21 ноября 2007
5231

Алексей Подберезкин: `ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ КАПИТАЛЪ`. В центре внимания - Человек: о качестве управления

"...радикальное улучшение работы госаппарата - первейшая задача"
Д.Медведев

"...нельзя править страной, не прислушиваясь к голосу народному, не идя навстречу его нуждам, не считав его способным".
Из письма великого
князя Александра
Михайловича Николаю П.

Учитывая усиливающуюся роль государства в период глобализации, особое значение приобретает повышение качества государственного управления. Этот общий вывод справедлив для всех государств, но особенно для России. Эта особенность объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, радикальное изменение политического, общественного и экономического уклада неизбежно привело к слому прежней системы государственного управления, в основе которой лежала власть партии и советов.

Во-вторых, системный кризис, поразивший в 90-е годы Россию, значительно осложнил создание новой системы. В результате чего управление страной к концу прошлого десятилетия было фактически потеряно.

В-третьих, многоукладность экономики России, с одной стороны, и новые тенденции глобализации, в т.ч. и в области управления, с другой, не позволяют просто реконструировать систему госуправления, сложившуюся на базе Конституции 1993 года.

Эти факторы привели к тому, что в период второго президентского срока (после восстановления В.Путиным основ управления в России), вплотную встала задача создания современной системы государственного управления. Системы, которая бы учитывала новейшие тенденции, прежде всего возросшую роль качества человеческого потенциала и необходимость опережающего развития России.

Особенное значение для решения этой задачи имеет идеология, как общая для всех звеньев госуправления система взглядов на цели, приоритеты и методы управления экономикой, обществом и государством.

Между этими двумя факторами - человеческим потенциалом и качеством госуправления - существует как прямая, так и обратная связь. Она заключается в том, что, только обладая высокопрофессиональными кадрами можно ожидать повышения эффективности работы государственных институтов. Одновременно необходимо признать, что сознательная и целенаправленная государственная политика (от идеологического обеспечения до образования и стажировок, создание кадрового резерва и т.д.) может привлечь к госуправлению кадры, обладающие необходимыми знаниями и навыками.

Для России ситуация осложняется тем, что, во-первых, значительное время потребности госслужбы очевидно игнорировались. Как с точки зрения материального обеспечения, так и образования. Это привело к тому что, например, на региональном уровне в ряде областей до 50% служащих не имеют высшего образования, а из оставшейся половины значительная часть имеет непрофильное и устаревшее образование.

Во-вторых, создание новых структур, особенно на уровне местного самоуправления, требует огромного количества профессиональных управленцев. По некоторым оценкам - до 500 тысяч человек. Так, создание региональных контрольно-счетных органов в 2002-2005 годах потребовало привлечения на работу в каждой области десятков профессионалов, которых просто не было. И никто не готовил.

Существует общая, даже глобальная тенденция, характерная для всех развитых стран. Они выражаются в том, что чем больше взаимосвязей возникает в результате глобализации, чем системнее становится мировое развитие, тем выше требования к качеству государственного и общественного управления. Позволю себе процитировать один из основных выводов, приведенных в докладе Национального разведывательного Совета США о перспективах глобализации применительно к России: "В прогнозе глобальных тенденций до 2015 года эффективность власти относится к главным факторам будущего и предполагается, что на развитие всех указанных нами тенденций будут влиять решения людей... Действия негосударственных, как и правительственных, игроков могут иметь глобальные последствия в рассматриваемый период".

Другими словами, субъективный фактор - качество госуправления - становится важнейшей характеристикой, определяющей не только темпы развития в России, но и последствия принимаемых решений. Этот вывод, кстати, вполне коррелирует с выводом о росте значения института государства в эпоху глобализации, что расходится с утверждениями неолибералов о падении роли государства в эпоху глобализации.

Примечательно, что этот глобальный прогноз, американские эксперты считают вполне применимым к России. Более того, именно для России он имеет еще большее, можно сказать, особое значение. Как считают эксперты, "в период до 2015 года Москве будет еще труднее, чем сейчас, согласовывать свои претензии на мировое лидерство с резко сократившимися ресурсами. Сможет ли страна достичь равновесия целей и средств, остается, по мнению большинства экспертов, открытым и важнейшим вопросом, равно как и вопрос о характере и качестве российского руководства и экономической политики". И далее американские эксперты рисуют пессимистический сценарий: "Скорее всего, Россия останется внутренне слабой, институционально участвующей в международной системе, главным образом, через свое постоянное членство в Совете Безопасности ООН". Прежде всего, по их мнению, из-за качества политического руководства страной.

Этот прогноз, сделанный несколько лет назад, оказался в этой части ошибочным. Россия в 2006 году не только сохранила свой статус великой державы благодаря членству в Совбезе ООН, но и активизировала свою внешнеполитическую позицию. Более того, она продемонстрировала, что готова активно защищать свои национальные интересы в тех регионах, где американские эксперты ее попытались уже исключить.

В чем оказались они правы, так это в том, что роль России в мире, ее внутриполитическая стабильность тесно связаны с качеством государственного руководства, прежде всего, профессионализмом и ответственностью за принимаемые решения. Иными словами, американские специалисты среди важнейших факторов, влияющих на будущее России, выделяют качество российского политического руководства и принимаемых этим руководством решений.

С этим выводом трудно не согласиться. Действительно, основные проблемы СССР и России 1989-2000 годов были следствием во многом непрофессиональных решений, принятых советско-российским руководством в этот период, т.е. носили субъективный характер. Они нередко были вызваны не объективной ситуацией в мире и в стране, а непрофессионализмом и безответственностью правящей элиты 90-х годов.

В 2007 году именно это обстоятельство поставило в острой форме проблему преемственности. Как справедливо заметил В. Костиков, "Ситуация, складывающаяся вокруг предстоящих президентских выборов, указывает на серьёзный недострой политической системы. Страна до сих пор зависит от унаследованного от СССР бросания костей: "повезет - не повезет" с лидером. И почти при каждой смене караула в Кремле нас крепко встряхивает. Сталин - Хрущев - Брежнев - Андропов - Горбачев - Ельцин.

В Европе, в США альтернативные лидеры взрослеют в оппозиции. Основные партии и политики имеют сопоставимое, часто равновесное влияние. Драка идет за проценты, за нюансы политических программ, за стиль политики. И не столь уж важно, какая партия и какой лидер окажется в кресле No 1. Основные принципы политики имеют общенациональный консенсус, обеспечивают преемственность курса.

Действительно, качество государственного управления в России слишком сильно зависит от политического фактора. У нас нет, как в Великобритании и США тысяч постоянных, несменяемых чиновников. Вся "вертикаль" (да и "горизонталь") сносится со сменой высшего политического руководителя. Поэтому в России решение задачи качества госуправления без политической преемственности, идеологической последовательности невозможно.

Но, на мой взгляд, прежде всего идеологическим хаосом, мировоззренческой бессистемностью российских руководителей. В данном случае "деидеологизация" российской жизни стала одной из важнейших причин развала системы управления в стране. Этот вывод подтверждает китайский пример, когда, сохранив систему управления, даже роль КПК, Китай добился впечатляющих социально-экономических результатов.

К качеству политического руководства применим, прежде всего, критерий эффективности, т.е. правильное определение и способность достигать поставленные цели в кратчайшие сроки и с минимальными затратами ресурсов. Таким образом, три составляющие - формулирование ясных, научно обоснованных национальных целей, поиск эффективных средств и достижение целей при минимизации затрат ресурсов являются основными составляющими эффективности политического руководства.

Не трудно заметить, что все три эти составляющие являются в той или иной степени частями более общей идеологической концепции, даже идеологии. Таким образом, понятие "эффективное госуправление" не может существовать без относительно упорядоченной системы взглядов, сложившихся в элите, на основные цели развития и средства их достижения, т.е. идеологии.

Примечательно, что восстановление государства, начатое В.Путиным, происходило параллельно с восстановлением управляемости страной и повышением качества госуправления: новые кадры качественно отличались от предыдущих. От них уже требовали не "преданности демократическим ценностям", а профессионализма, исполнительности и добросовестности. Выход из управленческого кризиса в первый период президентства был "на ручном управлении". Он отнюдь не был совершенен, но, главное, этот принцип сохраняется и во второй президентский срок, когда задачи восстановления управляемости страной и преодоления кризиса в основном были решены. Требовалось личное участие высшего руководства в решении частных, иногда второстепенных вопросов. Так, реализация ПНП "Доступное жилье", в частности, показала, что главная трудность оказалась именно в неэффективном управлении, прежде всего, на уровне регионального и местного звена. По типичному признанию руководителя "Росстроя" С.Круглика, "выделение земельных участков под строительство и обеспечение их коммунальными сетями, теплоснабжением, электричеством остается, пожалуй, самым "узким" местом. Эти затраты, как известно, составляют не только 40% стоимости квадратного метра, но и занимают годы времени".

Другая новая управленческая задача после 2006 года заключалась в эффективном использовании накопленных ресурсов. Как оказалось, управлять в условиях, когда есть деньги, не проще, а, может быть, сложнее, чем в условиях их отсутствия. С этим столкнулись как федеральные, так и региональные власти. Летом 2007 года на заседании Правительства М.Фрадков, в частности, был вынужден заявить, что к проблеме планового расходования средств он "подключит прокуратуру". Как образно описал эту ситуацию А.Лившиц, "Нищий министр (финансов) печален. Богатый, кстати, тоже. Только по своему".
Во многом схожая ситуация сложилась и в регионах, чьи доходы стали стремительно расти. Особенно в 2005-2007 годы.
Представление о росте регионального бюджета может дать с равнение расходов за 2007 и 2008 годы г. Москвы.

Самые динамичные статьи расхода 2007 2008

Соответственно возросли и требования к эффективному расходованию этих средств. Утверждение бюджета на 2008-2010 годы, другие шаги правительства были скромной попыткой повысить эффективность управления.

Другим, заметным шагом стал указ Президента о том, чтобы губернаторы отчитывались об эффективности своей работы по конкретным 82 показателям. Хотя, на мой взгляд, справедливо замечание А.Тулеева о том, что таких показателей должно быть меньше, и они должны характеризовать качество человеческого потенциала: доходы граждан, уровень рождаемости и смертности, здоровье, образование.

Гораздо дальше ушли регионы, многие из которых сумели разработать долгосрочные (на 15-25 лет) стратегии развития. Но в отсутствии общей идеологии (в т.ч. развития) координация этих региональных и отраслевых стратегий оставляет желать лучшего.

Другими словами, идеологические, в т.ч. институциональные, управленческие вопросы, а не деньги и не другие ресурсы, становятся главным тормозом в развитии и всей российской экономики, общества и государства.

Есть все основания полагать, что качество человеческого потенциала в управлении государством и обществом на всех уровнях - от федерального до местного - станет важнейшей проблемой, которую без идеологического обеспечения решить нельзя будет в принципе. И на первом месте здесь стоит проблема выбора идеологического вектора развития. Если, например, губернатор смоленской области на заседании правительства РФ в августе 2007 года говорит, что его принцип - сочетание традиций с инновационным развитием, - то это уже идеологическая (и верная) позиция. Действительно, только идеология - как система общепринятых взглядов - сможет объединить сотни тысяч управленцев различного звена, различной профессиональной подготовки, обладающих различным опытом. Таким образом, качество госуправления - производный результат от качества личности (профессионализма, опыта, знаний, принципов) и качества идеологии, объединяющей огромные коллективы людей, которые не должны при принятии управленческих решений каждый раз ожидать директивы или искать ответы в нормативных документах.

В этом смысле роль личности - ее профессиональных, деловых, нравственных и интеллектуальных качеств - при подготовке, принятии и реализации политических решений будет играть все возрастающее значение. Можно сказать, что это главный, управленческий ресурс развития России, способный обеспечить ей в недалеком будущем достойное место в мире, ресурс, который многие годы не использовался, даже препятствовал национальному развитию.

Алексей Подберезкин - Лидер политической партии "Партия социальной справедливости".

21 ноября 2007 года.
www.nasledie.ru

Фотографии

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован