28 мая 2002
1079

Земельное законодательство

Земельное законодательство - важный элемент формирования рыночной экономики в России. В то же время, земельный вопрос является и одним из наиболее политизированных вопросов в стране. В этой cвязи в рассмотрении земельных отношений накоплен огромный груз мифов и ложных представлений. В данной работе авторы ставили перед собой достаточно скромную задачу проанализировать степень различия федерального и регионального земельного законодательства в Российской федерации и сделать выводы для формирования нового федерального Земельного кодекса.

1.1.Конституция и права субъектов Российской Федерации.
Со времен разработки Основных принципов земельного законодательства Союза ССР (1988-1989 годы) в законодательстве появилась не вполне внятная норма о совместном ве?дении земельных отношений центральной и региональной властью. Появление данной нормы обусловливалось растущей суверенизацией страны: каждый субъект союза хотел иметь право самостоятельно регулировать казавшиеся тогда центральными в перестройке экономики земельные отношения. Однако четкого разграничения компетенции органов власти разработано не было. Проблема практически в полном объеме была перенесена и после распада СССР в российскую Конституцию. В результате земельное законодательство сегодня формируется в центре и в регионах, при этом весьма часто в противоречии друг другу.

Федеральное земельное законодательство, представленное остатками Земельного кодекса и рядом Указов президента является одним из самых либеральных в мире. Если следовать правовому принципу о том, что не запрещенное в явном виде законом должно рассматриваться как легитимное, то федеральное законодательство разрешает все виды частной собственности на землю, практически не несет в себе запретов на земельные транзакции, на использование земли. Однако такое законодательство не дает правовых норм регулирования земельных отношений: гарантий собственникам, процедур регистрации сделок с землей и т.п. Законодательный клинч по поводу нового Земельного кодекса между двумя палатами Федерального собрания и Президентом надолго затянул введение таких регулирующих норм. А практика, тем временем, начала испытывать дефицит развитого земельного законодательства. В результате, воспользовавшись своим конституционным правом принимать участие в его формировании, законодатели в субъектах Федерации начали разрабатывать и принимать собственные Кодексы.

Сыграла в этом роль и определенная соревновательность среди регионов за привлечение иностранных инвестиций: пример Нижегородской области, своими либеральными реформами начала 1990-х годов сумевшей заработать высокий рейтинг среди потенциальных инвесторов, привлекателен для многих субъектов Федерации. Либеральное земельное законодательство, даже просто декларируемое как либеральное, может стать знаковым отличием для региона перед лицом не такого уж и многочисленного ряда потенциальных инвесторов.

Случаи принятия регионом собственного земельного кодекса пока немногочисленны и у всех на слуху. Однако в регионах могут вводиться собственные нормы земельных отношений и без полномасштабного земельного кодекса. Полного мониторинга этой практики сегодня нет. Поэтому в ходе нашего исследования мы предприняли попытку обследовать субъекты Российской Федерации на предмет соответствия регионального земельного права федеральному.

1.2. Обследование регионального земельного законодательства
В процессе исследования особенностей регионального законодательства субъектов РФ была разработана и разослана по всем 89 субъектам РФ специальная анкета. Ответы на анкету получены от 28 земельных комитетов субъектов федерации, или от 31% всех регионов России. Анализ и обобщение сведений, полученных из анкет, позволяют сделать следующие выводы.

В большинстве субъектов РФ региональное законодательство соответствует федеральному законодательству. Только около 15% регионов имеют какие-либо отличия от федерального законодательства.

В 13 субъектах РФ (14,6% от общего числа регионов) действуют региональные земельные законы, вводящие ограничения на частную собственность граждан и юридических лиц на сельхозугодья. Такими регионами являются Ненецкий автономный округ, республики Тыва, Мордовия, Калмыкия, Дагестан (в Дагестане частная собственность запрещена даже для ведения садоводства, огородничества и ЛПХ), Ингушетия, Осетия, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Эвенкия, Карачаево-Черкессия, Алтай, Якутия, а также Таймырский автономный округ. Региональное законодательство этих субъектов РФ противоречит Конституции РФ, но федеральным законом не установлен механизм государственного реагирования на подобные противоречия, тем более, что многие из этих региональных законов были введены на основе референдумов (республика Дагестан) или плебисцита (республика Алтай).

Согласно Конституции Республики Тыва (ст.17) земля в Республике может находиться в государственной собственности и передается только в пожизненное наследуемое владение, индивидуальное коллективное и общинное владение. То же самое предусмотрено в ст.11 Конституции Республики Марий Эл.

Конституция республики Коми (ст.13) допускает нахождение земли в частной собственности на условиях и в порядке, предусмотренном законами Республики. Об этом упоминается и в ст.37 республиканской Конституции. Статьей 2 Закона Республики `О земельной реформе` установлено, что в частной собственности могут находиться земли только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, строительства и обслуживания придачного хозяйства и строительства гаражей. В 1995 году была разрешена продажа земель несельскохозяйственного назначения собственникам предприятий, т.е. промышленным предприятиям.

Конституции Республики Саха (Якутия) не предусматривает частной собственности на землю для ведения сельскохозяйственного производства (только пожизненно наследуемое владение и пользование). Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 24.04.96 года частная собственность на землю установлена только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства.

В Республики Дагестан, согласно ст.ст.5 и 6 Закона `О земле`, земли передаются только в постоянное владение колхозам, совхозам и другим юридическим лицам, а в Законе `О земельной реформе` от 16.05.91 года, принятым Съездом народных депутатов Республики, также говорится только о пожизненном наследуемом владении и пользовании землей. Иными словами, частная собственность на землю не предусмотрена.

Частная собственность на землю сельскохозяйственного назначения отсутствует и в Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

В Республике Алтай по результатам плебисцита от 17.11.96 года на вопрос `одобряете ли Вы куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения` 80,82% населения ответили `нет`. Согласно Постановлению Государственного Собрания Республики Алтай от 5.05.94 года земельная доля сдается собственником только в аренду коллективу своего предприятия, может передаваться по наследству, возможна денежная компенсация земельной доли. Других способов распоряжения долей не предусмотрено. Согласно распоряжению Правительства Республики Алтай от 2.11.94 года выдача свидетельств на право собственности на земельную долю признана нецелесообразной, в тоже время свидетельства выдаются сельхозпредприятиям, что является прямым нарушением указа Президента РФ `О конституционных правах граждан на землю` от 7.08.96 года.

В двух субъектах РФ действуют региональные законы о земле, ограничивающие введение частной собственности на отдельные категории земель, а также на осуществление операций с землей.

В Томской области земли предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование. Исключение сделано для земельных участков под приватизируемыми предприятиями.

В Республике Хакасия Закон о земельной реформе 1993 года, допуская частную собственность, установил для отдельных категорий земель мораторий по срокам, когда продажа может быть разрешена.

В Республике Татарстан введены ограничения на оборот земельных долей (Указ Президента Татарстана `О регулировании земельных отношений в Республике Татарстан`). Доли могут быть проданы только такому же собственнику доли, крестьянскому хозяйству, либо реорганизованному сельскохозяйственному предприятию. Залог земельных долей, передача доли в аренду не предусмотрены.

Имеются ограничения на введение частной собственности в Краснодарском крае (частная собственность на землю разрешена только для граждан, для юридических лиц в сельской местности разрешена только аренда). Запрещена купля-продажа земельных участков гражданами в Ставропольском крае.

В ряде регионов России принято законодательство более либеральное, чем на федеральном уровне. Так, в Саратовской области разрешена купля-продажа сельскохозяйственных земель. В Республике Татарстан разрешена продажа сельхозземель иностранным гражданам.

Помимо отмеченных крупных, принципиальных отличий в земельном законодательстве регионов от федерального законодательства существуют и более мелкие расхождения (Таблица).

Результаты опроса земельных комитетов 28 субъектов Федерации показали, что право частной собственности на землю практически безоговорочно признано во всех регионах для ведения ЛПХ, дачного, жилищного строительства и садоводства. Уже для фермерского хозяйства 3% опрошенных регионов права частной собственности в полном объеме не признают. Учитывая, что размеры, товарность, специализация ЛПХ и фермерских хозяйств очень часто совпадают, а их различие носит не экономический, а правовой характер, такое различие в земельном статусе может показаться неразумным. Возможно региональные законодатели, вводя эти различия, исходили из того, что контроль над ЛПХ со стороны руководителей хозяйств более тесный, чем над экономически независимыми фермерами, а значит - и частная собственность не так `страшна`.

Характерно, что и гражданский оборот земель ограничен по сравнению с федеральным законодательством в 7% регионов-респондентов. Иными словами, регионы могут разрешать частную собственность на землю так же, как это сделано в федеральном законодательстве, но при этом вводить свои дополнительные ограничения на куплю-продажу земельных участков

Федеральное законодательство не вводит в явном виде ограничений на земельную собственность иностранцев. По результатам опроса в значительной части регионов такие ограничения существуют. При этом особое беспокойство региональных законодателей вызывает частная собственность иностранцев на земли сельскохозяйственного назначения - 21% регионов ввели подобные ограничения, тогда как на несельскохозяйственные земли частная собственность иностранных граждан ограничена только в 14% регионов выборки. Скорее всего, федеральное законодательство учтет это стремление региональных законодателей в элиминировании частной собственности иностранцев на землю: практически все проекты Земельного кодекса РФ включали подобные ограничения.

Оборот земельных долей в последние два года стал некоторым квази-рынком земель сельскохозяйственного назначения. Косвенным индикатором этого оборота стало увеличение средних по России размеров фермерских хозяйств с 43 га в течении длительного времени до 53 га. Земельные паи пенсионеров и социальных работников стали предметом купли и аренды в тех регионах, где реализован Указ Президента от 7.03.96 года. Но наше обследование показало, что 14% регионов в выборке не разрешают куплю-продажу земельных долей, а 10 % регионов не разрешают продажу земельных долей вне коллектива сельхозпредприятий. Оба эти ограничения противоречат федеральному законодательству. Но обращает на себя внимание тот факт, что при этом аренда земельных долей вне сельхозпредприятия разрешена во всех регионах выборки. Это внушает оптимизм, так как владельцы земельных долей в большинстве случаев стремятся не продать, а сдать свои паи в аренду. Разрешение сдачи долей в аренду вне сельхозпредприятия позволяет надеяться на перемещение земли из менее эффективных рук в более эффективные, для чего, собственно, и была задумана вся процедура паевания и механизмы транзакицй долей.


1.3. Классификация регионов по типу земельного законодательства.
Центральным вопросом разногласия в земельных отношениях является вопрос легитимности гражданского земельного оборота. Все регионы в зависимости от их отношения к этому обороту можно условно разделить на три категории.

- Регионы, в которых местная власть разрешает куплю-продажу земли; разрабатывает областные законы о земле, разрешающие земельный оборот практически без ограничений. К таким регионам, относятся: Саратовская область, принявшая 22 октября 1997 года свой закон о земле. Принятие закона о земле, создавшего законодательную базу для операций с землей, позволило начать практику проведения земельных аукционов. Первый в регионе сельскохозяйственный земельный аукцион под руководством местной администрацией был проведен в Балаково 5 марта 1998 года. Вторым регионом, законодательно закрепившим регулирование земельных отношений, является Татарстан, принявший региональный земельный кодекс (12 февраля 1998 г.), разрешающий куплю-продажу земель. Два наиболее серьезных вопроса, вызывавших разногласия при обсуждении кодекса, а именно разрешение купли-продажи сельскохозяйственных земель и разрешение на приобретение земли иностранными гражданами, были решены в этой республике положительно.

По примеру Саратовской области проект регионального закона о земле разработан в Самарской, Пермской областях. Законопроекты подлежат принятию областными думами.

- Регионы, в которых местная власть (как законодательная, так и исполнительная, либо одна из ветвей власти) выступает против свободного земельного оборота; резко негативно относится к проблеме купли-продажи земли. К числу таких регионов можно отнести Краснодарский, Ставропольский и Алтайский края, Мурманскую, Воронежскую области, в которых руководители исполнительной власти в открытую выступают против введения земельного оборота. Кроме того, к этой группе регионов можно отнести Калининградскую область, в которой областная дума отклонила разработанный под руководством главы администрации законопроект, предусматривающий свободную куплю-продажу земли.

- К третьей категории можно отнести регионы, признающие частную собственность на землю; в них фактически постепенно начинает формироваться земельный рынок, однако эти регионы либо не обеспечены соответствующей региональной законодательной базой, либо только приступают к разработке законов о земле, либо принимаемые законы имеют достаточно значительные изъятия и ограничения. Среди таких регионов следует упомянуть Вологодскую область, в которой областная администрация выступает за частную собственность на землю, начинает готовить региональный закон о земле, который будет включать жесткое региональное регулирование, сохранение целевого назначения земли и установление пределов земли в собственности. Другим примером может быть Новгородская область, где также постепенно формируется рынок земли. К этой группе регионов относится и Ленинградская область, Челябинская область, принявшая областной закон `О земельных отношениях`. Закон предусматривает право купли-продажи и залога земли. Однако сделки купли-продажи сельскохозяйственной земли разрешено совершать только сельскохозяйственным предприятиям и органам местной администрации. Иностранные физические и юридически лица могут пользоваться землей только на правах аренды.

Отсутствие юридической базы регулирования земельного оборота на федеральном уровне, а также в ряде регионов, приводит к формированию теневого земельного рынка. Например, многие сделки с землей фермерами оформляются как дарение или наследование. Сделки с землей оформляются обходными путями, крупные суммы, которые должны облагаться земельным налогом, проходят через теневой оборот.

1.4. Примеры законодательства субъектов Российской Федерации по земле.
Закон Саратовской области о земле.
В ст.3 Закона Саратовской области о земле прямо говорится, что область самостоятельно определяет формы прав на землю на своей территории. Закон определяет (ст.44), что граждане Российской Федерации могут иметь земельные участки в Саратовской области на праве частной собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, краткосрочного и долгосрочного пользования и аренды. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и иностранные государства могут иметь земельные участки в Саратовской области только на праве аренды. В Законе подробно описаны порядок предоставления различных прав на земельные участки, ограничения и сервитуты, правила оборота земель.

Опыт Краснодарского края.
Земельные отношения Краснодарского края регулируются Законом Краснодарского края ` Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае`, принятом 1 августа 1995 года Законодательным собранием Краснодарского края.

Земля Краснодарского края, в чьей бы собственности она не находилась ( государственной, муниципальной, частной, общей долевой или общей совместной) не может быть предметом купли-продажи или других сделок по передаче прав собственности, кроме сделок с земельными участками, занятыми под индивидуальное строительство, ЛПХ и садоводство.

Законодательство Краснодарского края определило специфику землепользования в этом регионе. Необычайная привлекательность земель и природных условий Краснодарского края, с точки зрения экономистов, предполагала бы его лидирующую роль в процессе формирования рынка земли, развитый оборот земель и сделок по залогу земель. При этом расчетная цена земли в Краснодарском крае была бы одной из самых высоких в России. Но реально Краснодарский край является самым отсталым в России с точки зрения развития рыночных отношений, с осуществлением агрессивной политика изоляции края от других регионов России, включая запрет на вывоз сельскохозяйственной продукции и ограничения на право приобретения земли представителями других регионов. Так, юридические лица, зарегистрированные в других регионах, могут получить земельные участки только после положительного решения межведомственной комиссии и заключения договора с администрацией после референдумов и сходов граждан. Сделки по земельным участкам, предоставляемым гражданам для индивидуального жилищного строительства, ЛПХ и садоводства, могут быть осуществлены только по нормативной цене. По сделкам с земельными долями также существуют ограничения по сравнению с федеральным законодательством: собственники могут вносить их в уставный фонд, сдавать в аренду, обменивать, передавать по наследству. Продажа земельных долей запрещена.

Важнейшей составной частью закона Краснодарского края является наличие специального раздела о `казачьем землепользовании`.

В законодательство Краснодарского края внесены особые ограничения для создания крестьянского (фермерского) хозяйства - по размеру хозяйства (достаточного для ведения эффективного хозяйства, но без определения критериев эффективности) и процедуре выделения земель в натуре - заключение о возможности создания крестьянского хозяйства дают специальные комиссии. Весьма интересным является введение минимальных размеров земельных участков при делении (дроблении), например, для индивидуального жилищного строительства - не ниже300 м2 при ширине участка 8 м, для ЛПХ - не ниже 500 м2.

Опыт Татарстана.
Земельные отношения в Татарстане регулируются Земельным Кодексом Республики Татарстан, утвержденного 10 июля 1998 года.

В Кодексе дается определение земельного участка, устанавливается их целевое назначение и правовые режимы использования. Особенностью Земельного Кодекса Татарстана является признание права частной, государственной, собственности местного самоуправления и иных форм собственности, в т.ч. право собственности за иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Кроме права собственности, граждане могут иметь землю на правах пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, срочного пользования и аренды. Юридические лица могут иметь земельные участки кроме собственности также на правах постоянного (бессрочного) пользования, срочного пользования и аренды.

Глава 13 Земельного Кодекса Татарстана посвящена вопросам оборота земельных участков. В ст.83 приводится длинный перечень земель, не подлежащих обороту, в остальных статьях этой главы рассматриваются вопросы регулирования всех возможных транзакций с земельными участками - купли - продажи, передачи в уставный фонд, залога, обмена, дарения, наследования и аренды.

В особой главе рассматриваются вопросы регулирования земель сельхозназначения. Получение земли сельхозначзначения обусловлено возрастным и образовательным цензом, а также опытом работы в сельском хозяйстве.

Значительный раздел Земельного Кодекса посвящен ограничениям на землепользование - порядку реквизиции и конфискации земель, изъятию (выкупу) для государственных нужд и т.д., а также процедурным вопросам разрешения земельных споров.

Опыт Москвы и Московской области.
Опыт Москвы в разработке законов регионального землепользования является весьма специфичным - это законодательство крупнейшего мегаполиса, где сосредоточены основная часть финансовых ресурсов страны, наиболее развит рынок недвижимости с одними из самых высоких уровней цен в мире. С этой точки зрения следует положительно отметить опыт Московского Правительства в области очень постепенного и аккуратного введения новых законов.

В 1992 году было принято постановление вице-мэра г. Москвы ` О реализации закона о плате за землю`. В Москве было выделено 68 зон с особыми коэффициентами, определяющими уровень оплаты. В 1993 году к ним были добавлены еще 31 подзона.

В Москве с 1992 года в качестве основной формы правоотношений предусмотрена аренда как краткосрочная - до 5 лет, так и долгосрочная - до 49 лет. В 1994 году Государственная Дума постановила, что арендная плата в г. Москве платится в ЭКЮ. В 1997 году был принят закон `Об основах платного землепользования в г. Москве`, запрещающий префектурам повышать арендную плату выше, чем на 7 % в год. Важным моментом в регулировании землевладения в г. Москве является введенная с 1992 года регистрация землепользователей, которая должна была быть завершена к 01.01.99 г. Для регистрации землепользователи должны продекларировать свои права, провести согласование границ и получить правоустанавливающий документ в Земельном Комитете г. Москвы.

В Московской области землепользование регулируется в основном федеральным законом. Особенностью является только проводимый с 1995г. эксперимент по развитию ипотеки и проведению земельных аукционов, однако данные особенности законодательства практически не реализованы на практике.

1.5. Выводы
Земельное законодательство в Российской Федерации развивается весьма неравномерно. Отсутствие комплексного и развитого закона на федеральном уровне приводит к инициативе законодателей субъектов Федерации. Нечеткость конституционного положения о нахождении земельных отношений в стране в совместном ведении федеральной и региональных властей приводит к противоречивости правовых норм на разных уровнях государственной иерархии, и пока нет механизмов урегулирования этого противоречия.

Несмотря на достаточно высокую степень унифицированности земельного законодательства по регионам страны, региональные различия могут быть весьма ярко выраженными. В определенной мере эти различия отражают разную степень готовности регионов к рыночному типу земельных отношений, обусловленную экономическими, культурными, политическими причинами. Результаты нашего исследования показывают, что нет особых оснований драматизировать региональные особенности в земельном законодательстве.

В разрабатываемом Земельном кодексе страны необходимо учесть эти региональные особенности и, возможно, не форсировать унификацию земельного права в стране. Тем не менее, новый Земельный кодекс должен более четко, чем все предыдущие законодательные акты в этой области, предусматривать степень автономности законов субъектов Федерации, вводить механизмы снятия противоречий между общероссийскими и региональными правовыми нормами.
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован