English     

# 452858   
Главная страница VIPERSON.RU
Версия для печати


Владимир АНДРИАНОВ. Административная реформа в современной России: цели и результаты

Как показывает мировой опыт, успешное социально-экономическое развитие общества во многом зависит от организации государственного управления, от разграничения полномочий между отдельными ветвями власти, от эффективности исполнительной власти, характера взаимодействия органов центральной власти с местными органами управления и др.

В свою очередь эффективность государственного управления во многом зависит от таких понятий как политическая стабильность, степень бюрократизации государственной власти, способность государства контролировать коррупцию, качество предоставления государственных услуг населению, приоритет закона при принятии административных решений и др.

 

Историческая справка: Государственное управление напрямую влияло на социально-экономическое развитие различных стран в разные исторические эпохи.

Древние греки были одними из первых кто институанализировал вопросы государственного управления в форме принципов и правил  приема на государственную службу.

Государственное управление в средние века не имело стройной системы, что было связано с размытыми границами между государственным и негосударственным секторами экономики.

Лишь по мере разграничения этих секторов в начале ХIХ века управлению Государством стали уделять пристальное внимание политики и экономисты.

Именно в этот период во Франции была предпринята попытка построить эффективную систему государственного управления.

Постепенно начался пересмотр сформулированных Адамом Смитом утверждений о самодостаточности "невидимой руки" рынка в управлении экономическими процессами.

Современные взгляды на роль управления в  ХХ  заложил Д.М.Кейнс. Он убедительно доказал, что рациональная система управления  не только не сдерживает развитие рыночной экономики, но и способствует ее динамичному и устойчивому развитию.

Именно эта идеология лежит в основе управленческой деятельности большинства современных органов государственного управления.

 

Как правило, в промышленно развитых странах, несмотря на различия в государственном устройстве, функции государственного управления экономическими процессами возложены на исполнительную власть, которую представляют как правило министерства, комитеты, агентства,  службы, департаменты или аналогичные им организации.

Опыт многих стран мира показывает, что наиболее оптимальное количество министерств или аналогичным им структурам исполнительной власти составляет примерно 12-15.

Как правило, обязательными являются министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения,социальной защиты, а остальные создаются  в зависимости от специфики страны, национальных традиций и тенденций в развитии глобальной экономики.

Так, например, на Тайване в структуре исполнительной власти в начале текущего тысячелетия насчитывается лишь 6 министерств, в Швейцарии - 7, в Аргентине - 10, в Малайзии и Сингапуре - 11,  Таиланде - 12, Австралии - 16, Германии - 16, Новой Зеландии - 18, Великобритании - 20.

Специалисты Всемирного  банка  регулярно проводят  анализ  качества и эффективности государственного управления в различных странах мира.

Справочно: рейтинг государственного управления базируется на данных научных центров, неправительственных организаций ("World Economic Forum", "Business Environment Risk Intelligence", "Economic Intelligence Unit"), социологических служб, международных финансовых институтов, консалтинговых компаний и др.

 Рейтинги стран определялись по 6 категориям  государственного управления:

·        политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти;

·        соблюдение прав граждан и их возможность влиять на чиновников;

·        эффективность деятельности правительства;

·        качество регулирования экономических процессов;

·        главенство закона в принятии решений;

·        способность правительства сдерживать коррупцию.

Балл каждой страны относителен. Если  качество государственного регулирования в стране оценивается в 60%, это означает, что в 60% стран оно хуже, а в 40% - лучше.

 

 В частности, в 2006 г. исследованиями Всемирного банка было охвачено  213 стран мира. Основной вывод экспертов говорит о том, что за последнее десятилетие качество государственного управления в мире принципиально не улучшилось.

Вместе с тем отдельные страны достигли существенного прогресса в этой сфере. В результате  наиболее высокого уровня государственного управления достигли Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург, где эффективность  государственного управления составила  90%.

Примером разумной, весьма эффективной и почти идеальной организации системы государственного управления может служить Швейцария.

 

Справочно: согласно конституции страны коллективным главой государства и высшим органом исполнительной власти является Федеральный совет, состоящий из семи федеральных советников, избираемых парламентом страны на четыре года.

Каждый из советников является начальником одного Федерального департамента (министерства).

Таким образом, в Швейцарии структура исполнительной власти фактически состоит из семи департаментов ( министерств):

·        департамент иностранных дел;

·        департамент внутренних дел;

·        департамент полиции и юстиции;

·        департамент экономики;

·        департамент финансов;

·        военный департамент;

·         департамент транспорта, связи и энергетики.

Согласно Конституции страны все федеральные советники равны в правах и принимают решения строго на коллегиальной основе.

Президент Швейцарской Конфедерации, избираемый парламентом из членов Федерального совета на один год по системе ротации. Президент председательствует на заседаниях совета и выполняет в основном представительские функции.

Уникальность  и эффективность государственного управления в Швейцарии в ее развитой системе местного самоуправления. Исторически сложился принцип своеобразной швейцарской политической культуры в форме прямой демократии.

Согласно Конституции Швейцарская Конфедерация состоит из 26 кантонов. Большинство вопросов социально-экономической жизни кантонов страны решается на региональном уровне самими гражданами путем референдумов.

Эта система позволяет каждому гражданину непосредственно включиться в решение государственных проблем на кантональном и федеративном уровнях.

Для проведения народного референдума необходимо собрать не менее 50 тысяч подписей для вынесения решения по разрабатываемому законопроекту и 100 тысяч - для внесения изменений в действующие правовые нормы. При проведении всенародных референдумов необходимо обеспечение большинства не только населения, но и кантонов.

 

Рациональная и эффективная структура государственного управления один из основных факторов, который позволяет Швейцарии занимать одно из первых мест в мире качеству и эффективности государственного управленияи по индексу качества развития институтов.

Современная Россияунаследовала от Советского Союза громоздкую,  достаточно сложную структуру государственного управления. В бывшем Советском Союзе в середине  80-х годов насчитывалось 143 министерства и ведомства, в которых работало 1347,7 тыс. сотрудников аппаратов органов управления. В России в тот период функционировало 54 министерства и ведомства.

 

Таблица N

Общее количество министерств и ведомств до распада СССР

 

 ГодыОбщее количество органов исполнительной властиВ том числе министерстваПрочие органы исполнительной власти
1917Российская империя12      11         1
СССР193622     17          5
196583     47         36
196674     48         26
1974            76     60         16
1977            84     63         21
1989           143     -         -

 

В 1991 г. после распада СССР в России число министерств и ведомств  сократилось почти на треть.

В период экономических реформ 90-х годов делалось несколько попыток реформирования системы исполнительной власти.

В частности, в августе 1996 г. в связи с формированием нового правительства была проведена очередная реорганизация органов исполнительной власти.

Было объявлено, что повышается роль министерств, на которые были возложены функция по координации деятельности других федеральных органов исполнительной власти.

Количество министерств сохранилось (24), однако название и задачи некоторых министерств изменились.

Кроме министерств,  в составе органов исполнительной власти России в конце 1996 г. насчитывалось 18 Государственных комитетов, 17 Федеральных служб, 5 Федеральных агентств, 3 Федеральные комиссии и 1 Управление.

В апреле 1997 г. в связи с очередной реорганизацией правительства количество министерств было сокращено до 22, однако общее число иных федеральных органов исполнительной власти осталось тем же.

17 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", который заложил юридическую основу в порядок формирования и деятельность Правительства России.

В ходе реорганизации правительства в конце 1998 г. начале 2000 г. были восстановлены отдельные министерства, другие изменили свои названия.

В структуре исполнительной власти, утвержденной после назначения Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова в мае 2000 г. и небольших реорганизаций в 2001-2004 гг. насчитывалось 60 органов исполнительной власти.

Таблица N

Общее количество министерств и ведомств в федеральных органах исполнительной  власти Российской Федерации до административной реформы 2004 г.

 

 ГодыВсего органов исполнительной властиВ том числе министерствПрочие органы исполнительной власти
1991321814
1992692247
199385--
199473--
199578--
1996662442
1997 март662145
1998 август612239
1999672641
2000582434
2001572334
2002572334
2002572334
2003572334
2004 март602535
2004 декабрь761462
2005791564
2006821667
2007 август851669
2007 сентябрь871671
2008 июнь841866

 

В сентябре 2004 г. на  кануне административной реформы в структуре исполнительной власти насчитывалось 60 различных органов, в том числе     25 - Федеральных  министерства, 7 - Государственных комитетов, 11 - Федеральных служб, 7 - Российских агентств, 2 - Федеральные комиссии,       2 - Федеральных надзора, 6 -  иных Федеральных органов исполнительной власти.

Накануне проведения административной реформы по оценкам специалистов Всемирного банка показатель качества и эффективности государственного управления в России был почти в два раза ниже, чем в таких странах как Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург. По отдельным критериям, определяющим качество управления, разница с ведущими промышленно развитыми странами была еще больше.

Таблица N

 

Оценка эффективности государственного управления в России в 1996-2004 годах*

 

ГодыПолитическая стабильность и отсутствие выступлений против властиЭффективность деятельности правительстваКачество регулирования социально-экономических процессовСоблюдение прав граждан и их возможность влиять на деятельность чиновниковГлавенство закона в принятии решенийСпособность правительства сдерживать коррупцию
199617,131,331,539,819,926,7
199823,623,531,541,422,725,7
200025,529,035,335,118,719,7
200229,241,343,436,421,418,9
200421,848,130,525,729,529,1

 

*Данные приведены в процентах, показатели относительны. Например, если показатель составляет 30%, то это означает, что в 30% странах данный показатель ниже чем в России, а в 70% государств этот показатель выше.

Источник: "Ведомости", четверг 12 мая 2005 г.

 

Необходимость проведения административной реформы в России в начале третьего тысячелетия была обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и  существовавшим уровнем эффективности функционирования системы исполнительной власти в стране.

Среди наиболее острых проблем государственного управления  в первую очередь можно было выделить следующие:

·        избыточное количество административных функций, все в большей степени подменяющих создаваемые и активно развивающиеся способы рыночного регулирования экономических процессов, а также системы саморегулирования таких процессов;

·        чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по одним и тем же предметам ведения;

·        недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а логика современного развития страны не предполагает возникновения механизмов саморегулирования;

·        дублирование функций органами исполнительной власти одного уровня;

·        сочетание в одном федеральном органе исполнительной власти разных видов функций, противоречащее логике экономического и социального развития и приводящее зачастую к узковедомственным решениям.

Как показывает мировой опыт, министерства создаются по функциональному предназначению. В России до начала административной реформы, даже по названиям министерств было видно их искусственное разделение.

Например, наряду с Министерством транспорта существовало Министерство путей сообщения, кроме Министерства топлива и энергетики было Министерство атомной энергетики, наряду с Министерством обороны с 1999 г. функционировало Российское агентство по боеприпасам, Российское агентство по обычным вооружениям, и т.п.

Федеральные органы исполнительной власти были наделены более 5000 различных государственных функций, и их осуществлению были присущи все вышеперечисленные проблемы.

В результате проведенного анализа эти функции были классифицированы на следующие три основных вида:

·         правоустанавливающие функции (выработка основных направлений развития и нормативное регулирование);

·        правоприменительные функции (контроль и надзор);

·        функции по предоставлению государственных услуг и управлению           государственным имуществом.

В целях устранения вышеупомянутых проблем функционирования исполнительной власти в Российской Федерации в качестве приоритетов административной реформы было определено решение следующих задач:

·            завершение процесса разграничения полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов Российской Федерации. Применение, где это возможно и целесообразно, механизма взаимного делегирования полномочий;

·             отказ от некоторых функций государственного регулирования в определенных сферах экономической и общественной жизни (полное дерегулирование);

·            передача части функций государственного регулирования саморегулируемым организациям в соответствующих профессиональных областях (частичное дерегулирование);

·             определение и законодательное закрепление за исполнительной властью ныне отсутствующих функций и полномочий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан;

·            ликвидация дублирования функций и полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти;

·            разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе федеральных органов исполнительной власти;

·            дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти.

Правовой основой административной реформы в России стал Указ Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314.

В Указе   была определена новая структура федеральных органов исполнительной власти  с полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом.

Согласно Указу было создано 14 министерств, в подчинении которых находилось 45 Федеральных агентств, служб и надзоров и 2 Федеральные службы непосредственно подчиненные Правительству. Таким образом, общее число Федеральных органов исполнительной власти вновь увеличилось до 71.

Данная структура органов исполнительной власти была образована из принципа:

·        Министерства являются правоустанавливающими органами:

·        Агентства - правоприменительными и оказывающие государственные услуги;

·        Службы и надзоры  - контролирующие органы.

Субъектам Российской Федерации было предложено провести соответствующие преобразования на основе таких же принципов.

Одной из целей реформы ставилось сокращение центрального аппарата управления. В частности, количество заместителей Председателя Правительства сократилось до 1, количество заместителей министров было ограничено до 2.

После вступления в должность Президента Российской Федерации и назначения нового Правительства произошла определенная корректировка структуры органов исполнительной власти согласно Указу Президента Российской Федерации N 649 от 20 мая 2004 г.

В частности, число министерств было увеличено до 15, а, общее количество федеральных органов исполнительной власти до 76.

После трагических событий в Бислане в октябре 2004 г. было создано Министерство региональной политики. Таким образом, общее количество министерств возросло до 16, общее количество федеральных органов исполнительной власти до 77.

В период до сентября 2007 г. в структуре федеральных органов исполнительной власти произошли определенные изменения, в основном  за счет создания новых федеральных агентств.

После смены Правительства М.Е.Фрадкова  24 сентябре 2007 г. вышел Указ Президента Российской Федерации "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", в котором были перераспределены полномочия отдельных министерств и ведомств, создан новый орган - Госкомитет Российской Федерации по делам молодежи, общее число заместителей  Председателя Правительства увеличилось до 5.

Анализируя результаты последней административной реформы в России 2004 года можно отметить, что в очередной раз, при ее подготовке и проведении были нарушены основные принципы управления.

Непродуманные тщательным образом преобразования в сфере государственного управления привели как всегда к достаточно продолжительному параличу исполнительной власти и нарушению управляемости экономикой.

В России при нынешней структуре исполнительной власти любая реорганизация резко снижает производительность труда. Чиновники начинают больше думать о своей дальнейшей судьбе, чем о деле, им порученном.

Нарушаются отработанный до автоматизма порядок документационного обеспечения управления, система отчетности и; контроля, горизонтальные связи между различными ведомствами, продвижение чиновников по служебной лестнице и т.п.

При проведении реформы сохранялась порочная практика создания какого либо ведомства или иной управленческой структуры не по функциональному предназначению, а под конкретного человека.

Созданные суперминистерства,  такие как Министерство промышленности и энергетики,  Министерства финансов и Министерство экономического развития и торговли априори не могли эффективно управляться.

Кроме того, по законам менеджмента, масштабы любой системы имеют свои естественные ограничения, за пределами которых профессиональное управление ею становится невозможно.

Очевидно, что попытки организации единого управления многофункциональными системами не только не эффективны, но и заведомо обречены на провал.

В результате, вместо сокращения структур исполнительной власти и соответственно численности работников аппарата управления произошло их существенное увеличение.

В частности, согласно официальной статистике за период с 2004 по 2007 гг. общее количество министерств, ведомств в федеральных органах управления Российской Федерации увеличилось с 60 до 87, а  численность работников органов государственной власти и местного самоуправления увеличилась с 1319 тыс. человек до 1577 тыс. человек.

Таблица N

Общее количество министерств и ведомств в федеральных органах исполнительной  власти Российской Федерации после административной реформы 2004 г.

 

 ГодыВсего органов исполнительной властиВ том числе министерствПрочие органы исполнительной власти
2004 март602535
2004 декабрь761462
2005791564
2006821667
2007 август851669
2007 сентябрь871671

 

Разработчики административно реформы 2004 г. одним из своих достижений считали сокращение количества заместителей Председателя Правительства до 1 и заместителей министров до 2.

Однако, эта нововведение  продержалось недолго. Практически через год во всех министерствах количество заместителей министров увеличилось в два три раза. Количество заместителей Председателя Правительства в 2005 г. возросло до 3, а в 2007 г. до 5.

Таблица N

Изменение числа заместителей Председателя правительства Российской Федерации в период 1991-2008 гг.

 

Председатель Правительства Российской ФедерацииГоды работыЧисло заместителей Председателя правительства Российской Федерации
Силаев И.С.19917
Гайдар Е.Т. (и.о.)19929
Черномырдин В.С.(первое правительство)1992-19967
Черномырдин В.С.(второе правительство)1996-199810
Кириенко С.В.19984
Примаков Е.М.1998-19996
Степашин С.В.19995
Путин В.В.(первое правительство)1999-20007
Касьянов М.М.2000-20046
Фрадков М.Е.2004-20052005-200713
Зубков В.А.2007-20085
Путин В.В.(второе правительство)20087

 

Специалисты Всемирного банка также считают, что проведенная реформа не оказала существенного влияния на повышение эффективности государственного управления.

По их оценкам показатель качества и эффективности государственного управления в России в 2006  г.составил   43,6%, что было значительно ниже аналогичного показателя ведущих европейских государств.

При этом в период проведения административной реформы по основным критериям, на базе которых рассчитывается указанный показатель, произошло больше негативных, чем позитивных изменений. 

В частности, снижение показателей отмечено по таким критериям как эффективность деятельности правительства (компетентность бюрократии и качество государственных услуг), качество регулирования социально-экономических процессов, соблюдение прав граждан и их возможность влиять на деятельность чиновников, главенство закона в принятии решений, способность правительства сдерживать коррупцию.

Единственным критерием, по которому сохранилась положительная динамика был уровень политической стабильности и отсутствие выступлений против власти.

Проведенное обобщение практики, накопленной в развитых иностранных государствах, свидетельствует о том, что процесс совершенствования исполнительной власти должен носить продолжительный и постоянный характер, что предопределяется непрерывным развитием общественных отношений. Очевидно, что такая практика вполне могла быть применима и к административной реформе в Российской Федерации.

Очередное изменение структуры органов исполнительной власти в России произошло 12 мая 2008 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "Вопросы системы и структуры Федеральных органов исполнительной власти (N 724, и N 863 в редакции от 30 мая 2008 г.).

 

 

СТРУКТУРА

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

I. Федеральные министерства, федеральные службы

и федеральные агентства, руководство деятельностью которых

осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные

службы и федеральные агентства, подведомственные

этим федеральным министерствам

 

Министерство внутренних дел Российской Федерации

·        Федеральная миграционная служба

 

Министерство    Российской    Федерации   по   делам  гражданской  обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

 

Министерство иностранных дел Российской Федерации

·        Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств

 

Министерство обороны Российской Федерации

·        Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

·        Федеральная служба по оборонному заказу

·        Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

·        Федеральное агентство специального строительства

 

Министерство юстиции Российской Федерации

·        Федеральная служба исполнения наказаний

·        Федеральная служба судебных приставов

·        Государственная фельдъегерская  служба  Российской  Федерации  (федеральная служба)

·        Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

·        Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

·        Федеральная  служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

·        Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

·        Главное управление специальных  программ  Президента  Российской  Федерации (федеральное агентство)

·        Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

 

II. Федеральные министерства, руководство

деятельностью которых осуществляет Правительство

Российской Федерации, федеральные службы и федеральные

агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

 

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

·        Федеральная  служба  по  надзору  в  сфере  защиты  прав потребителей и благополучия человека

·        Федеральная  служба  по  надзору  в сфере здравоохранения и социального развития

·        Федеральная служба по труду и занятости

·        Федеральное медико-биологическое агентство

 

Министерство культуры Российской Федерации

·        Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

·        Федеральное архивное агентство

 

Министерство образования и науки Российской Федерации

·        Федеральная   служба  по  интеллектуальной  собственности,  патентам  и товарным знакам

·        Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

·        Федеральное агентство по науке и инновациям

·        Федеральное агентство по образованию

 

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

·        Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

·        Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

·        Федеральная  служба  по  экологическому,  технологическому  и  атомному надзору

·        Федеральное агентство водных ресурсов

·        Федеральное агентство по недропользованию

 

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

·        Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

 

Министерство регионального развития Российской Федерации

 

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

·        Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций

·        Федеральное агентство по информационным технологиям

·        Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

·        Федеральное агентство связи

 

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

·        Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

·        Федеральное агентство лесного хозяйства

 

Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации

·        Федеральное агентство по делам молодежи

·        Федеральное агентство по туризму

·        Федеральное агентство по физической культуре и спорту

 

Министерство транспорта Российской Федерации

·        Федеральная аэронавигационная служба

·        Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

·        Федеральное агентство воздушного транспорта

·        Федеральное дорожное агентство

·        Федеральное агентство железнодорожного транспорта

·        Федеральное агентство морского и речного транспорта

 

Министерство финансов Российской Федерации

·        Федеральная налоговая служба

·        Федеральная служба страхового надзора

·        Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

·        Федеральное казначейство (федеральная служба)

 

Министерство экономического развития Российской Федерации

·        Федеральная служба государственной статистики

·        Федеральная регистрационная служба

·        Федеральное агентство геодезии и картографии

·        Федеральное агентство по государственным резервам

·        Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

·        Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

·        Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами

 

Министерство энергетики Российской Федерации

 

III. Федеральные службы и федеральные агентства,

руководство деятельностью которых осуществляет

Правительство Российской Федерации

 

·        Федеральная антимонопольная служба

·        Федеральная таможенная служба

·        Федеральная служба по тарифам

·        Федеральная служба по финансовому мониторингу

·        Федеральная служба по финансовым рынкам

·        Федеральное космическое агентство

·        Федеральное    агентство    по    обустройству    государственной   границы Российской Федерации

·        Федеральное  агентство  по   поставкам   вооружения,  военной,  специальной техники и материальных средств

·        Федеральное агентство по рыболовству

 

Структура органов исполнительной власти не претерпела принципиальных изменений, общее число органов исполнительной власти составило 84, из них Министерств - 18, Федеральных агентств и служб - 66. Количество заместителей Председателей правительство увеличилось до 7.

 

*           *            *

Для эффективного функционирования государства необходимо четкое разграничение полномочий всех ветвей власти, а также современная отлаженная машина исполнительной власти, способная управлять экономикой в масштабах всей страны.

Как писал П.А. Столыпин ...  "никогда ни одно правительство не совершит ни одной работы, не только репрессивной, но и созидательной, если не будет иметь в своих руках совершенный аппарат исполнительной власти".*

Современная структура исполнительной власти должна быть компактной,сугубо функциональна,относительно стабильна и построена таким образом, чтобы не зависеть от изменения в расстановке политических сил и политических катаклизмов.

Одной из основных, долгосрочных задач, которую должно решать Правительство - формирование институциональной основы социально-ориентированного рыночного хозяйства.

В основе деятельности всех органов государственного управления должна лежать концепция "интегрированного государственного управления", суть которой - рассмотрение потребностей граждан как отправной точки всех последующих действий всех ветвей исполнительной власти.

Поэтому совершенствование структуры исполнительной власти должно базироваться на  принципе "публичного управления", одним из ключевых элементов которого должна стать передача большого объема деятельности по предоставлению определенного рода государственных услуг от непосредственно Правительства к независимым специализированным агентствам следующего звена управления.

Важным элементов системы публичного управления должно стать электронное правительство, которое в современных условиях становится неотъемлемой частью информационного общества.

Применение самых передовых методов сбора, обработки и анализа информации позволит использовать её при принятии  важных государственных решений.

Для России электронное правительство необходимый компонент эффективного управления. Внедрение технологий электронного правительства позволит:

·        повысить прозрачность подготовки и принятия решений, законодательных актов:

·        сократить бюрократический аппарат и соответственно затраты на его содержание:

·        значительно сократить и упростить все необходимые государственные процедуры для граждан и бизнеса при предоставлении государственных услуг;

·        повысить уровень эффективности государственного управления и соответственно международный имидж государства.

Кроме того, внедрение электронного правительства может внести определенный вклад  в увеличение темпов роста экономики. По оценкам специалистов повышение эффективности государственного управления может дать до 2% темпов прироста ВВП..

Среди основных направлений функционирования электронного правительства можно выделить следующие:

·        "Правительство - гражданам";

·        "Правительство - бизнесу";

·        "Правительство - чиновникам";

·        "Правительство - Правительству".

Выстроив систему обратной связи с основными потребителями государственных услуг и, переведя часть функций в сферу виртуальных коммуникаций, Правительство сможет значительно повысить эффективность  своей деятельности.

Для обеспечения прав потребителей государственных услуг должен быть разработан и принят специальный закон (условное название "Хартия гражданина"), основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы и соответственно граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола.

В структурах государственной власти должна концентрироваться интеллектуальная элита нации, способная разработать и последовательно реализовывать концепцию развития страны на длительную перспективу придать экономике динамичный и устойчивый характер.

При создании благоприятных условиях именно государственная бюрократия может стать хранителем "национальных интересов" или "интересов государства", которые носят более долгосрочный характер, чем политика какого-то конкретного правительства.

Следует подчеркнуть, что хотя бюрократизация и означала конец классической эры индивидуализма, одновременно она создавала возможность для исключительных личностей достичь реализации своих идей, находясь во главе организации, если только процесс социального отбора позволял им занять такое положение.

С этой точки зрения никакая модернизация и никакое реформирование, в том числе и исполнительной власти, невозможны без эффективного лидерства, в том числе  в  высшем и среднем звене государственного управления.

Лидеры, находящиеся в центре системы выработки и принятия решений, обязаны обеспечить основу для подготовки четко сформулированных национальных интересов как во внутренней, так и во внешней политике.

Они должны обладать умением мыслить стратегически, четко определять основные проблемы и предлагать оптимальные пути их решения, лично влиять на ход событий, сосредоточив усилия на выполнении заданной функции.

Мудрость чиновника не в том, чтобы командовать экономикой по телефону или через ведомственные инструкции, а в том, чтобы определять приоритетные направления экономического развития, формировать принципы инвестиционной политики, концепцию отраслевых балансов, создавать условия для поддержания  конкурентной среды и др.

Необходимо обеспечить возможности для независимого лидерства в экономической и политической сфере, которое, в конечном счете, способно подчинить власть чиновников эффективному контролю.

Решить эту задачу может нацеленная на перспективу программа подготовки лидеров на всех уровнях государственной службы.

Кроме лидерства важный аспект государственного управления - создание эффективно работающей команды (коллектива). Необходимо обратить особое внимание на методы, обеспечивающие сознательное и активное участие чиновника в реализации поставленных целей.

Опыт показывает, что государственный служащий добивается более высоких результатов при наличии веры в руководство и правильно выстроенной системы приоритетов в работе, признания заслуг и вознаграждения за успехи в работе (не обязательно в денежной форме). Чиновники высоко ценят доверие руководства, возможность пройти переподготовку, получить новые навыки или повысить квалификацию.

Эффективность государственного управления во многом зависит от профессионализма, гибкости и ответственности государственных служащих и системы их подготовки.

Государственным служащим необходимо обеспечить равенство возможностей и справедливость, чтобы стимулировать их к нестандартным решениям и освоению новых методов работы.

Широкое привлечение талантов, открытость новым идеям - значительный шаг вперед с точки зрения изменения корпоративной культуры государственного управления. Подобная культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий.

Наконец, для тех, кто придает наибольшее значение применению специальных знаний к решению государственных проблем, эффективность означает создание такой организационной структуры, в которой специалисты могут наилучшим образом использовать свои профессиональные качества.

При этом необходимо разработать "систему оценки компетентности", при помощи которой можно определять качества, необходимые высшим государственным служащим. Применение такой системы дает объективные основания для развития человеческих ресурсов, найма, продвижения, поощрения чиновников.

С помощью этой системы отбираются критерии для проведения аттестации всех сотрудников высших ступеней государственной службы. Это вариант гласности, может быть, не всегда приятный, но достаточно эффективный.

Отлаженная бюрократическая машина должна координировать и направлять хозяйственное развитие через функциональные экономические системы и саморегулирумые организации которые являются механизмами саморегуляции, обеспечивающие динамизм и устойчивость экономической системы.

Появляется возможность выстроить  достаточно стройную гармоничную  систему устойчивого развития, когда на макроэкономическом уровне равновесие будут обеспечивать  функциональные экономические системы (ФЭС), а на микроэкономическом уровне - саморегулируемые организации (СРО).

 Такая двухуровневая конфигурация саморегулирования значительно повышает  устойчивость рыночной экономики, делает ее равновесной.

Превосходство саморегулирующейся модели экономического развития заключается в том, что в таком хозяйстве, благодаря наличию ФЭС и СРО, постоянно осуществляются процессы контроля, заданных макроэкономических параметров и ситуации на отдельных товарных и финансовых рынках. В случае необходимости осуществляется их корректировка.

Это приводит к оптимальному соотношению темпов экономического роста и уровня инфляции, инвестиций и накоплений в ВВП, доходов и расходов государственного бюджета, уровня безработицы и социальной защиты населения, спроса и предложения товаров и услуг, динамики роста экономики и степени защиты окружающей среды.

Таким образом, обеспечиваются устойчивость и равновесие национального рынка, и, соответственно, динамизм и устойчивость всей экономической системы.

В современной экономической теории и практике на первый план выходит не поиск универсальных моделей развития, а создание экономической системы, способной  к гибкому реагированию на новые вызовы современности.

В этой связи, именно функциональные экономические системы и саморегулируемые организации повышают адаптивную эффективность экономики, ее способность к обучению, поощрению инноваций, противодействию рискам и возможность переносить различные эксперименты, в частности, реструктуризацию и модернизацию.

В саморегулирующейся экономической системе постепенно изменяются и принципы управления. Иерархический принцип дополняется принципом сетевого управления, что в перспективе может привести к изменению  сложившейся структуры государственного управления.

Кроме того, по законам системного анализа, появление в экономике механизмов саморегуляции  ведет к оптимизации, как всей экономической системы, так и ее институциональной и организационной структуры.

Проблема саморегулирования тесно связана с административной реформой и политикой дерегулирования, главная цель которых, устранение административных барьеров и создание стимулов для предпринимательской инициативы.

Значительная часть избыточных функций государства должна быть делегирована организациям саморегулирования в соответствии с принятым в конце 2007 г. Законом "О саморегулируемых организациях". 

Это  даст возможность государству передать решение вопросов, связанных с узкопрофессиональными проблемами непосредственно участникам рынка.

Приведем еще одну цитату П.А. Столыпина: "Только то правительство имеет право на существование, которое обладает зрелой государственной мыслью и твердой государственной волей.". *

Политическая стабильность в России, преемственность социально-экономического курса, экономический рост и наличие финансовых ресурсов очередной раз дает шанс стране провести реальные экономические преобразования, заложить фундамент возрождения и процветания России в третьем тысячелетии.

 



* П.А. Столыпин Жизнь за Отечество: Жизнеописание (1862-1911). - Саратов, 2002 г. , стр. 231.

* П.А. Столыпин Жизнь за Отечество: Жизнеописание (1862-1911). - Саратов, 2002 г. , стр. 232.

 

Андрианов В.Д. профессор МГУ, д.э.н.

2008-06-19

www.nasledie.ru

 



viperson.ru

Word-файлы:
Статья полностью    [175 Kb]

Реклама


конец рекламы

Дата публикации: 19.06.2008
Рейтинг док. : 5227


Облегченная версия:

Владимир АНДРИАНОВ. Административная реформа в современной России: цели и результаты











Рейтинг@Mail.ru