Эксклюзив
14 августа 2011
5738

Александр Волеводз: О формировании международно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных компаний и участии в нем России

Практически все вооруженные конфликты современности свидетельствуют, что в них участвуют наемники, действия которых наносят серьезный ущерб суверенитету, стабильности и безопасности государств, нарушают права человека и противодействуют осуществлению права народов на самоопределение. В значительном числе случаев наемники участвуют в подготовке и проведении актов терроризма, в международной террористической деятельности и актах агрессии.

Наемники без каких-либо правовых оснований присваивают себе публичные функции, связанные с применением вооруженной силы, и тем самым, не будучи уполномоченными законом, реализуют функции, свойственные государству. Понимание этого привело к разработке и принятию Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 44/34 от 04.12.1989 г. Международной конвенции о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников (далее - Конвенция), которой наемничество признано одним из тягчайших преступлений международного характера.

Хотя Конвенция является важным международно-правовым документом, многие страны, в т.ч. Россия, не подписали и не ратифицировали ее "в силу ряда обстоятельств, в том числе весьма широкой трактовки понятия наемничества, неконкретности отдельных формулировок и жесткого подхода к проблеме выдачи наемников другим государствам и их уголовному преследованию".

В 1987 г. Комиссия по правам человека ООН назначила Специального докладчика для изучения вопроса об использовании наемников как средства нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение (Резолюция 1987/16), который собирал для предоставления ООН информацию о ратификациях Конвенции, принятых государствами-участниками законах, а также о проявлениях наемничества в мире. Результаты работы Специального докладчика ежегодно доводились до сведения Генерального Секретаря и Генеральной Ассамблеи ООН.
За более чем 15 лет Специальный докладчик собрал и представил уникальные фактические и аналитические материалы, свидетельствующие о поступательном расширении "приватизации применения силы" негосударственными акторами, которая осуществляется в формах:
- индивидуального наемничества;
- деятельности незаконных вооруженных формирований либо негосударственных военных компаний в ходе конфликтов внутри страны или между государствами;
- экспорта услуг частными военными компаниями и частными охранными предприятиями или ЧВОП (private military companies and private security companies или PMSC`s) иностранным государствам либо негосударственным субъектам.

Две первые формы относятся к т.н. "традиционному" наемничеству, борьба с которым возможна на основе названной выше Конвенции. А экспорт услуг ЧВОП представляет собой, по мнению Специального докладчика, новый вид наемничества в том смысле, в каком это понятие сформулировано в Конвенции.

Этот вывод обусловлен тем, что:
- "частные военные предприятия" - это негосударственные организации, оказывающие на возмездной договорной основе военные услуги физическим и юридическим лицам, а также государствам; при этом под военными услугами понимаются специализированные услуги, связанные с военными действиями, включая боевые операции, стратегическое планирование, сбор информации, оперативную или логистическую поддержку, подготовку военного персонала, материально-техническое снабжение и иное;
- "частные охранные предприятия" - представляют собой негосударственные организации, оказывающие на возмездной договорной основе физическим и юридическим лицам, а также государствам, охранные услуги: вооруженную охрану имущества и физических лиц, разработку и принятия мер в сфере обеспечения информационной безопасности; деятельность по использованию технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью человека и окружающей среде.
Появление новых явлений и процессов, выходящих за рамки четкой правовой регламентации соответствующих международных правовых актов и иных источников, способно значительно ослабить защиту, предоставляемую их нормами. На сегодняшний момент одним из наиболее проблемных вопросов такого рода на международной арене и стала деятельность частных военных и охранных предприятий (ЧВОП).
Использование частных военных и охранных предприятий постепенно расширяется во всем мире, при этом 80% таких предприятий зарегистрировано в Великобритании и США.

Действуя в странах с нестабильной политической и социальной обстановкой, ЧВОП по заказу правительств, международных организаций или транснациональных корпораций, а порой и частных лиц довольно часто берут на себя функции по стабилизации ситуации.

В целом индустрия ЧВОП является транснациональной по своему характеру и развивается весьма быстрыми темпами, при этом общая стоимость контрактов оценивается в сумму от 20 до 100 млрд. долл. США в год. Некоторые ЧВОП зарегистрированы на фондовых биржах и приносят своим инвесторам доход. Большинство ЧВОП привлекают в свои руководящие органы бывших высокопоставленных военнослужащих или старших должностных лиц гражданских или разведывательных служб.

Порой персонал таких предприятий осуществляет инструкторскую подготовку воинских формирований отдельных государств к участию в вооруженных конфликтах.
Эксперты по вопросам безопасности сходятся во мнении о том, что в ближайшей перспективе ЧВОП будут расширять свою деятельность.
Однако, в настоящее время правовые основы деятельности ЧВОП за пределами собственных государств не созданы в законодательстве ни одной страны мира.
В большинстве случаев деятельность ЧВОП за пределами государства учреждения строится на основе саморегулирования и осуществляется в рамках корпоративных Кодексов поведения и деятельности ЧВОП. Эти кодексы, по общему правилу, касаются внутрикорпоративных аспектов профессиональной подготовки и деятельности их персонала, общих принципов, соблюдение которых компании требуют при оказании военных и охранных услуг, и некоторых других аспектов.

В последние годы предпринимаются различные международные инициативы в сфере саморегулирования деятельности ЧВОП и выработки рекомендаций для них.
В этой связи, прежде всего, следует обратить внимание на Документ Монтрё. Он разработан в рамках т.н. Швейцарской инициативы Правительством Швейцарской Конфедерации в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста в целях содействия соблюдению международного гуманитарного права и права, касающегося прав человека, применительно к ЧВОП, действующим в ситуациях конфликта. Данный документ, не являясь правовым, преследует три цели:
a) содействовать межправительственному обсуждению вопросов, возникающих в связи с использованием ЧВОП;
b) подтвердить и уточнить существующие обязательства государств и других действующих лиц по международному праву, в частности по международному гуманитарному праву и праву, касающемуся прав человека;
c) проанализировать и разработать эффективную практику, регулятивные модели и другие соответствующие меры на национальном и, возможно, региональном или международном уровнях с целью оказать содействие государствам в соблюдении и обеспечении уважения международного гуманитарного права и права, касающегося прав человека.

Вместе с тем, как указано во введении Документа Монтрё, он сам и "содержащиеся в нем положения не создают правовых обязательств. Каждое государство отвечает за выполнение обязательств, взятых им согласно международным соглашениям, участником которых оно является, с учетом любых сделанных оговорок, пониманий и заявлений, а также согласно обычному международному праву".
Саморегулирование деятельности ЧВОП не решает вопросов национального и международного контроля услуг, предоставляемых ЧВОП, а так же административных процедур получения разрешений на такую деятельность за границей.

В отсутствии международных и национальных правовых норм, детально определяющих правовое положение таких обра?зований, деятельность ЧВОП довольно часто приводит к возникновению ситуаций, при которых недостаточно защищенными с правовой точки зрения оказываются как мирные граждане на соответствующих территориях, так и сотрудники самих ЧВОП.

В таких условиях надлежащее правовое обеспечение деятельности ЧВОП становится общей проблемой как международного права, так и национального права государств, на территории которых создаются и (или) действуют ЧВОП.
Лишь некоторые нормы современного международного права сегодня могут использоваться для определения статуса персонала ЧВОП, но оно не регламентирует вопрос о законности ЧВОП или их найма государствами для ведения той или иной конкретной деятельности.

Исправлению такой ситуации в значительной степени могло бы способствовать принятие на международном уровне нормативных документов, конкретизирующих статус ЧВОП и упорядочивающих их взаимоотношения с государствами.
Идея разработки такого рода международно-правовых актов получила поддержку на уровне Организации Объединенных Наций, которая к настоящему времени уже предприняла первые практические шаги в этом направлении.

В связи с прекращением деятельности Специального докладчика, Комиссия ООН по правам человека Резолюцией 2005/2 от 07.04.2005 г. учредила Рабочую группу ООН по вопросу об использовании наемников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение (далее - Рабочая группа). В ее мандат включено требование "отслеживать и анализировать воздействие деятельности частных компаний, предлагающих военную помощь, консультативные услуги и услуги в сфере безопасности на международном рынке, на осуществление прав человека, в частности права народов на самоопределение, и подготовить проект международных основных принципов поощрения уважения прав человека со стороны указанных компаний при осуществлении ими своей деятельности".
Собранные Рабочей группой материалы свидетельствуют, что "деятельность ЧВОП и их сотрудников представляет собой "серую зону", которая Международной конвенцией [о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников] конкретно не охватывается. В результате международное сообщество сталкивается со сложным явлением: наемники, завербованные ЧВОП, действуют в условиях вооруженного конфликта и оказываются причастными к таким деяниям, как суммарные казни, пытки, торговля людьми, оборот наркотиков и оружия, терроризм, проведение полувоенных и тайных операций и нарушение прав человека".

С учетом этого, Совет по правам человека ООН Резолюцией 7/21 от 28.03.2008 г. поручил Рабочей группе "отслеживать и анализировать воздействие деятельности частных компаний, предлагающих военную помощь, консультативные услуги и услуги в сфере безопасности на международном рынке, на осуществление прав человека, в частности права народов на самоопределение, и подготовить проект международных основных принципов [выделено нами] поощрения уважения прав человека указанными компаниями при осуществлении ими своей деятельности".

При разработке руководящих положений и принципов регулирования деятельности ЧВОП и предотвращения нарушения ими норм и стандартов в области прав человека, Рабочая группа сосредоточила свое внимание на изучении и правовой кодификации всеобъемлющего режима надзора и регулирования их деятельности, включая меры правового и процедурного характера на международном, региональном и внутригосударственном уровнях. В результате она пришла к выводу о том, что правовое регулирование деятельности ЧВОП должно обеспечить:
"a) соблюдение ими как юридическими лицами и их сотрудниками как физическими лицами всеобщих норм в области прав человека и гуманитарного права;
b) соблюдение ЧВОП и их сотрудниками национальных законов стран происхождения, транзита и осуществления деятельности;
c) уважение суверенитета государств, международно признанных границ и прав народов на самоопределение;
d) неучастие ЧВОП и их сотрудников в любой деятельности, направленной на: свержение законных правительств или органов власти, насильственное изменение международно признанных границ или установление насильственного иностранного контроля над природными ресурсами;
e) гарантии законного приобретения, экспорта, импорта, владения и использования оружия ЧВОП и их сотрудниками;
f) гарантии надлежащего, санкционированного и соразмерного применения силы;
g) воздержание от чрезмерного использования оружия, полное запрещение использования оружия массового уничтожения или оружия, приводящего к массовой гибели, массовым жертвам или чрезмерным разрушениям;
h) подотчетность ЧВОП перед правительствами страны происхождения (регистрация) и страны осуществления деятельности;
i) надлежащую публичную транспарентность деятельности ЧВОП;
j) механизм подробной регистрации ЧВОП;
k) механизм лицензирования выдачи ЧВОП контрактов на деятельность за рубежом;
l) механизмы контроля, направления запросов, проведения расследований и рассмотрения жалоб и обвинений по поводу деятельности ЧВОП;
m) механизм введения санкций, которые могут применяться на национальном и/или международном уровнях в отношении ЧВОП в случае выявления нарушений;
n) стандартные механизмы заключения контрактов с национальным и иностранным персоналом".

Разработка и принятие любого международно-правового документа процесс длительный и сложный. А его результаты во многом зависят от отношения к разрабатываемому документу его будущих участников.

Рабочей группой в соответствии с решениями Генеральной Ассамблеи и Совета по правам человека ООН была проведена серия региональных консультаций со странами-членами ООН, на которых обсуждались вопросы противодействия наемничеству, а также необходимость регулирования деятельности ЧВОП. Такие региональные консультации уже проведены со странами СНГ и Восточной Европы (Москва, 2008), Латинской Америки (Панама, 2008), Азии (Таиланд, 2009) и Африки (Аддис-Абеба, март 2010), Западной Европы (Женева, апрель 2010).

При обсуждении правовых вопросов в рамках региональных консультаций в Москве был публично представлен разработанный российскими экспертами первый вариант проекта Международной конвенции о частных военных и охранных предприятиях (далее - проект Конвенции). В течение 2008 - 2010 годов проект прошел обсуждение в экспертном сообществе, а в июле 2010 года Советом по правам человека официально опубликован Проект возможной Конвенции о частных военных и охранных компаниях (ЧВОК), подготовленный в рамках Рабочей группы.

Проект представляет собой достаточно объемный, но в то же время сбалансированный и качественный юридический документ, принятие кото-рого ведущими странами мира позволило бы значительно снизить остроту проблемы правового позиционирования ЧВОП и их сотрудников в ряду других участников вооруженных конфликтов в конкретных ситуациях, а также поставить их функционирование под жесткий контроль государств и международного сообщества в целом, обеспечив тем самым соответствие их деятельности требованиям международного гуманитарного права и международного права прав человека.

Обоснованность этого утверждения со всей очевидностью вытекает из анализа положений Проекта.

Цель нового документа состоит не в запрещении ЧВОП, а в установлении минимальных международных стандартов для государств-участников в целях регулирования деятельности этих предприятий, их персонала и создании международного надзорного механизма. В проекте конвенции предлагается:
a)подтвердить и усилить ответственность государств за применение силы и вновь заявить о важности монопольного права государств на законное применение силы;
b)функциями и ни при каких обстоятельствах не могут передаваться на внешний подряд частным военным и охранным компаниям;
c)ввести ограничения на применение силы и огнестрельного оружия частными военными и охранными предприятиями в соответствии с международными нормами в области прав человека;
d)просить государства-участники разработать паушальные режимы лицензирования и регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий и их субподрядчиков, а также надзора за ней;
e)содействовать развитию международного сотрудничества между государствами в области лицензирования и регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий, а также надзора за ней;
f)установить повышенную ответственность государств, в которых зарегистрированы частные военные и охранные предприятия, за экспорт военных и охранных услуг таких предприятий, зарегистрированных и получивших лицензии в их странах;
g)просить государства проведения операций частными военными и охранными предприятиями обеспечить эффективный контроль за деятельностью иностранных частных военных и охранных предприятий, действующих на их территории;
h)составить, на основе информации, предоставленной государствами-участниками, международный реестр частных военных и охранных предприятий;
i)создать комитет по регулированию деятельности частных военных и охранных предприятий и надзору и контролю за ней в соответствии с процедурами, предусмотренными в международных договорах по правам человека, для осуществления контроля за принятыми государствами-участниками мерами по выполнению конвенции.
Предлагаемая конвенция будет применяться по отношению к государствам и межправительственным организациям. Она будет применяться ко всем ситуациям, в которых задействованы ЧВОП независимо от того, квалифицируется ли ситуация как вооруженный конфликт или нет.

В конвенции предполагается подтвердить ответственность государств в отношении деятельности ЧВОП. Государства несут ответственность за выполнение своих обязательств по международному праву прав человека, в том числе на основе принятия таких законодательных и других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления этих обязательств. В связи с этим они обязаны принимать надлежащие меры по недопущению незаконных действий ЧВОП и их персонала, расследованию подобных действий и наказанию за них, а также обеспечению эффективных средств правовой защиты от подобных действий. Эти правовые обязательства государств, которые остаются в силе даже в том случае, если государства предпочитают делегировать - на основе заключения договора - выполнение определенных видов деятельности.

В соответствии с предлагаемой конвенцией будет создан комитет по регулированию деятельности частных военных и охранных предприятий и надзору и контролю за ней, который будет отслеживать законодательные, судебные, административные и иные меры, принятые государствами для осуществления положений данной конвенции. В соответствии с процедурами, установленными в международных договорах о правах человека, этот комитет будет получать доклады государств-участников о принятых ими законодательных, судебных, административных и иных мерах, направленных на осуществление положений данной конвенции. В проекте конвенции также предусмотрены процедура расследования, а также процедура рассмотрения индивидуальных жалоб. Комитет может получать жалобы от государств-участников, считающих, что другое государство-участник не выполняет положений конвенции, и, если сочтет необходимым, учреждать специальную согласительную комиссию.

В заключение в проекте предлагается, чтобы Генеральный секретарь ООН на основе информации, предоставляемой государствами-участниками, составил международный реестр частных военных и охранных предприятий, действующих на международном рынке. В целях составления такого реестра каждое государство-участник будет обязано ежегодно представлять для включения в реестр данные об импорте и экспорте военных и охранных услуг, предоставляемых частными военными и охранными предприятиями, а также стандартизированную информацию о частных военных и охранных компаниях, зарегистрированных в государстве-участнике и получивших от него лицензию. Это обязательство открытым и транспарентным образом обмениваться информацией о компаниях будет также способствовать усилению общественного и парламентского контроля.

Оценивая в целом значение международных актов в деле определения правового положения частных военных и охранных предприятий и их пер-сонала, необходимо отметить, что регулирующее воздействие этих документов на поведение государств объективно способствует интенсивному развитию процессов гармонизации и унификации их внутреннего законодательства в данной сфере.

Вместе с тем, повышение роли международного фактора в национальном правотворчестве не означает возможности полной замены внутригосударственного регулирования международно-правовым. Международное право в силу своего межгосударственного характера не предназначено, по общему правилу, для непосредственной регламентации прав и обязанностей конкретных физических и юридических лиц, а механизм его функционирования не может сам по себе обеспечить их реализацию в повседневной жизни.

Согласно правовой доктрине, основное предназначение международного права состоит не в подчинении внутренней жизни государства, а в создании оптимальных международных условий для ее всестороннего развития. Главная цель договоров и других международных актов, направленных на регулирование деятельности ЧВОП, должна состоять, по нашему мнению, не в подмене национального законодательства, а в установлении четких общих стандартов поведения государств, самих таких предприятий и других субъектов в данной сфере, в обеспечении их повсеместного признания и единообразного применения посредством учреждения на национальном и международном уровнях необходимых регулятивных и контрольных механизмов и процедур.

Обеспечение имплементации указанных положений во внутригосударственное право - задача национального законодательства. В его рамках принципы и схемы, установленные на международном уровне, должны обрести реальное практическое содержание в результате принятия новых и (или) внесения необходимых изменений в действующие нормативно-правовые акты стран происхождения ЧВОП и государств, на территории которых они осуществляют свою деятельность.

Как представляется, в содержательном плане подобное реформирование, в первую очередь, должно затронуть механизм правового регулирования отношений, возникающих в связи с определением:
1) предметной сферы деятельности ЧВОП;
2) условий их допуска к оказанию военных и охранных услуг на территории различных государств;
3) оснований и порядка привлечения к ответственности их сотрудников за совершение противоправных деяний.

Именно поэтому ст. 19 проекта Конвенции предусмотрено, что "каждое государство-участник принимает такие законодательные, судебные, административные и другие меры для обеспечения, в соответствии с его обязательствами по международному праву в области прав человека, международному уголовному праву и международному гуманитарному праву, которые могут быть необходимы для установления индивидуальной уголовной ответственности и привлечения к ответственности ЧВОП и их персонала за любые нарушения закона, неприменение положений соглашений об иммунитете и предоставление потерпевшим эффективных средств правовой защиты". При этом, согласно ст. 23 проекта "каждое государство-участник, действуя в интересах правосудия, принимает такие меры, которые могут быть необходимы для недопущения применения соглашения, наделяющего ЧВОК и их персонал иммунитетом от преследования за нарушения норм международного права в области прав человека и международного гуманитарного права". А проектом ст. 21 - предусмотрена универсальная юрисдикция государств в отношении лиц, совершивших преступления в сфере деятельности ЧВОП.

В этой связи наибольшие изменения ожидают уголовное право государств, которые должны будут принять масштабные меры законодательного и иного характера для установления своей юрисдикции в отношении преступлений, совершенных сотрудниками ЧВОП в процессе выполнения ими своих профессиональных обязанностей. При этом очень важным представляется установление подсудности в отношении таких преступлений как судам страны гражданства правонарушителя, так и судам страны, на территории которой он совершил свое противоправное деяние. Такая практика в сочетании с налаженными национальными и международными процедурами выдачи преступников и передачи уголовного производства из одного государства в другое могла бы существенно повлиять на сокращение границ зоны "судебного иммунитета" сотрудников ЧВОП, имеющей широкие границы распространения в практике современных вооруженных конфликтов.

Представляется, что закрепление на международном уровне этих и иных норм предлагаемого проекта Конвенции будет способствовать противодействию участия ЧВОП в совершении преступлений против мира и безопасности человечества, терроризме и других преступлений международного характера.

С учетом завершения Рабочей группой разработки проекта Конвенции, в октябре 2010 года Совет по правам человека ООН постановил "в целях обеспечения транспарентности и инклюзивности учредить межправительственную рабочую группу открытого состава с мандатом, заключающимся в рассмотрении возможности создания международной нормативной базы, включая, среди прочего, вариант разработки юридически обязательного документа, для регулирования, мониторинга и контроля деятельности ЧВОП, в том числе для обеспечения их подотчетности, с учетом принципов, главных элементов и проекта текста, предложенного Рабочей группой".
Первое заседание межправительственной рабочей группы открытого состава состоялось в Женеве в мае 2011 года. Следующее запланировано на май 2012 года.
Важно, чтобы в этой работе заметную роль сыграли Российская Федерация и государства-члены СНГ, которые, по нашему убеждению, могут стать лидерами процесса формирования международно-правового регулирования деятельности ЧВОП. Такая позиция имеет веские основания.

Прежде всего, разработка концепции и проекта Конвенции была начата отечественными специалистами и велась при регулярном взаимодействии с МИД России.
Представители России на протяжении почти 3 лет обеспечивают юридическое сопровождение продвижение проекта Конвенции, а в экспертном обсуждении с внесением дополнений и замечаний активную позицию заняли представители экспертного сообщества России и государств-членов СНГ.

Вопрос о разработке проекта Конвенции дважды (в октябре 2009 и феврале 2010 гг.) заслушивался на заседании Объединенной комиссии Межпарламентской ассамблеи СНГ по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ, а также Постоянной комиссии МПА СНГ по обороне и безопасности. В соответствии с решением Комиссии, а также следуя положению Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о проведении консультаций по разрабатываемому правовому инструменту с межправительственными организациями, а также с государствами-членами ООН, проект Конвенции был направлен на рассмотрение в различные структуры СНГ и ведомства государств-участников СНГ. Поступившие от них отзывы носят положительный характер, необходимость и своевременность разработки Конвенции поддерживается. Как отмечается в отзыве Исполнительного Комитета СНГ на проект Конвенции, ее "подписание будет способствовать принятию и совершенствованию национального законодательства заинтересованных государств, регулирующего вопросы создания и деятельности частных военных и охранных предприятий".

Логичным явилось бы лидерство России и государств СНГ в продвижении Конвенции и с точки зрения создания определенных перспективных механизмов для ограничения вмешательства наиболее воинственных участников международных отношений в дела других государств, что не удалось в свое время сделать в Афганистане и Ираке, где чрезвычайно велика роль ЧВОП.

При этом Конвенция не затронет внутреннее регулирование частных охранных предприятий на внутреннем рынке (в России и большинстве стран СНГ на этот счет имеется развитое законодательство о частной детективной и охранной деятельности), поскольку предметом ее правового регулирования являются только международные аспекты деятельности ЧВОП.

Это позволит России гарантировать, что Конвенция в полной мере по принципам правового регулирования и своему содержанию будет соответствовать нашим государственным интересам на международной арене.

К тому же, активность России в продвижении этого процесса, и установление международного контроля в перспективе поможет избежать ситуаций, подобных предшествовавшим событиям трехлетней давности в Южной Осетии: российских миротворцев там расстреливали грузинские войска, подготовленные иностранными инструкторами, в том числе и из достаточно известных в мире ЧВОП.

Александр Волеводз

viperson.ru
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован