Эксклюзив
08 октября 2009
7162

Владимир Исправников: О мерах по улучшению экологической ситуации в Российской Федерации

Федеральный закон "Об экологической экспертизе (1995 г.), Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (1996 г.), Регламент проведения государственной экологической экспертизы (1997 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (Утверждено приказом Госкомэкологии России и зарегистрировано Минюстом России 07.06.2000 г.) создали основополагающую нормативно-правовую базу государственной экологической экспертизы в Российской Федерации. Указанными документами существующая в настоящее время нормативно-правовая база предопределяет основные критерии оценки в проектах на строительство промышленных и иных объектов инженерных и организационных решений: технологическое совершенство, конструктивная надежность, строительная устойчивость, экологическая допустимость и экономическая целесообразность.

Система органов Государственной экологической экспертизы в период перехода Российской Федерации к устойчивому развитию основывается на положениях, согласно которым экспертные оценки должны учитывать последствия принимаемых решений в экономической, социальной и экологической сферах, предусматривая наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков.

В настоящее время создан реальный механизм учета экологического фактора при принятии хозяйственных решений, существенно расширена сфера деятельности уполномоченных контрольных и надзорных органов.

Экологическая экспертиза в России, несомненно, представляет собой уникальный институт государственного регулирования, позволяющий ограничивать антропогенное воздействие на окружающую среду еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия, что корреспондируется с международным экологическим правом, рассматривающим экологическую экспертизу как воплощение предупредительной политики, оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), активное участие общественности на всех стадиях проведения экспертизы и принятия решения о реализации проекта, публикацию ее результатов.

Накопленный опыт экологической экспертизы в России заложил основы для совершенствования нормативно-правового регулирования в данной сфере и высветил ряд проблемных вопросов, от решения которых зависит будущее благополучие и место России в мировом сообществе. Формализм, волокита, излишние бюрократические процедуры, всевозможного рода злоупотребления, обусловленные в значительной степени отсутствием с некоторых пор реальных условий для проведения продуктивной и планомерной работы, дискредитируют прописанную законом независимость и объективность экологической экспертизы. Механизмы реализации главных принципов экологической оценки изменились настолько, что не позволяют оценить ее истинную эффективность и социально-экономическую значимость.

При стремительном росте количества экспертиз отмечается тенденция сокращения отрицательных заключений Государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Это может свидетельствовать как о повышении ответственности заказчиков, проектировщиков и органов власти за выполнение требований законодательства в области экологической экспертизы, так и снижении качества работы экспертных комиссий, что в значительной степени объясняется чрезмерной нагрузкой на специалистов экспертных подразделений, неоднократными структурными преобразованиями уполномоченных в области экологической экспертизы государственных органов, отсутствием до настоящего времени ряда необходимых подзаконных нормативных правовых и инструктивно-методических документов.

Осознавая презумпцию потенциальной опасности для природы любой антропогенной деятельности, можно отметить, что механизм реализации данного принципа не вписывается в современную систему управления природопользованием и охраной окружающей среды России. Результатами огромного количества как государственных, так и общественных экологических экспертиз подтверждено, что значительная часть планируемой деятельности не является деятельностью с непредсказуемыми последствиями, что создает необходимость проработки и законодательного закрепления нового порядка установления объектов, подлежащих ГЭЭ.

Слабо используется потенциал общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), отсутствует регламент утверждения заключений ОЭЭ специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, порядок отражения учета выводов и придания заключению ОЭЭ юридической силы.

В период с 2000 г. система экологической экспертизы теряет свои позиции, нуждается в соответствующей поддержке, требует совершенствования и развития. Состояние институциональной системы экологической экспертизы можно оценить как кризисное.

В этой связи Федеральный закон "Об экологической экспертизе", безусловно, значим для успешной реализации положений Экологической доктрины Российской Федерации, провозгласившей в качестве основы устойчивого развития такие принципы государственной экологической политики, как равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим; совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ; внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов.

Укреплению и совершенствованию правового регулирования экологической экспертизы также способствует принятие Федерального закона "О техническом регулировании", предусматривающего переход к техническим регламентам во всех сферах деятельности на принципах экологической безопасности.

ООУ "Общественный институт экологической экспертизы" предлагает ряд рекомендаций по усилению роли экологической экспертизы, как важного инструмента по улучшению экологической ситуации в стране.

Необходимо продолжить работу по совершенствованию нормативной и инструктивно-методической базы по вопросам ГЭЭ, в том числе:

- по оплате труда внештатных экспертов, направленной на обеспечение их независимости и адекватную оценку их усилий по предупреждению принятия недостаточно обоснованных в экологическом отношении решений;

- по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), в том числе стратегической экологической оценки (СЭО) планов отраслевого и территориального развития;

- по формированию подходов к проведению ОВОС в трансграничном контексте;

- обеспечить создание единого информационного банка данных для анализа и контроля за реализацией выводов заключений экспертных комиссий ГЭЭ;

- принять необходимые организационные меры по повышению оперативности работы экспертных подразделений и сокращению сроков рассмотрения представляемой документации;

- обеспечить усиление роли общественности в работе экологической экспертизы, повышение информированности населения и общественных организаций о проведении экологической экспертизы и ее результатах.

Для эффективного управления деятельностью системы экологической экспертизы в России следует продолжить практику повышения квалификации сотрудников экспертных подразделений через проведение тематических семинаров, подготовку инструктивных материалов и публикации нормативно-правовых документов, статей ведущих специалистов в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, заключений государственной экологической экспертизы по особо важным объектам в журнале "Экологическая экспертиза и ОВОС".

Подготовить законопроекты "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и в "Уголовный Кодекс Российской Федерации" в части ответственности за:

- оказание давления на экспертов ГЭЭ и ОЭЭ, штатных сотрудников экспертных подразделений специально уполномоченных органов;

- создание угрозы жизни и здоровью экспертов и штатных сотрудников экспертных подразделений ГЭЭ;

- прямое или косвенное вмешательство в работу экспертов, экспертных комиссий ГЭЭ и экспертных подразделений специально уполномоченных органов.

Разработать и утвердить "Положение об эксперте в области экологической экспертизы".

Ввести сертификацию (аккредитацию) экспертов экологической экспертизы, в соответствии с "Положением об эксперте в области экологической экспертизы", закрепить в нормативных правовых документах Правительства Российской Федерации социальный и правовой статус и защищенность экспертов экологической экспертизы.
В целях совершенствования работы территориальных органов в области ГЭЭ и повышения ее эффективности считать необходимым возобновить работу Координационного совета ГЭЭ на основе регионального принципа.

Ускорить утверждение методики расчета экологического ущерба и эколого-экономической оценки проектов с природоохранных позиций.

Признать необходимым принятие Федерального закона "Об экологическом аудите", как продолжение системы государственного управления в области экологической оценки реализуемых хозяйственных решений.

Разработать проект нормативного правового (инструктивного) документа, определяющего полномочия, права и обязанности экспертов, делегируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления для работы в экспертных комиссиях государственной экологической экспертизы в качестве наблюдателей.

Необходимо обеспечить качественно новый уровень экологических оценок хозяйственной и иной деятельности путем внедрения в процесс принятия решений в области государственной экологической экспертизы:

- экологической классификации (отбора) документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность;

- процедуры предварительной экспертной оценки (скрининга) хозяйственных решений штатными специалистами (экспертами) экспертных подразделений ГЭЭ;

- формирования банка (базы) данных о влиянии хозяйственной деятельности на окружающую среду в качестве основного инструмента принятия решений в стандартных ситуациях;

- четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части экологической экспертизы и нормирования в области охраны окружающей среды.

При этом считаем также необходимым отметить, что:

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации еще не в полной мере используют полномочия и права в сфере экологической экспертизы и охраны окружающей среды;

- экологическая экспертиза в значительной мере представляет собой научно-исследовательский процесс и должна проводиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений природоохранных требований и нормативов, сколько оценка (прогноз) их экологических последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены прогнозы наиболее эффективных и экологически безопасных условий их реализации;

- отнесение (исключение) объекта намечаемой деятельности к объектам государственной экологической экспертизы должно строиться на основании разработанных критериев (перечней) их отбора, формирующихся с учетом экологического, социального и экономического регионального развития;

- дополнением формата заключения экологической экспертизы может стать вывод о достаточной (недостаточной) изученности данного вида воздействия (в данных экологических условиях), что позволит сделать объективные выводы о допустимости или недопустимости такого воздействия.

Отмечая значительное расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы и сознавая объективную необходимость повышения эффективности и совершенствования организации и проведения экологической экспертизы в Российской Федерации, считаем необходимым продолжить работу по совершенствованию законодательства и разработке необходимых нормативных правовых документов в области экологической экспертизы, направленных на:

- активизацию взаимодействия и широкое использование потенциала общественных организаций по вопросам экологической экспертизы;

- эффективное взаимодействие по вопросам государственной экологической экспертизы федеральных специально уполномоченных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- формирование общенационального механизма отбора и классификации объектов государственной экологической экспертизы;

- повышение социально-правового статуса экспертов государственной экологической экспертизы;

- разработку и реализацию других мер организационного, финансово-экономического, правового характера.

Считаем целесообразным создать в России Федеральный реестр государственной экологической экспертизы (ФР ГЭЭ).

Для повышения эффективности экспертной работы, усилия должны быть сосредоточены на таких моментах организации и проведения государственной экологической экспертизы как:

- разработка новых редакций документов, регламентирующих процедуру организации и проведения государственной экологической экспертизы с учетом практики;

- создание условий полного исключения возможностей лоббирования принятия как недостаточно экологически обоснованных положительных, так и отрицательных заключений государственной экологической экспертизы;

- формирование обеспечения механизма экологической обоснованности заключения ГЭЭ;

- максимальная независимость и социальная защищенность как внештатных экспертов, так и специалистов структурных экспертных подразделений ГЭЭ;

- скоординированность взаимодействия государственных служб и органов при организации и проведении государственной экологической экспертизы: наличие четкого внутреннего регламента прохождения материалов в центральном аппарате и территориальных органах в области экологической экспертизы;

- усиление контроля за соблюдением требований законодательства в области экологической экспертизы при ведении деятельности без положительного заключения экологической экспертизы;

- исключение из перечня объектов экологической экспертизы отдельных объектов массовой жилищной застройки и других строений, экологические воздействия которых должны подвергаться ОВОС на стадии разработки генпланов, проектов районной планировки, другой градостроительной документации,

- разработка методологии по особому виду требований ОВОС к проектам правовых нормативных актов, к программам и планам стратегического уровня, процедуры и требований стратегической экологической оценки (СЭО), экологической оценки в трансграничном контексте.

В ситуациях, когда экологические последствия намечаемой деятельности могут быть оценены как недостаточно изученные (применение генномодифицированных продуктов, растений, животных и т.п.), или заведомо опасные (радиация, диоксины, тяжелые металлы, сложные химические и биохимические процессы и пр.) - экологическая экспертиза должна выполняться по специальным методикам и, в случае необходимости, с экспериментальной проверкой.

Необходимо разработать методы оценки эффективности экологической экспертизы, которые позволили бы избавиться от факторов случайности и неопределенности в оценках ее результатов.

На новый уровень должна выйти стратегическая оценка воздействия, инициируемая соответствующими государственными органами. Такая оценка должна опережать получение одобрения масштабных проектов, особенно в регионах со сложными экологическими условиями.

Конкретные требования к составу, представляемой на экспертизу документации должны быть установлены на законодательном уровне и прописывать особенности детализации процедур экологической экспертизы для различных категорий объектов экологической экспертизы, роли общественности, органов власти и местного самоуправления в обеспечении реального и эффективного действия механизмов реализации норм, установленных законом.

Можно выразить общее мнение о снижении эффективности системы экологической экспертизы в связи с разделением объектов экологической экспертизы и отдельных компетенций между федеральными службами Росприроднадзора и Ростехнадзора и подчеркнуть необходимость сосредоточения этого вида деятельности в едином федеральном органе.

Вызывает обеспокоенность планируемая передача функций специально уполномоченных федеральных органов в области экологической экспертизы на уровень субъектов Российской Федерации. Принятие соответствующих решений без опережающей подготовки положений о классификации объектов экологической экспертизы может привести к еще большему ухудшению ситуации.

С целью повышения результативности системы экологической экспертизы необходимо реализовать на федеральном, региональном и отраслевом уровне следующие меры:

- анализ состояния и тенденции развития системы экологической экспертизы;

- разработка принципов, критериев и правил определения масштабов работ по процедуре ОВОС, механизма классификации и отбора проектов по их экологической значимости;

- изучение аспектов и проблем, связанных с применением ОВОС для определенных видов деятельности и документации, разработка отраслевых правил проведения ОВОС, а также для программ и планов социально-экономического развития, градостроительной документации территориального планирования.

Считаем целесообразным регулярное широкое обсуждение проблем экологической экспертизы с привлечением заинтересованных федеральных законодательных и исполнительных органов власти, природоохранных служб субъектов Российской Федерации, общественных экологических организаций и специалистов, средств массовой информации.


08.10.2009,
www.viperson.ru
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован