Эксклюзив
27 декабря 2012
7200

Вредоносный закон `О недрах`

Закон "О недрах" был создан и принят либералами в 1992 г. в самом начале перехода к рынку, когда доминировала идея почти полного ухода государства из экономики, которую должна была регулировать всесильная рука рынка. За прошедшие 20 лет экономика России неоднократно реформировалась. В определённой мере завершился переходный период к рынку. А закон "О недрах", хотя в него более 50 раз вносились поправки, в своей основе не изменился. Почти все поправки лоббировались олигархами и принимались в их пользу. Постепенно за 20 лет закон "О недрах" стал явно антинародным, защищающим необъятные права, предоставленные владельцам предприятий минерально-сырьевого комплекса по присвоению не принадлежащей им горной и ценовой ренты.

Несмотря на то, что закон "О недрах" провозгласил государственную собственность на недра, этот же закон сделал её призрачной. Политики и многие экономисты настойчиво убеждают граждан нашей страны, что недра являются общенародной собственностью, но эти утверждения, как будет показано ниже, являются беспочвенными.

Лицензии на право пользования (то есть на право добычи и частной реализации добытых полезных ископаемых) вплоть до 1995 г. выдавались БЕСПЛАТНО без всяких конкурсов или аукционов. Сегодня до 80% лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых относятся к бесплатно полученным. Двадцать лет законодатели не могут или (или не хотят) принять закон "О лицензировании пользования недрами". Поэтому можно говорить о нелегитимности всех выданных лицензий. Вместе с тем лицензии на недропользование стали охранными грамотами для их владельцев.
Закон "О недрах" предопределил и до сих пор (вот уже 20 лет!) предопределяет экономику недропользования, скрывая и узаконивая как положительные (а их немного!), так и негативные последствия для всей экономики и политической системы России.

Рассмотрим, как закон "О недрах" регулировал и до сих пор регулирует недропользование, являющееся "святая святых" российской экономики.
Прежде всего, отметим, что этот закон не является законом прямого действия. Он содержит всего 52 статьи на 40 страницах. Действовавшее в России со времен Петра I "Горное уложение", которое в РСФСР называлось "Горный кодекс", содержало более 1 000 страниц. Горный кодекс был отменен (заменен законом "О недрах") в 1992 г. Все попытки горно-геологической общественности его восстановить завершаются неудачей.

Три четверти статей, якобы, рыночного закона "О недрах" носят рекомендательный и расплывчатый характер.

К примеру, статья 9 так определяет одно из основных понятий:
"Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами".

Также двусмысленно сформулировано основополагающее понятие "лицензии" (статья 11):
"Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами".
Аналогично размыто понятие государственной собственности "на недра", поскольку не определено само понятие "недра" и на что у государства собственность. Обозначено только, что государственная собственность распространяется (статья 1.2) "на содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы". Но в этой же статье закона "О недрах" неожиданно, вопреки здравой логике, уточняется:
"Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности".
Создана юридически запутанная коллизия: пока полезные ископаемые в недрах, они государственные, но как только их добыли - они стали частной собственностью. То есть подземные кладовые являются государственной собственностью и, якобы, принадлежат народу, а поднятые на-гора сокровища недр отдаются по лицензии в частное владение собственников лицензий.

Итак, три главнейших понятия недропользования установили внерыночную, внеэкономическую систему добычи полезных ископаемых в России:
o в определении "пользователей недр" отсутствуют даже какие-либо намёки на профессионализм;
o в ключевом понятии "лицензия" и её содержании (статья 12) нет даже намёка на экономическую сущность, точнее, на то стоимостное богатство, которое передаётся в пользование юридическому лицу или иностранным гражданам;
o в главнейшем понятии рынка, то есть в "праве собственности" на богатство участка недр, государственная собственность по закону "О недрах", по существу, становится частной собственностью непрофессиональных пользователей недр.
Таким образом можно констатировать, что в недропользовании создана ЭКОНОМИКА НЕПРОФЕССИОНАЛИЗМА, ВСЕДОЗВОЛЕННОСТИ И ЧАСТНОГО ПРИСВОЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО БОГАТСТВА НЕДР.

Поскольку закон "О недрах" не установил необходимость стоимостной оценки участков недр, то соответственно при приватизации предприятий-недропользователей в их уставный капитал стоимость национального богатства недр не включалась и не включается до сих пор. В итоге уставные капиталы основных компаний-недропользователей равны стоимости небольшой квартиры в Москве (например, нефтяной компании "Сибнефть", которая сегодня "куплена" ОАО "Газпром" и называется "Газпром нефть"). Прибавим к этому подаренные государством отдельным физлицам крупнейшие минерально-сырьевые компании (та же "Сибнефть", "Норникель", ЮКОС, ТНК и т. п.) путём залоговых аукционов в 1995 г. Так, "Сибнефть" по полуфиктивному залогу в размере 250 млн долларов США (это было доказано на Лондонском суде "Березовский против Абрамовича", на котором убедительную победу одержал Роман Абрамович) была продана победителем через 10 лет за 13 млрд долларов. Хороша себе эффективность купли-продажи - пять тысяч двести процентов!!!
Такова же эффективность сегодня по сделке купли-продажи "Роснефтью" российско-британской нефтяной компании ТНК-ВР, денежные поступления (28 млрд долларов) от которой пллучат три "владельца" (физлица) российской части этой компании, один из которых гражданин Великобритании.

Приватизацию предприятий минерально-сырьевого комплекса до сих пор граждане России считают ничем иным, как грабежом (с позволения государства) отдельными физлицами национального богатства недр. Этот грабёж можно было бы хоть как-то оправдывать, если бы "владельцы" предприятий минерально-сырьевого комплекса пеклись бы о своей российской родине, вкладывали бы вырученные деньги в экономику России. Но...

Цепочка "товар-деньги-товар" в экономике России разрушается недропользователями в конце второго звена. Получив "деньги", недропользователи складируют их в офшорах, а часть "денег", поступающая в бюджет, складируется по бюджетному кодексу России в накопительных фондах.

Но ведь без завершения цепочки "товаром" рынка нет и не может быть! Неужели власти не понимают простейшие аксиомы рынка. Если "подаренные" недропользователям минеральные ресурсы (а в их разведку и освоение в советское время были вложены баснословные "деньги"), становясь "товаром" и одаривая недропользователей "деньгами", не превращаются в новый индустриальный "товар", то это означает не что иное, как конец рынка, коллапс, который наблюдается сегодня в России. Истощается и офшоризуется созданное двадцать лет назад национальное богатство недр, а новое не создаётся.

При этом почти повсеместно наблюдается хищническая эксплуатация месторождений по устаревшим еще советским технологиям на устаревшем еще советском оборудовании. Результатом хищнической добычи нефти является экологически разрушенная, залитая нефтью огромная территория, загрязнение рек, в которых уничтожаются ценнейшие сорта рыбных ресурсов. Рекультивация земель, хотя упоминается в законе "О недрах", но откладывается на окончание добычи, а когда он (этот конец добычи) наступит, никому не известно. Создание ликвидационного фонда, общепринятого в мировой практике, в российском законе "О недрах" не предусмотрено.

Экологические бедствия наблюдаются также при хищнической выработке месторождений твердых полезных ископаемых. Так, в городе Березняки в Пермском крае в результате добычи калийных солей обвалились жилые постройки, железная и автомобильные дороги.
Не останавливаемая законом "О недрах" хищническая эксплуатация приводит к тому, что разрабатываются участки месторождений с наибольшими содержаниями ценных компонентов, а участки с низким содержанием (к примеру, золота) остаются нетронутыми.

Коэффициент извлечения нефти в России в два раза ниже среднемирового. Сегодня он не превышает 0,3, то есть 70% нефти не извлекается и, по существу, "заживо" хоронится и вряд ли достанется нашим потомкам.
Как ни странно, хищническая эксплуатация производится на глазах контрольно-надзорных органов, но почему-то не пресекается ими. Вроде бы есть Федеральный закон "Об охране окружающей среды", но он сам по себе и не имеет связи с законом "О недрах", ровно как и наоборот. При этом закон "О недрах" "главнее" закона "Об охране окружающей среды".

Теперь вернемся к приватизации государственной, то есть общенародной, собственности на недра и её связи с процессами приватизации, с начатой в 2012 г. новой волной приватизации. Здесь также закон "О недрах" никоим образом не увязан с законами о приватизации и об акционерных обществах.

В статье 1.2 закона "О недрах" приватизация участков недр запрещена: "Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами".

Но при этом видно, что вторичный оборот права пользования недрами (то есть лицензий) допускается "федеральными законами". И таким законом стал именно закон "О недрах", в котором в 1995 г. появилась статья 17.1 "Переход права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование участками недр", в соответствии с которой идет оживленная торговля лицензиями, их вторичный оборот и передел собственности. При этом государство обязано (именно обязано!) переоформить лицензию и одновременно с этим государство не имеет права пересматривать и изменять "условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией". Вот уж воистину выданная однажды бесплатно лицензия становится золотым дном для её обладателей.

Аксиомой рыночных отношений является стоимостная оценка собственности. Согласно этой аксиоме, государство, как собственник участков недр, должно оценить свою собственность, внести её в государственный реестр, то есть зафиксировать кадастровую стоимость своей собственности в государственной казне. С этой целью в 1995 г. в закон "О недрах" была введена опять-таки расплывчатая и двусмысленная статья 23.1: "Государственное регулирование отношений недропользования и решение задач развития минерально-сырьевой базы осуществляются с использованием геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр. Методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых утверждаются федеральным органом управления государственным фондом недр".

В этой статье, во-первых, искажена цель стоимостной оценки, во-вторых, вводится понятие геолого-экономической оценки, но экономическая и геологическая сущность такой оценки не раскрыта, не дано ее определение, в-третьих, имеется отсылка на некие методики, ни одна из которых до сегодняшнего дня не утверждена.
Показательно, что спустя 20 лет после принятия закона "О недрах" в МПР в качестве законодательной инициативы подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в статью 23.1 закона Российской Федерации "О недрах"".

Когда мне сказали, что такой проект подготовлен, я, честно говоря, подумал, что наконец-то составлена методика стоимостной оценки. Но оказалось, что наоборот, упоминание о стоимостной оценке из закона "О недрах" исключено. Осталась снова никак не объясняемая почему-то одна (именно одна, хотя этого не может быть) геолого-экономическая оценка.

Таким образом, если поправка будет принята, из закона "О недрах" исчезнет чуть ли не последний рыночный элемент и участки недр не будут подлежать стоимостной (кадастровой) оценке и занесении в государственный реестр и государственную казну. Таким образом, российское общество лишится возможности хотя бы узнать, какова стоимость принадлежащих ему участков недр.
Надо сказать, что российское общество не особенно озабочено желанием узнать о размерах национального природного богатства. В обществе, которое за 70 советских лет привыкло, что все определяется властями и от позиции граждан ничего не зависит, практически не развита гражданская составляющая. Видимо, это одна из главных причин того, что все мероприятия по переделу общенародной собственности с начала 90-х годов прошлого века проходят, минуя граждан. К приватизационным играм общество всерьёз не допускается. Кстати, наибольшую обиду российские граждане сохранили к чековой приватизации 90-х. А ведь тогда была предпринята, пусть неудачная, но всё же попытка наделить все население страны частичками государственной собственности. К итогам первой приватизации возвращаются все прошедшие 20 лет. Иногда звучат призывы компенсировать населению приватизационные долги. Зачастую предлагаются абсурдные решения, как например предложение депутатов Госдумы (В.Алксниса, С.Бабурина и др., 2007 г.) выплатить каждому россиянину по 4 млн рублей.

По своей экономической сущности закон "О недрах" позволил приватизировать доходы от недропользования очень узкому кругу населения. Лицензия - это документ, подтверждающий право её владельца на полезные ископаемые, залегающие в участках недр.

Конечно, никто не будет пересматривать итоги прошедшей приватизации, это просто невозможно. Однако сегодня на новой волне приватизации предоставляется возможность восстановить социальную справедливость.
Во все прошедшие этапы приватизации в уставные капиталы (УК) предприятия включались только основные фонды. На природные ресурсы (в частности, недра) сохранилась государственная собственность. Поэтому они не входили в УК. Тем не менее, природно-ресурсные активы могут стать основой ассоциированной государственно-частной собственности, которой должны владеть все граждане России.
Ассоциированная государственно-частная собственность представляет собой совокупность частичек государственной природно-ресурсной собственности, записанных на персональные приватизационные счета граждан в виде наделяемых им в равном количестве акций национального природно-ресурсного богатства России. Важно, что создание ассоциированной государственно-частной собственности сопровождается не раздачей денег населению, а устанавливаемой Правительством РФ долей национального богатства с последующим зачислением на приватизационные счета дивидендов на собственность граждан, выраженную в акциях. С этой целью создается единый фонд национальных дивидендов, который был предложен академиком Д.С. Львовым в 2000 г. Дивиденды граждан должны использоваться только на определенные цели, такие как покупка акций, будущая пенсия, покупка жилья и т. п.

Создание ассоциированной государственно-частной собственности будет означать участие всех слоев общества в приватизации, приведет к расширению числа собственников, заботящихся о преумножении своей собственности и несущих ответственность за неё. Средства этих новых собственников будут вовлечены в инвестиции на развитие реальной экономики.

Закон "О недрах" в сегодняшнем его виде никоим образом не регулирует конкретное недропользование: ни технологию, ни охрану окружающей среды, ни комплексную эксплуатацию месторождений, ни первичную обработку до товаров первого передела, ни многое другое. В нем много слов о геологии, о каком-то воспроизводстве минерально-сырьевой базы (хотя не определено, что под этим понимается), о каком-то ведомственном кадастре (хотя он назван государственным), о каком-то рациональном освоении недр без объяснения, что под этим скрывается, о каких-то конкурсах и аукционах без установления требований к их проведению, о каких-то антимонопольных требованиях (хотя они численно никак не обозначены), о каком-то возмещении причиненного вреда без объяснения, что считать вредом и как его определить и т.д. и т.п.

В заключение отметим, что, безусловно, закон "О недрах" должен быть базовым для всей российской экономики, но он таковым не является. Напротив, закон "О недрах" имеет явную антисоциальную направленность. Он - псевдорыночный, уводящий нас в СЫРЬЕВЕКОВЬЕ и СЫРЬЕПРЕКЛОНЕНИЕ. Если Россия поставила перед собой цель стать истинно рыночным и демократическим государством, то закон "О недрах" надо отменить и принять настоящий "Горный кодекс", который либералы отвергли в 1992 г.
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован