по предметам ст.71, в то время как ч.5 ст.76 сформулирована так, как будто ст.71 перечисляет вопросы конкурирующей компетенции.

Согласно ст.5 закона Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие и изменение федеральных законов в области охраны здоровья граждан и контроль за их исполнением; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; установление основ федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения.

Федеральным законом к ведению РФ отнесены также вопросы разработке и реализации федеральных программ профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан.

`Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению Российской Федерации относят установление структуры федеральных органов управления государственной системы здравоохранения, порядка их организации и деятельности; определение доли расходов на здравоохранение при формировании республиканского бюджета Российской Федерации, формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, определение налоговой политики (в том числе льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет) в области охраны здоровья граждан; финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан.

Федеральным законом к ведению РФ также отнесено управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан; природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; организация государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, разработка и утверждение федеральных санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора; организация системы санитарной охраны территории Российской Федерации;

`Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` к ведению Российской Федерации относят реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых меpax.

Федеральным законом к ведению Российской Федерации также отнесено обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов Российской федерации, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением; сертификация (регистрация, испытание и разрешение применения) лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных средств, выдача лицензий на их производство, контроль за их производством, оборотом и порядком их использования; сертификация продукции, работ и услуг; выдача разрешений на применение новых медицинских технологий; установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области охраны здоровья граждан; разработка единыx критериев и федеральных программ подготовки медицинских и фармацевтических работников, определение номенклатуры специальностей в здравоохранении; установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением;

К ведению Российской Федерации, согласно данного закона относится: разработка и утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации; установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации, согласно указанного закона относится: установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

К ведению Российской Федерации, согласно рассматриваемого закона относится: координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

К ведению Российской Федерации, согласно закона также относится охрана семьи, материнств, отцовства и детства.

К ведению Российской Федерации, согласно закона относится: установление порядка производства медицинской экспертизы; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; координация научных исследований, международное сотрудничество Российской Федерации и заключение международных договоров Российской Федерации в области охраны здоровья граждан.

Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` определено, что отдельные полномочия в вопросах охраны здоровья граждан, отнесенные к ведению Российской Федерации, могут быть переданы республикам в составе Российской Федерации, автономной области, автономным округам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу в порядке, установленном Федеративным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` установлены полномочия высших органов государственной власти и управления Российской Федерации в области охраны здоровья граждан. Так согласно ст.9 данного закона Верховный Совет Российской Федерации определяет основные направления федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, принимает закон и утверждает федеральные программы по вопросам охраны здоровья граждан; утверждает республиканский бюджет Российской Федерации, в том числе в части расходов на здравоохранение, и контролирует его исполнение2.

Президент Российской Федерации руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан.

Правительство Российской Федерации осуществляет федеральную государственную политику в области охраны здоровья граждан, разрабатывает, утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности.

Закон Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (ст. 12, 13, 14) выделяет государственную систему здравоохранения, муниципальную и частную. К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения Российской Федерации, министерства здравоохранения республик в составе Российской Федерации, органы управления здравоохранением автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Российская академия медицинских наук, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по реализации государственной политики Российской Федерации, выполнению программ в области здравоохранения и по развитию медицинской науки. К государственной системе здравоохранения также относятся находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.

В государственную систему здравоохранения входят лечебно - профилактические учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, создаваемые министерствами, ведомствами, государственными предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации помимо Министерства здравоохранения республик в составе Российской Федерации.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно- профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с настоящими Основами, другими актами законодательства Российской Федерации, правовыми актами автономной области , автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, министерств здравоохранения республик в составе Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной системой здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.

Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Закон Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (ст. 14) отмечает, что к частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.

В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.

Деятельность учреждений частной системы здравоохранения осуществляется в соответствии с законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан`, другими актами законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, министерств здравоохранения республик в составе Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Понятие совместной компетенции подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации. Существует такое правило, что если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным поскольку приоритет всегда за союзным (федеральным) законодательством. (Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. - Мн.: `Харвест`, 1998. - 784с. С.327)

Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что федерация принимает решения отнесенные к ее ведению (например основы законодательства), а субъекты федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. При необходимости субъекты федерации могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны быть отнесены к полномочиям либо федерации , либо ее субъектов, а иначе невозможно установить, до какого предела федерация вправе решать вопросы совместной компетенции.

По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. (См. ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ....` ст.12 п.1)

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. (См. Конституцию +ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ....` ст.12 п.2)

В порядке установленном ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ....` ст.13 п.2,3,4. законодательно устанавливается, что Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.

По своему содержанию полномочия России по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости от того, касаются ли они экономической деятельности, социальной сферы, культуры, образования, охраны прав и законных интересов граждан, внешних сношений.

В ст.72 Конституции 1993 г. закреплены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако перечень предметов совместного ведения еще не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетенции нужно еще указать полномочия (и предметы ведения) Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов, с другой, - в каждой сфере совместного ведения.

Однако необходимо подчеркнуть, что по многим сферам совместного ведения еще требуется детальное разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами путем принятия новых и дополнения уже существующих федеральных законов, а также путем заключения договоров Федерации с ее субъектами. Такой процесс необходим, например, по вопросу о разграничении государственной собственности (п. `г` ч.1 ст. 72 Конституции) и по другим вопросам, отнесенным к совместному ведению.

Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по вопросам совместной компетенции возникают проблемы учета мнений (позиций) субъектов Российской Федерации при принятии законов по предметам совместного ведения. Характерной чертой нынешнего законодательного процесса в России является то, что субъекты Федерации активно используют возможности опережающего правотворчества по вопросам совместного ведения при отсутствии федерального законодательства. Характерно, что Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 4 апреля 1996 г. установил, что Конституция РФ не запрещает субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.(Собрание Законодательства РФ. 1996. No 16. Ст. 1909)

Таким образом, на конкретный краткосрочный период (до принятия федерального закона) субъекты Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. Но после принятия федерального закона соответствующие законы и иные нормативные акты субъектов не утрачивают силу автоматически, а продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному закону.


Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Конституцией закрепляется равноправие этих субъектов Федерации. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы. Положение субъектов РФ определено Конституцией РФ, а также Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но она пока не реализована`.

Правовой статус субъекта РФ в решающей степени гарантируется Конституцией РФ. При этом равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предмета ведения, которое вытекает из ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - субъектов Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Законы по вопросам их ведения принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с федеральным законом. Но нередко субъекты принимают законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют до этого свое право принятия федерального закона. Подобный порядок признан конституционным в Российской Федерации (См.: постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по `читинскому делу`): отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт (субъекта Федерации) должен быть приведен в соответствие с ним.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, издаваемые по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

Конституция России не предусматривает исключительной компетенции субъектов Федерации поскольку компетенция субъектов определяется в ней по остаточному принципу. Конституция говорит лишь о `всей полноте` государственной власти, присущей полномочиям, осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самостоятельности осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не вправе сама относить к своему ведению вопросы, определенные в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, обладая всей полнотой государственной власти в смысле ст.73, отдельные субъекты РФ вправе, по согласованию с федеральными органами, относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению Федерации. Однако, в - третьих, субъекты РФ, на основании ст.73, вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, определенные в ч.4 ст 76, вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации. Это конституционное право субъекты Российской Федерации активно используют. (См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. (Составители: Деменков М.В., Любимов А.П., Корнев Н.М.) Вып. 2. М., 1996.; Вып. 3. М., 1997.)

Положение ст.73 сформулировано на базе сходных с ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации вошло положение о том, что республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов власти.

В тоже время, представляется, что употребленная здесь, как и в ст.73 Конституции РФ, формулировка `вся полнота государственной власти` реально означает что они обладают всеми полномочиями за исключением тех, которые закреплены за Федерацией.

Формулировка ст.73 Конституции делит полномочия государственной власти в России на две части: полномочия Федерации (осуществляются по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения) и полномочия субъектов Федерации (осуществляются вне полномочий Федерации, в частности, по предметам совместного ведения). Следовательно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу вопросов, более широкому, чем вопросы, относящиеся к предметам ведения субъектов РФ. Точнее, субъекты РФ осуществляют полномочия государственной власти, во-первых, по предметам ведения, определенным по остаточному принципу в ч.4 ст.76, во-вторых, по предметам совместного ведения.

Часть 4 ст. 76 говорит о компетенции, которая может быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это вопросы, которые находятся вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. вопросы, которые не упомянуты в перечнях ст.71 и ст.72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты независимо от федерального законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73), а не только упомянутых в ч.4 ст.76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. Однако и в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Конечно, не выходя за конституционные и законные пределы своей исключительной компетенции, осуществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения, органы исполнительной власти субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу международных обязательств Федерации, но Президент РФ, характеризуемый в ч.2 ст.80 Конституции как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что этим актом нарушены права человека.

Полномочия субъектов РФ находят свое отражение как в конституциях, так и в уставах, принимаемых самими субъектами, но не в федеральной Конституции. Субъекты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по принятию конституций, уставов, законов и иных актов, но эти акты издаются по вопросам, которые в основном перечислены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного ведения (причем об общих принципах налогообложения говорится в п. `и` ч.1 ст.72).

При разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов Российской Федерации. (См. ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ....` ст.6) Заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе. (См. ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ....` ст.8) При разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий. (См. ФЗ `О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ....` ст.9)

Естественно, субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам ст.71. Но они не вправе регулировать эти вопросы без специального на то уполномочивания.

В законе Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (от 22 июля 1993 года No 5487-1) наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья четко определена компетенция республик в составе РФ, а также (отдельная статья ст.6) компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

В законе об основах законодательства РФ об охране здоровья (ст.6) говорится, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; осуществление федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан; определение основ государственной политики республик в составе Российской Федерации в области охраны здоровья граждан; реализация федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация республиканских программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; установление структуры органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядка их организации и деятельности; развитие сети учреждений государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации; материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; определение доли расходов на здравоохранение при формировании республиканского бюджета республик в составе Российской Федерации, формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; утверждение программ обязательного медицинского страхования граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядке для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан; природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на территориях республик в составе Российской Федерации; выявление в этих целях факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению, осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер; координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах; выдача разрешений на применение на территориях республик в составе Российской Федерации новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий; организация и координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан, установление этим кадрам льгот дополнительно к принятым на федеральном уровне; лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий; координация научных исследований, финансирование республиканских программ научных исследований в области охраны здоровья граждан; регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих; международное сотрудничество в области охраны здоровья граждан; другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации.

Законом Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` (от 22 июля 1993 года No 5487-1 ст.6) также предусмотрено, что органы государственной власти республик в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан.



В законе Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` предметом отдельного регулирования является компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Законом РФ определено, что к ведению автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; осуществление государственной политики Российской Федерации в области охраны здоровья граждан; реализация федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; формирование органов управления государственной системы здравоохранения автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения; контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; определение доли расходов на здравоохранение при формировании собственного бюджета, формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; финансирование и обеспечение развития первичной медико-санитарной помощи, других видов медицинской и лекарственной помощи; осуществление мер по медицинскому страхованию граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядка для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан; координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению, осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер; охрана семьи, материнства, отцовства и детства; санитарно-гигиеническое образование населения; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах; лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий; организация и координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан; регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих; международное сотрудничество в области охраны здоровья граждан; другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации.

Закон Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` предусматривает, что органы государственной власти автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан.

Закон Российской Федерации `Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан` устанавливает компетенцию органов местного самоуправления в области охраны здоровья граждан. Так, согласно ст. 8 данного закона к ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан относятся: контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности; создание условий для развития частной системы здравоохранения; организация первичной медико-санитарной, других видов медико-социальной помощи, обеспечение ее доступности, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории; формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению, осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер; координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения в пределах своих полномочий, контроль за качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения;

формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан; лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа государственного управления соответствующего субъекта Российской Федерации; охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий; создание и обеспечение деятельности учреждений для проведения реабилитации инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами, организация их обучения, профессиональной переподготовки и трудового устройства, создание специализированных предприятий, цехов и иных форм организации производства для этих групп населения, а также специальных учреждений для неизлечимо больных пациентов; регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих спайность для окружающих; реализация мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства; санитарно-гигиеническое образование населения.

Кроме того, вопросы компетенции деятельности органов местного самоуправления в т.ч. применительно к сфере здравоохранения регулируются Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ст. 15 ч. 4) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что международные правовые акты, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, могут составлять правовую основу организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Таким актом является Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, принятая Советом Европы (ЕС) по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления также руководствуются в своей деятельности письмами и инструкциями Министерства здравоохранения РФ, Министерства здравоохранения РФ, Государственной налоговой службы РФ, разъясняющие отдельные вопросы, связанные и применением того или иного законодательства.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации создана правовая база, регламентирующая (разграничивающая) деятельность органов местного самоуправления и федеральных органов, а также органов власти субъектов Российской Федерации. Однако она не является в достаточной мере системной и полной, чтобы составить правовой ориентир для четкой организации деятельности органов местного самоуправления в сфере разграничения полномочий, в т.ч. и применительно к сфере здравоохранения.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и между органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает установление четких пределов власти того или иного органа. В отношении правотворчества такое разграничение выявлено, что же касается деятельности исполнительных органов, судебной власти и прокуратуры то здесь еще очень много нерешенных вопросов.


Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимовhttp://nvolgatrade.ru/
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован