18 января 2010
8675

А.А. Акмалова. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
"Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации"

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
Лекция
Москва - Издательство РАГС
2010
Рекомендовано к изданию кафедрой государственного управления,
правового обеспечения государственной и муниципальной службы
ФГОУ ВПО "Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации"
Рецензент:
И.И. Овчинников - доктор юридических наук, профессор
Акмалова А.А.
Особенности организации местного самоуправления на отдельных терри-
ториях: Лекция. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - 96 с.
В лекции на основе анализа законодательства и правоприменительной практики ана-
лизируются особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях -
в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образовани-
ях и наукоградах, на приграничных территориях и в муниципальных образованиях, располо-
женных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными
сроками завоза грузов (продукции). Анализ базируется на сформулированных в специальной
литературе положениях о соотношении общего и особенного в организации местного само-
управления. Особое внимание уделено рассмотрению формирования законодательства об
особенностях организации местного самоуправления.
Лекция может быть полезна для изучения муниципального права России и практики
местного самоуправления; рекомендуется преподавателям, аспирантам, магистрантам, спе-
циалистам-практикам, а также всем, кто интересуется вопросами организации местного са-
моуправления.
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 15 апреля 2010 года.
© А.А. Акмалова, 2010 г.
© Издательство РАГС, 2010 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ
1. ПОНЯТИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...............................
1.1 Проблема соотношения общего и особенного
в организации местного самоуправления.......................................................
1.2 Формирование законодательства об особенностях
организации местного самоуправления в России..........................................
2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ...........................
2.1 Особенности организации местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации - городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге..............................................
2.2 Особенности организации местного самоуправления
в закрытых административно-территориальных образованиях...............
2.3 Особенности организации местного самоуправления в наукоградах....
2.4 Особенности организации местного самоуправления
на приграничных территориях.......................................................
2.5 Особенности организации местного самоуправления
в муниципальных образованиях, расположенных в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)...........................
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА..................................................
3
4
4
19
28
28
45
59
69
81
92
1. ПОНЯТИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Проблема соотношения общего и особенного
в организации местного самоуправления
Как известно, реформы Александра II привели к формированию 26 моде-
лей земского самоуправления, обусловленных особенностями отдельных тер-
риторий Российской империи. Анализируя практику местного самоуправления
в США в 1930-е гг., многие исследователи писали о "ставящем в тупик много-
образии форм", "галактике местного управления". В следующие тридцать лет
такое многообразие моделей местного самоуправления несколько сократилось,
но с 1970-х гг. вновь начало стремительно увеличиваться1.
Но интерес к проблеме особенностей организации местного самоуправ-
ления в России связан не только с историческим опытом, неоднократно под-
тверждавшим, что эффективность организации власти во многом определялась
адекватностью избранной модели конкретным условиям территории. Местное
самоуправление в России находится на этапе своего становления, когда осо-
бенно важно определиться, какая муниципальная система отвечает требованиям
правовой системы и практики. Особое внимание к категориям общего и осо-
бенного в местном самоуправлении объясняется также состоянием нашего об-
щества, государства, отечественной юриспруденции. В условиях реформ и пе-
реоценки ценностей ученые более активно обращаются к опыту различных на-
родов и государств, к поиску общего и особенного в многообразии форм, ис-
следованию их теоретического и практического значения.
С учетом соотношения общего и особенного должны разрабатываться
теоретические основы федеральной и региональной политики в сфере местного
самоуправления. Признание многообразия политического, экономического и
социокультурного пространства России позволит наиболее адекватно сформу-
лировать принципы взаимоотношений федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, а также определить основные направления
государственной поддержки местного самоуправления. Это связано и с профес-
сиональной подготовкой кадров для системы местного самоуправления, необ-
ходимостью усиления адаптивного характера их обучения. Анализ особенно-
стей организации местного самоуправления и разработка на этой основе его
моделей решает в конечном итоге проблему оптимизации муниципальной дея-
тельности в контексте правовой политики федеративного государства.
Вместе с тем, исследование особенностей организации местного само-
управления в настоящее время осложняется рядом обстоятельств. Это прежде
всего необходимость одновременного формирования правового пространства и
осуществления злободневных политических задач в этой сфере; обычное для
1
См.: Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985. С. 29.
4
российских реформаторов "забвение" или излишняя актуализация историче-
ского опыта, сопровождаемая необдуманным копированием зарубежных образ-
цов без учета местных традиций; отсутствие согласованности в действиях тео-
ретиков, законодателей и практиков. Все это часто усугубляется неустойчиво-
стью обстановки на отдельных территориях и в стране в целом, стремлением
регионов реализовать собственные интересы, в том числе и путем отказа от
развития местного самоуправления, что придает муниципальным отношениям
конфликтный и противоречивый характер.
Кроме этого, не только среди практиков, но часто и теоретиков можно
встретить подчас весьма аргументированные суждения о том, что проблеме
особенностей организации местного самоуправления уделяется неоправданно
большое внимание, что в современных условиях, с характерными для них про-
цессами глобализации и унификации, должны доминировать общие принципы.
Каким образом, определить оптимальное соотношение общего и особен-
ного в организации местного самоуправления? Можно ли согласиться с тем,
что вектор политико-правового развития в современных условиях привел к то-
му, что рассмотрение особенного в организации и осуществлении местного са-
моуправления потеряло свою актуальность?
Очевидно, что, только ответив на данные вопросы, можно перейти к рас-
смотрению правового регулирования особенностей организации местного са-
моуправления в России. Как законодательство, так и правоприменительная
практика должны иметь соответствующее теоретико-методологическое обосно-
вание. С учетом этого, представляется необходимым выяснить, каковы основы
подходы в государствоведении и в теории местного самоуправления к пробле-
ме соотношения общего и особенного в организации местного самоуправления.
Необходимо также уточнить, сохраняют ли свое действие в современных усло-
виях факторы, определяющие особенности организации местного самоуправле-
ния в России?
Обращение к общенаучным категориям общего и особенного объясняется
прежде всего тем, что местное самоуправление - это один из тех политико-
правовых институтов, который, с одной стороны, имеет в настоящее время дос-
таточно определенный статус, закрепленный в законодательстве многих стран,
в том числе и России, в связи с чем можно говорить об общем как универсаль-
ном. В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации
предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий-
ской Федерации является установление общих принципов организации местно-
го самоуправления. С другой стороны, отмечается огромное разнообразие про-
явлений такого статуса на практике, что позволяет говорить об особенностях
как местной специфике, типах, разновидностях, моделях.
Далее. Разработка сформулированной проблемы имеет достаточно про-
должительную и устойчивую научную традицию. В распоряжении отечествен-
ных исследователей имеются представления об общем и особенном мыслите-
лей отечественных и зарубежных, прошлого и настоящего. Уже обращение к
античной философии показывает, что для мыслителей сама природа полиса, ан-
тичной политии, образовавшейся на относительно небольшом пространстве,
5
где население насчитывало в среднем 40-50 тыс. человек, имманентно служила
примером жизнедеятельности местного сообщества. Современные исследова-
тели в таком полисе находят прообраз, аналогию и реальное воплощение орга-
низационных принципов местного самоуправления.
В значительной степени благодаря анализу полиса категории общего и
особенного получили научное звучание. Гераклит, рассуждая о диалектике в
своем труде "О природе", так сформулировал свое отношение к общему и осо-
бенному: "Кто намерен говорить [изрекать свой логос] с умом, те должны
крепко опираться на общее для всех, как граждане полиса - на закон и даже го-
раздо крепче. Ибо все человеческие законы зависят от одного - божественного:
он простирает свою власть так далеко, как только пожелает и всему довлеет, и
[все] превосходит. Поэтому должно следовать общему, но хотя разум (логос) -
общ, большинство людей живет так, как если бы у них был особенный рассу-
док"1. Ярко и лаконично представление о единстве общего и особенного опре-
делил древнегреческий мыслитель Демокрит: "В общей рыбе нет костей"2.
Продуктивен для разработки проблемы оказался и классический спор
Платона и Аристотеля. Дискуссия развернулась вокруг учения Платона об иде-
ях и идеальном государстве. Идеи в понимании Платона - это абстрагирование
от отличий, выражение общего в подобии реальных предметов, которое стано-
вится подлинной сущностью, определяющей развитие мира. Идеи как выраже-
ние общего довлеют над особенным и единичным. Последние только копии
идей.
В таких философских спорах, казалось бы, отдаленных от действительно-
сти, на самом деле отражалась реальная жизнь. Классический полис, преодо-
левший локализм родов и общин, к этому времени переживал кризис своей са-
мобытности. Показав возможности городского самоуправления, полис свиде-
тельствовал, что в его недрах возникли предпосылки перехода к государствен-
ности с административно-территориальным управлением на новой основе. Пла-
тон, стремясь к возрождению полиса как идеального государства, в то же время
подспудно (только теоретически) пытался рассмотреть возможное возрождение
полиса на более обширной (идеальной) основе. Но черты полиса возродятся в
средневековых коммунах, а новая государственность будет создана в формах,
диалектически отрицающих полис: у Александра Македонского - в монархии,
носящей федеративные черты, а у древних римлян - в республике, переросшей
позднее в империю. Платон попытался, опираясь на свою теорию, воплотить
представление об идеальном государстве, сочетающем местное самоуправление
и иерархическое правление, в практический проект в Сиракузах.
Аристотель, как известно, изучил более 100 полисов и других политиче-
ских образований, чтобы найти контуры идеального государства. Внимание к
реальной жизни обусловило и взгляды мыслителя на соотношение общего и
особенного. В своей "Никомаховой этике", противопоставляя божественное и
1
2
Фрагменты древнегреческих философов. М., 1989. С. 197-198.
Антология мировой политической мысли. Т. 1. М., 1997. С. 82.
6
человеческое право, Аристотель напишет: "Подобным же образом и то право,
которое не от природы таковое, а есть лишь человеческое право, не повсюду
одинаково, точно также, как государственные устройства не везде одинаковы,
хотя лучшее от природы лишь одно. Отдельные права и законоположения отно-
сятся между собой, как целое относится к частному, ибо действий много, пра-
вило же, касающееся их, одно; оно общее. (...) Всякий закон - общее положе-
ние, а относительно некоторых частностей нельзя дать верных общих опреде-
лений. В тех случаях, в которых должно дать общее положение и нельзя это
сделать вполне верно, закон держится случающегося чаще всего, причем недос-
таточность закона сознается. Тем не менее закон верен, ибо ошибочность за-
ключается не в самом законе или законодателе, а в природе объекта закона"1.
Благодаря античной философии, возникли новации, ценные прежде всего
для изучения муниципального права. Например, для анализа общего и особен-
ного были введены понятия рода и вида, целого и части. Род, по определению
Цицерона, "есть то, что заключает в себе два вида или более, сходные между
собой в известном общем признаке и различные по признакам видовым. Вид
есть подразделение рода, к которому он относится"2. Исследователи обратили
внимание еще на один аспект проблемы общего и особенного, затронутый в
римском праве. Один из составителей "Дигест" Публий Цельс сформулировал
положение, которое в той или иной форме достаточно часто будет звучать в ра-
ботах других юристов: "Знать законы - значит держаться не их слов, но их об-
щего смысла"3. В целом, античная наука дала пример постановки научной про-
блемы общего и особенного, обозначила кардинальные направления ее изуче-
ния и наметила основные подходы к ее разрешению. В древнегреческой фило-
софии и древнеримской юриспруденции впервые была четко высказана идея и
сформулированы положения о диалектике общего и особенного. В трактовке
проблемы постепенно выявились два противоположных направления, которые
будут проходить затем красной нитью в научных дискуссиях.
В Средневековье, благодаря тому, как это часто бывает в процессе позна-
ния, расширение знаний о природе общего и особенного привело к углублению
разногласий между двумя подходами, каждый из которых акцентировал внима-
ние только на одном объекте изучения. Наиболее ярко такие подходы к реше-
нию вопроса о соотношении общего и единичного (особенного) проявились в
ходе дискуссии об универсалиях. В споре номиналистов и реалистов первые
(nomen - лат. "имя") утверждали, что общее - это лишь отражение черт от-
дельного, оно не имеет реального онтологического содержания и существует
лишь "после вещей" (post res). Реалисты (realis - лат. реальный, действитель-
ный), наоборот, реальное содержание вещей признавали только за общим. При-
чем, если крайние реалисты считали, что общее - это идеи, которые существу-
ют "до единичных вещей" (ante res), то сторонники умеренного реализма пола-
гали, что общее существует "в вещах" (in rebus). Крайности данных двух тече-
1
Этика Аристотеля. СПб., 1908. С. 100.
Цицерон М. Три трактата об ораторском искусстве. М., 1972. С. 115.
3
Антология мировой правовой мысли. Т. 1. М., 1999. С. 309.
2
7
ний пытался в своих трудах преодолеть П. Абеляр, по мнению которого уни-
версалии существуют в вещах (universalia sunt in rebus), почему и нельзя недо-
оценивать общее в единичном, хотя существенны и единичные различия. Об-
щее, благодаря тому, что существует в мышлении, имеет значение для познания
большого количества индивидуального и позволяет расширить познание еди-
ничного.
Еще раньше к этим же выводам приходят мыслители Востока. Основа-
тель концепции идеального общественного устройства ("Добродетельного го-
рода") Абу-Наср аль-Фараби видел основу добродетельной власти в единстве
двух начал. Это - силы универсальных законов и силы, которая приобретается
человеком в результате длительной практики в гражданских делах, благодаря, с
одной стороны, опыту управления нравами и людьми в подчиненных ему горо-
дах, а, с другой стороны - навыку, достигнутому на основании длительного
опыта и наблюдения. Поэтому, писал аль-Фараби, в науку добродетельной вла-
сти входят теоретические (общее) и практические (особенное) науки1. Такая же
попытка синтеза общего и особенного отличала и взгляды арабского философа
Авиценны, который считал, что общее (универсалии) существует: во-первых,
до единичных вещей в божественном разуме (ante res); во-вторых, в реальных
вещах как их воплощенная сущность (in rebus); в-третьих, после вещей как их
отражение в головах людей в форме образованных ими понятий (post res).
В целом, в средневековье доминировали сторонники универсального,
общего, что в целом отражало господство монотеистической религии, утвер-
ждавшей единое начало - бога и веру в него в качестве всеобщего (общего,
единого). Исходя из этого, выстраивалась, например, система законов у Ф. Ак-
винского, классификация которых исходила из того, что общее {универсаль-
ное} существует в единичных вещах как их сущностная форма. В утверждении
противоположной точки зрения, что реально только единичное, конкретное,
важную роль сыграли работы номиналиста У. Оккама и его последователей2.
В условиях Ренессанса Н. Макиавелли противопоставил формально-
абстрактному подходу к государству конкретно-историческое понимание его
происхождения и функций, широко используя сравнительный метод, в основе
которого лежит признание особенного. Развивая учение о факторах, обуславли-
вающих формирование и развитие политико-правовых феноменов, он обосно-
вал приоритетное значение личностного, субъективного фактора. Он много пи-
сал также о материальных, имущественных интересах3.
Все эти научные поиски подготавливали условия для преодоления проти-
вопоставления общего и особенного, формирования в период Нового времени
иных подходов в трактовке права, государства, местного самоуправления. Бы-
1
Абу-Наср аль-Фараби. Слово о классификации наук //Философские трактаты. Алма-Ата,
1970. С. 176-185.
2
См.: Ефремова Н.В. Философия, теология и политика в творчестве У. Оккама //История по-
литической мысли и современность. М., 1988. С. 91-99.
3
См.: Макиавелли Н. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия //Избранные сочинения. М.,
1982. С. 383-442.
8
строе развитие естественнонаучного знания и общественный прогресс в целом,
вызвав пересмотр методов и категориально-понятийного аппарата исследова-
ния, позволили вернуться уже на новом уровне к вопросу о преодолении одно-
сторонности реализма и номинализма. Одним из первых эти проблемы сформу-
лировал Ф. Бэкон: "Никоим образом не может случиться, чтобы общие утвер-
ждения, выводимые аргументацией, помогали открытию новых тел, ибо тон-
кость природы во многом превышает тонкость аргументации. Однако, общие
утверждения, выведенные с помощью абстракции внимательно и правильно из
единичных фактов, во многом указывают и определяют путь ко многим еди-
ничным явлениям и ведут таким образом к действенной науке"1. Акцент Бэкона
на единичном (особенном) при признании общего получило развитие в учении
о "номинальных" и "реальных" сущностях Дж. Локка. Считая, что реально су-
ществует только индивидуальное, он писал, что общее возникает только пото-
му, что между единичными вещами наблюдается сходство и это позволяет ис-
следователю обобщать их и классифицировать2.
Развитие сравнительного правоведения, начиная со второй половины XIX
в., потребовало дальнейшей разработки категорий общего и особенного. Значи-
тельные успехи на этом направлении были достигнуты российским правоведе-
нием, особенно применительно к анализу местного самоуправления. Это дикто-
валось необходимостью в условиях подготовки земской и городской реформ
выявить возможности использования исторического опыта в области само-
управления, как собственного народа, так и достижений зарубежного муници-
пализма. Большинство работ носило ярко выраженный компаративистский ха-
рактер. По мнению А.И. Васильчикова - одного из теоретиков реформы мест-
ного самоуправления, только изучение опыта других стран, его сравнение с
традициями собственного народа, выявление общего и особенного могло по-
зволить выработать оптимальную форму местного самоуправления для России.
В разработку проблемы общего и особенного с использованием историко-
сравнительного метода был внесен вклад работами М.М. Ковалевского. Выяв-
ляя причины формирования общего в государственных учреждениях разных
народов, он пришел к выводу о том, что его источник лежит не в повторяемо-
сти одних и тех событий на расстоянии веков и тысячелетий, а в прохождении
разными народами одинаковых стадий общественного развития. Не изучив
предварительно вопроса о том, в чем заключается это общее, нельзя перейти к
рассмотрению и того, каковы особенности таких государственных учреждений
и в чем заключаются причины этих отклонений в общественном развитии того
или другого народа3.
В конце XIX - начале XX вв. большой вклад в осмысление категорий об-
щего и особенного внес А.Д. Градовский, который, выявляя обстоятельства, ко-
1
См.: Бэкон Ф. О достоинстве и приумножении наук //Сочинения. В 2 т. Т. 1. М., 1971. С.
507-530.
2
См.: Локк Дж. Два трактата о правлении //Сочинения в трех томах. Т. 3. М., 1988. С. 140-
398.
3
Ковалевский М. Очерки по истории политических учреждений России. СПб, Б.г. С. 9-23.
9
торые приводят государство к признанию местного самоуправления, в качестве
одного из двух основных обстоятельств называет необходимость организовать
неправительственные (местные) интересы, сохранить существование разных
(специфических) организмов. Он видел истоки местного самоуправления в су-
ществовании разных специфических интересов и необходимости сохранения
отсюда разных социальных сообществ, а также наиболее полно сумел сформу-
лировать общие принципы, которые должны лежать в основе организации и
деятельности земств, системы местного самоуправления.
Усилиями сторонников "государственной школы" в юриспруденции по-
степенно был намечен путь к признанию единства общего и особенного в изу-
чении местного самоуправления. А.Н. Чичерин, определив самоуправление как
общину, представляющую собой союз местных жителей во имя реализации
общих интересов, обратил особое внимание на обоснование таких общих инте-
ресов и в то же время на анализ интересов жителей конкретной местности. Н.М.
Коркунов, изучая государственное право России, пришел к выводу о том, что
местное самоуправление необходимо рассматривать как проявление более об-
щего явления - системы подчиненного управления в рамках осуществления го-
сударственной власти. С другой стороны, он не отрицал и особенностей мест-
ного самоуправления, которое более или менее самостоятельно представляет
интересы местного общества1. Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов, И.Д. Беляев,
трактуя предметы ведения местного самоуправления, внесли важный вклад в
понимание общего и особенного применительно к компетенции органов мест-
ного самоуправления.
В 20-е гг. ХХ в. данный подход получил развитие в работах Л.А. Велихо-
ва, который считал, что при всех индивидуальных особенностях местному са-
моуправлению в различных странах присущи и бесспорные общие существен-
ные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правитель-
ственной власти. По его мнению, "муниципальное начало с самого своего за-
рождения отличается своеобразной и более или менее близкой к населению ор-
ганизацией, самостоятельными средствами и все более широкой компетенцией,
по мере роста населения и усложнения потребностей...". Говоря о предпосыл-
ках данного явления, он писал: "Особенности муниципального хозяйства как
научной дисциплины всецело вытекают из ... внутренних признаков этого хо-
зяйства". Отсюда и "муниципальная наука не может ставить себе задачей рас-
крытие каких-либо общих закономерностей.
Наука о муниципальном, т.е. единичном хозяйстве, руководимом единой
волей, интересуется не столько причинами, сколько планомерно поставленны-
ми и осуществляемыми целями. Она носит, следовательно, не казуально-
теоретический и абстрактный характер, а характер прикладной, описатель-
ный..."2.
1
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. Изд. 6-е. СПб.,
1909. С. 14-26.
2
Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 49, 51, 64.
10
В советский период разработка проблемы общего и особенного в основ-
ном была продолжена в рамках наук, изучающих общенаучные и теоретические
проблемы государствоведения. Отдельные аспекты проблемы изучались также
отечественными и зарубежными специалистами в области методологии науки,
теории государства, государственного управления и права (Г.В. Атаманчук,
Л.С. Мамут, В.С. Нерсесянц В.С. и др.); государственного права и советского
строительства (С.А. Авакьян, А.И. Лукьянов, К.Ф. Шеремет и др.); государст-
венного права зарубежных стран (Э. Аннерс, К. Бейме, Г.Дж. Берман, А.А.
Мишин, В. Остром, Н.С. Тимофеев и др.); сравнительного правоведения (А.А.
Тилле, В.А. Туманов, Г.В. Швеков и др.); истории местного управления и само-
управления (А.М. Андреев, Н.Е. Носов, Н.М. Пирумова и др.).
Эта традиция отчасти сохранилась и в постсоветский период. С возрож-
дением местного самоуправления в конце XX в. отдельные аспекты проблемы
общего и особенного получили развитие в работах об истории местного само-
управления (Е.С. Егорова, Л.Е. Лаптева, В.В. Куликов, Н.В. Щербакова и др.);
его конституционно-правовом статусе, правовой природе и общих принципах
организации (С.А. Авакьян, И.В. Бабичев, В.И. Васильев, А.А. Замотаев, Ю.Л.
Крузе, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугри-
на и др.); о правовом регулировании (Т.М. Бялкина, В. Ясюнас и др.) и станов-
лении местного самоуправления на отдельных территориях (Н.С. Бондарь, А.И.
Попов, В.В. Таболин и др.).
Для выяснения понимания общего и особенного целесообразно также об-
ратиться к работам одного из наиболее авторитетных ученых в сфере методоло-
гии политико-правовых исследований Д.А. Керимова. По его мнению, общее
свойственно всем конкретным проявлениям политико-правового явления. "Но
общее отнюдь не является результатом выделения одинакового признака, ха-
рактерного для всех конкретных явлений, и исключением всех остальных "не-
общих" их признаков. Общими могут быть и несущественные признаки явле-
ний. Поэтому образование политических и правовых абстракций осуществляет-
ся путем отвлечения от несущественных признаков политических и правовых
явлений, хотя бы даже и одинаковых для всех них, и трансформируются лишь
те общие признаки данных явлений, которые составляют их сущность".
И здесь же Керимов подчеркивает еще один важный момент: в понятии
общего для данного явления должны найти отражение не только существенные
общие признаки данного феномена, но и те существенные признаки, которые
характеризуют специфическую определенность той или иной определенной
общности. И чем сложнее и многограннее явление, тем большее количество аб-
стракций возможно - высшего, среднего и низшего уровней1. Таким образом,
по мнению Керимова, общее - это существенные признаки, во-первых, свойст-
венные всем конкретным проявлениям политико-правового феномена, во-
вторых, придающие ему специфическую определенность и, в-третьих, отра-
женные в абстракциях высшего, среднего и низшего уровня.
1
Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд.
М., 2001. С. 101-102.
11
Из приведенных суждений можно сделать ряд важных выводов. Общее
как самое существенное представляет определенное качество, которое пред-
ставлено в различном количестве, но достаточном для формирования систем-
ных взаимосвязей. Не может быть общим то, что не благоприятствует реализа-
ции сущности местного самоуправления1. Наряду с общим, типичным сущест-
вует и уникальное.
Общее в местном самоуправлении выражается как стремление к сохране-
нию единства и целостности явления, которое в данном случае может быть
представлено как конституционно-правовая модель российского местного са-
моуправления. Его изучение стимулирует разработку понятия общего, вклю-
чающего в себя типичные черты местного самоуправления на различных терри-
ториях; выявление и формулирование общих правил (норм права, обычаев,
практики разрешения споров) жизнедеятельности местного сообщества; позна-
ние правовой природы местного самоуправления. Особенное в местном само-
управлении вытекает из реальной практики его формирования и развития, когда
неизбежно проявляются исторические и иные местные традиции. Отталкиваясь
от них при выработке понятия местного самоуправления, исследователь абстра-
гируется только в пределах предмета своего изучения, что позволяет ему разра-
батывать понятие общего.
Общее и особенное в местном самоуправлении неизбежно проявляется
при его рассмотрении, как в институциональном, так и деятельностном аспек-
тах, с точки зрения субъекта как публично-правовых, так и частноправовых от-
ношений, а также через понятия "население", "территория", "организация" и
др. Общее выступает в качестве категории, общих принципов, идеи, общего
блага, общего интереса, закона, возвышающегося над обычаем. Особенное же
связано с самобытностью, отличием, естественным порядком вещей, обычаем,
стихийностью, что детерминировано конкретностью определенного Места
(территории).
Важное значение в связи с этим приобретают и методы исследования. Как
представляется, здесь необходим выход за рамки одной методологии, одного
определенного метода. Основным является формально-юридический метод, по-
зволяющий выявить общие принципы и особенности организации местного са-
моуправления, уточнить трактовку отдельных правовых понятий и категорий. С
этой целью применяются структурно-функциональный и системный методы,
сочетание аналитического подхода с описательным. Сравнительно-правовое
изучение, по мнению Ю.А. Тихомирова, служит нахождению той меры "обще-
го" и "особенного", которая обеспечивает правовое единство и правовое мно-
гообразие в рамках общефедеральной правовой системы, целостность и непро-
1
Данный вывод подтверждает также анализ решений Конституционного Суда РФ в отноше-
нии отдельных субъектов Федерации, законодательство которых в сфере местного само-
управления вошло в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Здесь видится повод обратиться к изменению не только регионального, но и федерального
законодательства.
12
тиворечивость ее развития1.
Необходимость изучения предпосылок формирования особенностей ме-
стного самоуправления приводит к исследованию политических, социально-
экономических, идейных и духовных основ местного самоуправления. С этой
целью используется доктринальный подход: анализ представлений теоретиков
и практиков местного самоуправления. Местное самоуправление как явление
культуры можно характеризовать с этической, эстетической и педагогической
точек зрения. Оно воспитывает людей, обогащает их знаниями, формирует у
них соответствующую правовую и политическую культуру. Социокультурный
подход позволяет рассмотреть комплексное влияние такой триады как "лич-
ность - культура - общество" на формирование особенностей местного само-
управления.
Теоретическое и методологическое знание содержит исторический аспект
местного самоуправления. Обращение к прошлому, как правило, тесно связано
с проблемами современности. Как лаконично выразил эту мысль Тейяр де
Шарден: "Прошлое открыло мне, как строится будущее"2. Изучение российско-
го, относительно небольшого на общемировом фоне опыта развития местного
самоуправления, представляет несомненный научный интерес. Местное само-
управление имеет также политические и праксеологические аспекты. Полито-
логический метод позволяет определить, почему те или иные политические ин-
тересы органов государственной власти субъектов РФ и социально-
экономические интересы населения отдельных муниципальных образований
обусловили особенности организации местного самоуправления. Институцио-
нальный подход используется для рассмотрения особенностей местного само-
управления с организационной, формально-юридической стороны, то есть со
стороны структуры, внутренней организации.
Проанализированные теоретико-методологические подходы применяются
в единстве, ибо только так они раскрывают совокупность общего и особенного
в организации местного самоуправления, составляющую его сущность как ком-
плексного явления, а также позволяют сформулировать следующие методоло-
гические требования к рассмотрению соотношения общего и особенного:
1. Местное самоуправление должно анализироваться исходя из признания
единства общего и особенного. Только их сочетание позволяет в теории рас-
смотреть правовую природу местного самоуправления, в законодательстве -
определить его конституционно-правовой статус и общие принципы организа-
ции, а на практике - добиться формирования многообразных моделей местного
самоуправления. В последних, реализующих его особенности, заключен источ-
ник новых вариативных проявлений местного самоуправления и представлений
об общем и особенном. Особенности порождают определенную основу для
обогащения знаний о проявлениях общего в местном самоуправлении, а по ме-
ре своего распространения создают базу для систематизации и обобщения в ка-
честве нового общего.
1
2
См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 142, 54.
Цит. по: Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 15.
13
2. Общее как система обладает имманентно присущими любой системе
свойствами (целостностью, структурой и функциями) и характеризуется атри-
бутивными признаками, которые в интегрированном виде могут быть пред-
ставлены в одном случае понятием "местное самоуправление", в другом - по-
нятием "муниципальная система" и т.д. Понятия являются абстрактными и их
реализация - это всегда либо различный набор атрибутивных признаков либо
различная степень их проявления с соблюдением обязательного условия: их ко-
личественные характеристики должны быть достаточными для сохранения
данного качества. В интересах исследования следует признать определенную
соподчиненность следующих абстракций: абстракции высшего уровня, отра-
женной в понятии "местное самоуправление", среднего уровня - "муниципаль-
ные системы", низшего - "модели местного самоуправления".
3. В единстве общего и особенного заключается источник качественного
развития местного самоуправления.
4. Сущность общего несводима к его отдельным составляющим, в том
числе и к особенностям, хотя и предполагает их анализ с точки зрения общего.
С другой стороны, и каждая особенность с точки зрения системного подхода
является целостностью - достаточно устойчивым образованием в определенном
времени и пространстве. Изучение местного самоуправления только с помо-
щью категории общего, т.е. через совокупность атрибутивных признаков не по-
зволяет полностью раскрыть его сущность. Местное самоуправление на кон-
кретной территории - это всегда локальные формы организации, особенные
способы и методы разрешения проблем, специфические интересы местного со-
общества как субъекта и объекта права.
5. Общее может выступать как идея и только через особенное приобрета-
ет качество интенционального, сущностного.
Наряду с выявлением теоретико-методологических основ особенностей
организации местного самоуправления представляется важным определить
также основные факторы, способствующие их формированию. Оптимальной
для их анализа является концепция многофакторного подхода, которая наибо-
лее адекватна природе местного самоуправления и предусматривает анализ со-
вокупности факторов природного, социально-экономического, политического,
организационно-правового и культурно-нравственного характера.
Среди таких факторов, как правило, выделяют климатический, географи-
ческий, социально-экономический, внешнеполитический и другие - объектив-
ные факторы (условия). Одновременно выделяют относительно самостоятель-
ный субъективный фактор1, под которым понимают прежде всего влияние лич-
ности, интегрированной во властную структуру (государственных служащих,
должностных лиц местного самоуправления и др.), а также отмечают роль но-
сителей коллективной власти - политических партий и общественных структур
(движений, идеологий), общественности и т.д. Даже уровень развития местного
1
Впрочем, такое разделение на объективные условия и субъективные факторы в зависимо-
сти от методологического подхода может приобретать и иной характер: то, что считается
объективным в соответствии с одним подходом, становится субъективным в другом случае.
14
самоуправления может быть отнесен к важнейшему фактору, причем в одних
отношениях - объективного, в других - субъективного характера.
Взаимодействие объективного и субъективного факторов также обуслов-
лено переплетением естественного и искусственного в природе местного сооб-
щества и местного самоуправления. Как специфическое естественное явление
оно детерминировано объективными факторами, но как искусственное - имеет
сознательное субъективное начало. Оно осуществляется населением в целях
обеспечения своей жизнедеятельности и отсюда имеет значение только потому,
что удовлетворяет какие-либо групповые и индивидуальные интересы и по-
требности. Именно в субъективном факторе раскрывается необходимость для
общества, в том числе и местного сообщества, быть (как показывает К. Поппер)
открытой системой, которая зависит от деятельности жителей, их взаимодейст-
вия, взаимоотношений.
Говоря о взаимовлиянии объективных и субъективных факторов, нельзя
не отметить воздействие на местное самоуправление организованных и стихий-
ных механизмов. Стихийные явления, как объективного так и субъективного
свойства, приобретают подчас огромное значение, несмотря на то, что в обще-
стве и государстве, как правило, действует огромное количество организован-
ных структур, призванных противостоять влиянию таких факторов. Но природ-
но-климатические катаклизмы, техногенные катастрофы, эпидемии, а также та-
кие явления как разгул преступности, терроризм, общественная эйфория или
политическая нестабильность, кризис государства, валютно-финансовый кри-
зис - все они по механизму возникновения часто выступают как стихийные яв-
ления, способные ускорить или замедлить формирование или развитие местно-
го самоуправления, нарушить его стабильное функционирование. Причем, сила
воздействия таких факторов зависит уже от других условий, например, от ус-
тойчивости исторического и политико-правового развития того или иного об-
щества или государства, уровня развития демократии, сложившихся институтов
гражданского общества. Но даже в странах с устойчивым характером развития
стихийные явления способны (причем, именно на местном, локальном уровне)
вызвать неожиданные результаты. Все это необходимо учитывать на государст-
венном и муниципальном уровнях власти. Местное сообщество с его институ-
тами и органами, безусловно заинтересованное в устойчивом и стабильном раз-
витии, способно также своими методами и приемами ослаблять действие нега-
тивных факторов и усиливать воздействие позитивных.
Взаимодействие объективных и субъективных факторов носит универ-
сальный характер. Конкретный же перечень и соотношение таких факторов
имеет особенности на каждой отдельной территории. В свое время В.О. Клю-
чевский пришел к выводу, что в России создали и направляли человеческое
общежитие четыре основные исторические силы: 1) природа страны; 2) физи-
ческая природа человека; 3) личность и 4) общество. А рядом с ними действо-
вала пятая конкретная форма, в которой проявлялась историческая деятель-
15
ность общества - историческое преемство1. И.А. Ильин особо выделил для раз-
вития российской государственности значение таких факторов, как размеры
территории, плотность населения и степень грандиозности задач, решаемых на-
родом. В отношении национального, социального и религиозного факторов, он
считал, что чем однороднее общество с точки зрения этих признаков, тем про-
ще управлять государством; чем менее развит народный уклад, индивидуализи-
рована его культура - тем нужнее ему государственная опека2. По мнению Ж.
Бодена, при определении политического учреждения необходимо учитывать
влияние внешних условий. Сравнивая политику с архитектурой, он писал: "Хо-
роший архитектор должен сообразовать воздвигаемое здание с почвою, на ко-
торой предполагается строить"3.
С учетом требований современной юридической науки следует выделить
группу (блок) факторов, характер взаимодействия которых и доминирование
одного из них влияет на формирование муниципальной системы и моделей ме-
стного самоуправления. В природе российского местного самоуправления ис-
следователями акцент делается не столько на естественном праве населения на
собственную организацию жизнедеятельности, сколько на противоречивом со-
единении институциональных начал. Местное самоуправление не может стро-
иться только на естественно-правовом фундаменте. Ведь право и правовое ре-
гулирование - это искусственное образование - результат деятельности субъек-
тивного фактора. Местное самоуправление, если оно строится на правовом
фундаменте - институт, хотя и с естественными истоками, но весьма противо-
речивым, трудно предсказуемым характером, в немалой степени получившим
искусственное воздействие государства.
Хотя российское местное самоуправление по своим истокам испытало
сильное воздействие объективного естественного фактора, следует признать,
что причудливые повороты его развития, как и государственного строительства
в целом, в определенные моменты истории резко ослабляли действие естест-
венных, в том числе и естественно-правовых факторов. Приоритетное значение
приобретал субъективный фактор, вносивший искусственные элементы в орга-
низацию местного сообщества. Но и выделяя доминирующую роль субъектив-
ного государственного фактора, необходимо учесть, что это также результат
взаимодействия совокупности объективных условий и их сложного взаимодей-
ствия с субъективным фактором.
Соотношение объективного и субъективного, воздействующего на мест-
ное самоуправление, целесообразно также рассматривать с учетом федератив-
ного устройства государства. По отношению к местному сообществу объектив-
ным будет, во-первых, состояние Российской Федерации, ее экономической,
налоговой, правовой и иной политики; во-вторых, содержание политики субъ-
екта РФ, которая влияет на все объективные и субъективные факторы (условия)
местного самоуправления; в-третьих, положение местного сообщества. Кроме
1
Ключевский В.О. Соч. Т. VI. М., 1989. С. 23-24.
Государственное управление и самоуправление в России. М., 1995.
3
Цит. по: Шершеневич Г.Ф. История философии права. Втор. издание. СПб., 1907. С. 271.
2
16
этого, объективным фактором для муниципального образования может быть
деятельность предприятий, организаций и учреждений, не находящихся в му-
ниципальной собственности. Например, хозяйствующих субъектов, связанных
со строительством, жилищно-коммунальным и транспортным обслуживанием
населения, обеспечивающих разнообразные средства связи и иные коммуника-
ции1.
С точки зрения системного и комплексного анализа, целесообразно и ме-
тодологически верно классифицировать факторы, объединив их в определен-
ные блоки. Классификация позволит более четко проанализировать взаимодей-
ствие объективных и субъективных факторов, возникновение своего рода ку-
мулятивного, не всегда предсказуемого воздействия.
Первую группу составляет естественно-антропологический блок факто-
ров, который в значительной степени обусловил своеобразие социальных ха-
рактеристик российского общества в целом, а во взаимодействии с духовно-
культурным и идейно-политическим блоками детерминировал доминирующую
роль государства в становлении и развитии российского местного самоуправ-
ления. Естественно-антропологический блок включает в себя факторы объек-
тивного природного цикла (климатический, ландшафтный, пространственно-
географический, социально-экологический и др.) и субъективные (этнический,
демографический и др.). Так, в 1990-е гг., когда, как известно, при определении
территориальной основы местного самоуправления большинство сделало свой
выбор в пользу районной организации, как признали практики местного само-
управления Псковской области, озера и болота, составляющие значительную ее
часть, обусловили формирование в отдельных районах также поселений пре-
имущественно сельского типа.
Блок социально-экономических детерминант местного самоуправления
включает в себя взаимосвязанные социальные и экономические факторы (усло-
вия) объективного и субъективного характера. К объективным социальным де-
терминантам относится социальная структура, характеризующая социальные
группы в целом, а также их своеобразие в регионе и муниципальном образова-
нии, социальную поляризацию, уровень напряженности и конфликтности. К
субъективным социальным детерминантам - организованность различных объ-
единений, по которым дифференцируется население (общественные движения
и др.) и их активность. Объективные экономические факторы характеризуют
уровень развития экономики, продовольственного обеспечения территории,
объем инвестиций в местное производство и др. Субъективная составляющая,
как отмечалось, может быть представлена менеджментом на предприятиях, ко-
ординацией управленческих действий муниципальных органов и других хозяй-
ствующих субъектов. Говоря о социальном факторе, важно подчеркнуть, что
успех любого социально-политического процесса обеспечивают в конечном
итоге люди. Проблема практиков местного самоуправления стала камнем пре-
1
Среди них особо выделяется роль градообразующих предприятий, как, например, Магнито-
горского металлургического комбината не только для жителей г. Магнитогорска, но и ряда
других южных городов и сел Челябинской области.
17
ткновения еще в период становления местного самоуправления. По оценке Э.
Аннерса, в городских правовых источниках зафиксировано поразительное
сходство между экономическим характером данного исторического периода и
его отражением в правовых источниках: "... Чем выше был достигнутый горо-
дом уровень экономической жизни, тем выше с точки зрения юридической тех-
ники оказывался уровень городского права"1.
Блок культурно-нравственных факторов включает в себя ментальность
населения, его сознание, а также политическую, правовую и управленческую
культуру, обуславливающую своеобразие организации местного самоуправле-
ния. Важная роль ментальности народа, его ценностных ориентаций и культуры
в науке общепризнанна. Но следует особо отметить их значение на муници-
пальном уровне организации власти, на том уровне, на котором они приобре-
тают часто большее значение, чем, например, характер политического режима
или экономических отношений. Именно на этом уровне могли проявиться те
добродетели, которым, по мнению П. Бурдье, отводит значительное место на-
родная система ценностей. Это - целостность, готовность человека отдать себя
целиком служению другим; верность данному слову; лояльность по отношению
к своим, верность самому себе. В других универсумах, пишет он, они могут вы-
глядеть как негибкость и глупость2. Анализируя противоречия муниципального
процесса в начале 1990-х гг., нельзя не вспомнить предупреждения известного
российского правоведа М.М. Ковалевского, который писал, что "форма правле-
ния не предмет свободного выбора; она должна отвечать порожденным истори-
ей верованиям и желаниям народных масс"3.
Идейно-теоретический блок факторов включает влияние на местное са-
моуправление муниципальных концепций и часто формирующихся на их осно-
ве идеологий. Объективная составляющая представлена не только научными
идеями, теориями, школами, но и характеризующим общество и государство
идеологическим монополизмом либо плюрализмом. Как правило, тот или иной
выбор, как в области теории, так и в сфере идеологии, зависит в основном от
субъективного фактора - государственной политики.
Роль идеи, теории и идеологии в жизни общества и государства, как пока-
зывает опыт нашей страны, может приобрести подчас большее значение неже-
ли даже объективные факторы. Теоретические споры о природе местного само-
управления, оптимальной модели его развития во многом определяли и про-
должают оказывать влияние на становление и развитие местного самоуправле-
ния.
Воздействие этого блока факторов, как и предыдущих, непосредственно
или косвенно связано с ролью государства - фактором, включающим организа-
ционно-политические, организационно-правовые и другие условия. В нем так-
же можно выделять объективные и субъективные по отношению к местному
1
См.: Аннерс Э. История европейского права. Пер. со швед. М., 1994. С. 143.
См.: Бурдье П. Социология политики. Пер. с франц. /Сост., общ. ред. и предисл. Н.А.
Шматко. М., 1993. С. 228.
3
Цит. по: Антология русской классической социологии. М., 1995. С. 5-6.
2
18
самоуправлению составляющие.
Уже древнерусские летописи уделяли первостепенное значение укрепле-
нию государственного начала - великокняжеской власти как условия развития
общества. "Яко же дуб крепится множеством корней, тако и град наш, твоею
державою" - обращается автор "Моления" Даниил Заточник (ХII-ХIII вв.) к
князю, связывая с его силой все надежды не только на личное освобождение, но
и на установление в целом порядка в стране1. Свой анализ местного самоуправ-
ления известный русский правовед А.А. Кизеветтер начал следующими слова-
ми: "Применение общественной самодеятельности в сфере государственного
управления может проистекать из двоякого источника: или из крайней скудо-
сти, или из особенной зрелости государственного сознания, воплощаемого в
данном правительственном устройстве"2.
Подобное восприятие общества и государства, характерное не только для
нашей страны, стало благоприятной основой становления полицеизма - поли-
тики общесоциальной опеки государства. В России идеи полицеизма и рацио-
нализма в значительной степени проявились в государственной политике ХVIII
- XIX вв. Наиболее успешные реформы местного самоуправления стали ре-
зультатом, как известно, государственной политики Александра Второго. И в
современных условиях большинство муниципальных образований не в состоя-
нии реализовать свои полномочия без поддержки государства. На протяжении
длительного времени доминирующее влияние российского государства на
формирование и динамику политико-правовых феноменов обуславливало дис-
кретный характер развития не только государства, но и местного самоуправле-
ния. В условиях значительного влияния государственного начала на все соци-
ально-политические процессы судьба местного самоуправления в значительной
степени будет определяться характером и содержанием государственной поли-
тики.
1.2 Формирование законодательства об особенностях
организации местного самоуправления в России
В правотворческой деятельности, как правило, весьма сложно соблюсти
оптимальный баланс в реализации тенденций унификации и дифференциации в
регулировании местного самоуправления. Формирование и развитие местного
самоуправления, как отмечалось, традиционно испытывает на себе воздействие
государства, которое в силу своей сущности стимулирует определенную уни-
фикацию правовых институтов. С другой стороны, местное самоуправление
всегда стремится к их дифференциации в силу разнообразия муниципальных
образований. В противоборстве унификации и дифференциации отражаются
1
См.: История политических и правовых учений: Домарксистский период. М., 1991. С. 146-
147.
2
Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ - ХIХ ст. Исторический очерк. М.,
1910. С. 1.
19
две другие, характерные для любого государства, тенденции централизации и
децентрализации публичной власти.
Можно ли создать необходимые условия для гармоничного взаимодейст-
вия данных тенденций? Для такого взаимодействия, которое, не разрушая об-
щего (общегосударственного) правового пространства, обеспечило бы проявле-
ние многообразия социальной и политической жизни? От этого во многом за-
висит, в том числе, удастся ли сформировать местное самоуправление, особен-
ности которого не противоречили бы законодательно закрепленным общим
принципам его организации, конституционно-правовому статусу.
Для формирования такого законодательства необходимые основы изна-
чально были заложены принятием Конституции Российской Федерации 1993
года, в которой нашли свое закрепление, как особенности организации местно-
го самоуправления, так и конституционные требования к соблюдению принци-
па соотношения общего и особенного в национальном законодательстве. К
наиболее важным конституционным положениям следует отнести следующие:
- закрепление в п. "н" ч. 1 ст. 72 в качестве предмета совместного веде-
ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления
общих принципов организации местного самоуправления предполагает, что ор-
ганизация местного самоуправления будет иметь и особенности;
- одновременное закрепление в ч. 1 ст. 65 за городами федерального зна-
чения статуса субъектов РФ, а в ч. 1 ст. 131 - положения об осуществлении ме-
стного самоуправления в городских поселениях обусловило неизбежность осо-
бенностей организации местного самоуправления в Москве и Санкт-
Петербурге;
- ч. 1 ст. 131 устанавливает, что местное самоуправление должно осуще-
ствляться с учетом исторических и иных местных традиций.
Данные конституционные положения получили свое развитие и конкре-
тизацию в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. No 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(далее - в Федеральном законе No 154). В частности, им было предусмотрено
регулирование особенностей организации местного самоуправления в закры-
тых административно-территориальных образованиях, городах федерального
значения и на приграничных территориях, а также при определении его терри-
ториальной, компетенционной, организационной и экономической основ.
Федеральным законом No 154 разграничивались полномочия между феде-
ральными органами государственной власти и органами государственной вла-
сти субъектов РФ в регулировании особенностей организации местного само-
управления. Ст. 4 установила, что федеральные органы государственной власти
регулируют особенности организации местного самоуправления на отдельных
территориях. Органы государственной власти субъектов РФ, в свою очередь,
регулируют особенности организации местного самоуправления с учетом исто-
рических и иных местных традиций (ст. 5). В этих целях принимаются феде-
ральные и региональные программы, направленные на оптимизацию соотноше-
ния общих принципов и особенностей организации местного самоуправления.
20
Более полно конституционные положения об общем и особенном в орга-
низации местного самоуправления были реализованы в законах субъектов РФ и
актах местного самоуправления. Уставы муниципальных образований отразили
различия территориальных, компетенционных, организационных и экономиче-
ских основ местного самоуправления. Такие различия наиболее ярко прояви-
лись в выборе символики и атрибутики местного самоуправления. Имели свои
особенности и взаимоотношения органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов РФ. Подчас, такие различия выходили даже
за рамки конституционных требований. Поэтому ограниченный объем феде-
рального регулирования местного самоуправления в значительной степени вы-
нужден был дополнять Конституционный Суд РФ, вынуждая регионы коррек-
тировать свою правовую политику в данной области.
В целом, принятие Федерального закона No 154, а также те изменения и
дополнения, которые в него вносились позднее, создавали благоприятные усло-
вия для дифференциации местного самоуправления. В частности, Федеральным
законом от 17 марта 1997 года было установлено, что в городах федерального
значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выбор-
ные городские органы местного самоуправления (ст. 14), но создаются внутри-
городские муниципальные образования (ст. 12). Местное самоуправление в них
осуществляется при сохранении единства городского хозяйства (ст. 12); в этих
целях предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной
собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами
данных субъектов РФ (ст. 6). Объединение или преобразование внутригород-
ских муниципальных образований, установление или изменение их территорий
осуществляются законами данных субъектов РФ в соответствии с их уставами
и с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 12). Население
городских поселений, входящих в состав территории городов федерального
значения как субъектов РФ (например, в Москве - это г. Зеленоград), не может
быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Согласно ст.
12 Налогового кодекса РФ местные налоги и сборы в городах федерального
значения устанавливаются и вводятся в действие законами данных городов.
Таким образом, была создана нормативная основа для формирования в
городах федерального значения, с одной стороны, более объемного регулиро-
вания на уровне субъектов РФ организации местного самоуправления, с другой
- передачи значительной части полномочий по решению вопросов местного
значения в них органам государственной власти. Как справедливо отмечает
А.М. Сергиенко, в Москве и Санкт-Петербурге, которые являются крупнейши-
ми национальными мегаполисами, в которых концентрируется почти 1/7 всего
населения страны, проблемы местного самоуправления не могут рассматри-
ваться только как муниципальные вопросы1. Федеральным законом от 4 августа
2000 года была дополнена ст. 4 Федерального закона No 154, п. 18 которой ус-
1
См.: Сергиенко А.М. Правовое регулирование вопросов местного значения внутригород-
ских муниципальных образований городов федерального значения. Автореферат дисс. ...
канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 3.
21
тановил, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в
сфере местного самоуправления относится регулирование особенностей орга-
низации местного самоуправления в городах федерального значения. Однако
такие федеральные законы были не приняты, хотя были подготовлены разные
проекты. Так, представленный 25 декабря 2002 года депутатами Государствен-
ной Думы РФ проект Федерального закона "Об особенностях организации ме-
стного самоуправления в городах федерального значения" (No 278839) преду-
сматривал установление предметов совместного ведения города федерального
значения и муниципальных образований, что, по мнению специалистов, могло
привести к новым коллизиям.
Важное значение имели и другие изменения и дополнения в федеральном
законодательстве. Российское законодательство, достаточно последовательно
закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, устанавли-
вало, правда, не столь последовательно, особенности его организации и осуще-
ствления на отдельных территориях и при решении некоторых вопросов мест-
ного значения. Еще Законом РФ от 14 июля 1992 года No 3297-1 "О закрытом
административно-территориальном образовании" в качестве специфической
территории были определены закрытые административно-территориальные об-
разования. Принятие Федерального закона от 7 апреля 1999 года No 70-ФЗ "О
статусе наукограда Российской Федерации" привело к формированию еще од-
ной группы муниципальных образований, в которых особенности организации
местного самоуправления приобрели системный характер.
Очередная муниципальная реформа, начатая принятием Федерального за-
кона от 6 октября 2003 года No 131-ФЗ "Об общих принципах организации ме-
стного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального зако-
на No 131), обозначила, как известно, по ряду существенных позиций домини-
рование централизации власти и унификации законодательства. Вместе с тем, в
этом законе получили свое дальнейшее развитие положения об особенностях
организации местного самоуправления. В нем впервые законодатель преду-
смотрел отдельную главу 11 "Особенности организации местного самоуправ-
ления". В ней были последовательно выделены муниципальные образования,
на территории которых такие особенности имели системный и комплексный
характер, т.е. затрагивали территориальную, организационную, компетенцион-
ную (функциональную) и экономическую основы организации местного само-
управления, порядок взаимодействия с органами государственной власти. Это -
города федерального значения, закрытые административно-территориальные
образования, наукограды и приграничные территории. И хотя законодатель в
основном ограничился отсылочными нормами, данная глава определила право-
вые параметры для таких территорий, предложив новый этап реформирования
местного самоуправления: более полно и широко регулируя общие принципы
организации местного самоуправления, государство делает новый и значитель-
ный шаг в признании особенностей его организации.
Позднее Федеральным законом от 18 октября 2007 г. No 230-ФЗ глава 11
была дополнена новой статьей, установившей особенности организации мест-
ного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в рай-
22
онах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сро-
ками завоза грузов (продукции). Однако, ограничивается ли регулирование
особенностей организации местного самоуправления содержанием только 11
главы Федерального закона No 131?
Как представляется, нет. В Федеральном законе No 131 содержатся прин-
ципиальные правовые положения, реализация которых усиливает не общее, а
особенное. Это - положения об особенностях территориальной организации,
связанных с высокой или низкой плотностью населения; особый порядок реа-
лизации полномочий представительного органа муниципального образования в
сельских поселениях, число жителей которых, обладающих избирательным
правом, не превышает 100 человек; специфика (вариативность) формирования
представительного органа муниципального района и многие другие положения.
Данные нормы содержатся в разных главах Федерального закона No 131. С уче-
том этого название главы 11 может вызвать вполне обоснованные возражения.
Объяснить же такой подход федерального законодателя может только тот факт,
что в главе 11 были выделены модели, особенности организации местного са-
моуправления в которых имеют системный характер.
Впрочем, избранный законодателем подход был в определенной степени
дезавуирован после внесения в главу 11 Федеральным законом от 18 октября
2007 г. No 230-ФЗ дополнительной статьи 82.1. Уже название данной статьи, ус-
тановившее особенности организации местного самоуправления в муниципаль-
ных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных
к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), пока-
зывает, что такие особенности имеют ограниченный характер.
В целом же, можно говорить о том, что развитие законодательства об
особенностях организации местного самоуправления в России привело к фор-
мированию моделей местного самоуправления. В них объективируется пони-
мание единства общего и особенного в организации и осуществлении местного
самоуправления, имеющего теоретическое обоснование, соответствующее за-
крепление в российском законодательстве, а также многообразное проявление в
муниципальной практике. Понятие модели местного самоуправления может
быть использовано в научных целях для изучения многообразия проявлений
организации местного самоуправления на отдельных территориях, а также в
практическом смысле, чтобы реализовывать наиболее адекватные реальным ус-
ловиям каждого отдельного муниципального образования принципы террито-
риальной, компетенционной, организационной и экономической основ местно-
го самоуправления.
Понятие моделей местного самоуправление занимает определенное место
в триаде таких базовых категорий как "местное самоуправление - муниципаль-
ные системы - модели местного самоуправления". Под понятием местного са-
моуправления необходимо понимать в современных условиях одну из основ-
ных разновидностей публично-правовой власти, форму народовластия, органи-
зацию властных отношений, наиболее приближенную к населению, а также
форму их самоорганизации для самостоятельного решения вопросов местного
значения. Понятие муниципальной системы обозначает национальную форму
23
местного самоуправления, его разновидность, представленную в законодатель-
стве, как правило, также в конституционных актах государства, устанавливаю-
щих конституционно-правовой статус местного самоуправления. Муниципаль-
ная система, имея национальный характер, имеет как свои самобытные харак-
теристики, так и общие признаки. Это объясняется не только тем, что любая та-
кая муниципальная система являет собой реальное воплощение местного само-
управления, обладающего совокупностью присущих для этой разновидности
публичной власти свойств, независимо от конкретных особенностей государст-
ва, но и реальными политико-правовыми процессами. Это последствия, как
указывалось ранее, заимствования опыта других стран, глобализации, заключе-
ния межгосударственных соглашений и актов международного права, в опреде-
ленной степени унифицирующих подходы к реформированию властных отно-
шений.
Муниципальная система, в конечном итоге, как и понятие местного само-
управления, остается своеобразным идеальным феноменом. Как показывает
анализ конституционного законодательства, на национальном (общегосударст-
венном) уровне традиционно определяются только общие принципы организа-
ции местного самоуправления. На местном уровне такие общие принципы реа-
лизуются как конкретное. В каждом случае их соотношение может быть обо-
значено понятием модели местного самоуправления. Анализ модели местного
самоуправления отражает совокупность конкретных организационно-
структурных и функциональных особенностей местного самоуправления, кото-
рые возникают в процессе реализации муниципальной системы.
Такая модель, во-первых, рассматривается как единство правовых инсти-
тутов и процесса, разворачивающегося во времени в пространстве; как сово-
купность правового статуса и конкретных особенностей субъекта РФ и муни-
ципального образования. Она обладает обязательными атрибутивными призна-
ками муниципальной системы и многофакторным характером формирования.
Во-вторых, любая модель в качестве системы формируется как субъект, т.е. са-
моопределяется и соответственно: а) приобретает собственный интерес, реали-
зуемый в вопросах местного значения, б) формирует механизм выявления этого
интереса и в) создает механизм отстаивания этого интереса. В-третьих, любая
модель - это всегда деятельностная система. Как любая система она обладает
имманентно присущими ей свойствами целостности, структуры и функций.
Исходя из понимания научного моделирования как, с одной стороны,
признания общих принципов организации местного самоуправления, а, с дру-
гой, обязательной типологизации конкретных особенностей (форм) раскрыва-
ются сущность и этапы научного моделирования. В гносеологическом и мето-
дическом плане моделирование выступает в качестве: а) познавательной ими-
тации, упрощающей сочетание общего и особенного; б) типологизации - све-
дения к определенным общим признакам своеобразия различных форм; в) вы-
деления на фоне типичного не поддающихся типологизации особенностей. Ес-
ли на первом этапе формируется общее теоретическое представление о потен-
циально возможной модели местного самоуправления; на втором - происходит
перевод концептуальной модели в нормативную плоскость, ее правовое регу-
24
лирование с учетом конкретного опыта и выработки организационных и функ-
циональных форм. Третий этап - это объективация модели на практике. Этапы
тесно взаимодействуют и часто накладываются друг на друга.
В научной и учебной литературе уже накоплен определенный опыт науч-
ного моделирования. Так, например, В.Н. Иванов и В.И. Патрушев выделяют
сущностную, функциональную, организационно-структурную, материально-
финансовую и правовую модели местного самоуправления1. И.В. Выдрин и
А.Н. Кокотов предлагают на современном этапе говорить о шести моделях "ор-
ганизации местной жизни". Это: 1. Модель местного самоуправления, регла-
ментированная Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" и ос-
тававшаяся единственной до осени 1993 г., когда население избирало предста-
вительный орган местного самоуправления, а глава местной администрации на-
значался на должность решением главы администрации субъекта РФ. 2. Насе-
ление избирает главу муниципального образования и представительный орган,
который из своего состава формирует президиум и избирает своего председате-
ля. 3. Население избирает представительный орган местного самоуправления и
главу муниципального образования, который одновременно возглавляет пред-
ставительный орган и формируемую им местную администрацию. 4. Население
избирает представительный орган местного самоуправления, который из своего
состава избирает главу муниципального образования, возглавляющего предста-
вительный орган и местную администрацию. 5. Население избирает представи-
тельный орган местного самоуправления, который возглавляет избираемый из
его состава глава муниципального образования, а руководитель местной адми-
нистрации назначается на должность по трудовому контракту. 6. Население из-
бирает представительный орган местного самоуправления, который из своего
состава избирает главу муниципального образования и под его руководством
осуществляет также функции местной администрации 2. А.И. Черкасов во главу
угла ставит взаимоотношение государства и местного самоуправления.
Но наиболее плодотворной выглядит позиция И.И. Овчинникова, кото-
рый, предложив одно из первых определений модели местного самоуправле-
ния, выделяет одновременно две ее характеристики - функциональную и орга-
низационно-структурную с учетом разнообразия объективных и субъективных
условий, в которых данные характеристики проявляются3.
С определенными оговорками для изучения особенностей местного само-
управления можно использовать такую классификацию моделей, как: "Силь-
ный мэр - слабый совет", "Сильный совет - слабый мэр", "Сход (собрание)
граждан - староста" и др. Данная классификация получила большое распро-
странение в теории и муниципальной практике зарубежных стран. Они, как
правило, регулируются только на уровне уставов муниципальных образований,
1
Иванов В.Н., Патрушев В.И. Модели развития местного самоуправления //Правительство -
город - люди. 1996. No 14. С. 26.
2
См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 112,
121.
3
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 81, 83.
25
в наибольшей степени подвержены изменениям, имеют большое практическое
значение для анализа конкретного муниципального образования, для выявления
основных тенденций их развития. Для реализации отдельных исследователь-
ских целей целесообразно выделять и иные модели (например, "крупные адми-
нистративно-территориальные центры", "монопрофильное (монофункциональ-
ное) муниципальное образование", "одноуровневое (двухуровневое) местное
самоуправление", "местное самоуправление + местное государственное управ-
ление").
Наряду с научным моделированием в настоящее время можно говорить и
о моделях, определенных законодательством. Если исходить из содержания 11
главы Федерального закона No 131, в настоящее время оформились модели ме-
стного самоуправления в городах федерального значения, закрытых админист-
ративно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных терри-
ториях и в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза
грузов (продукции). Однако наряду с такими территориями, на которых осо-
бенности организации местного самоуправления имеют системный и ком-
плексный характер, российское законодательство предусматривает особенности
решения отдельных вопросов, например, в муниципальных образованиях, на
территории которых расположены градообразующие объекты, в санаторно-
курортных местностях, на территориях традиционного природопользования -
проживания коренных малочисленных народов и казачьего самоуправления.
Процесс укрупнения регионов также, как правило, предполагает регули-
рование особенностей организации местного самоуправления. Так, ч. 2 ст. 13
Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. No 1-ФКЗ "Об обра-
зовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федера-
ции в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автоном-
ного округа" установила, что организация местного самоуправления на терри-
тории Пермского края осуществляется с учетом особого статуса Коми-
Пермяцкого округа. Правовое регулирование таких моделей местного само-
управления, как "родовые общины", "территории традиционного природополь-
зования", "национальные районы", "муниципальные образования - территории
казачьего самоуправления" и др. не имеют системного характера. Вместе с тем,
изучение складывающейся практики позволяет выявить определенные тенден-
ции, сформулировать критерии моделирования не только как научного инстру-
мента, но и как механизма правового регулирования особенностей организации
и осуществления местного самоуправления, оптимизации на таких территориях
механизмов реализации интересов населения.
Завершая рассмотрение основных направлений формирования законода-
тельства об особенностях организации местного самоуправления в Российской
Федерации, нельзя не заметить, что признание многообразия моделей и необ-
ходимости моделирования в сфере местного самоуправления не является при-
знанием существования каких-либо хрестоматийных образцов. Опять же нет
реальных муниципальных образований, в которых была бы реализована какая-
то модель во всей полноте ее признаков. Но это только разнообразит практику
26
местного самоуправления и государственного строительства в целом, что более
полно отвечает современным реалиям.
Как заметил в своих беседах об истинных принципах управления еще в
XVIII в. французский политический деятель П.А. Гольбах, "просто смешной и
легкомысленной была бы попытка управлять всеми человеческими обществами
с помощью одних и тех же законов; безумием было бы предписывать политике
что-либо, кроме самых общих правил; в практической деятельности регламен-
тация всех частностей управления сплошь и рядом вела бы к ошибкам и прино-
сила бы вред, а непредвиденные обстоятельства постоянно делали бы соответ-
ствующие предписания бесполезными. Управлять всеми людьми, исходя из од-
них и тех же правил, было бы столь же неразумно, как лечить все болезни,
пользуясь одним методом, или предписывать всем людям один и тот же жиз-
ненный план"1. Другой классик А. де Токвиль отмечал, что "любое централь-
ное правительство обожает единообразие. Единообразие избавляет его от необ-
ходимости издавать бесконечное количество законов: вместе того, чтобы созда-
вать законы для всех людей, правительство подгоняет всех людей без разбора
под единый закон"2.
1
2
Гольбах П.А. Избранные произведения. В 2-х тт. Т. 2. М., 1963. С. 380-385, 391.
Токвиль А. де Демократия в Америке. М., 1992. С. 485.
27
2. ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
2.1 Особенности организации местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации - городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге
В соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации города-
ми федерального значения являются Москва и Санкт-Петербург. Особенности
организации местного самоуправления в них были определены еще в начале
1990-х гг. Для развития в г. Москве местного самоуправления и выполнения го-
родом функций столицы РФ Указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. было
утверждено "Временное положение об общих принципах административно-
территориального деления и организации местного самоуправления в городе
Москве". Систему административно-территориального деления г. Москвы об-
разовали административный округ и муниципальный район. Если на уровне
административного округа формировались территориальные органы государст-
венной власти, в муниципальных районах - органы местного самоуправления.
Позднее особенности организации местного самоуправления были обу-
словлены закреплением в Конституции Российской Федерации, во-первых, по-
ложения о том, что местное самоуправление осуществляется на всей террито-
рии государства; во-вторых, статуса субъектов РФ за городами федерального
значения. Данные конституционные принципы получили развитие в ряде феде-
ральных законов, среди которых особое значение имел Федеральный закон No
154, а также законах города Москвы и Санкт-Петербурга и многочисленных
подзаконных актах, в том числе и муниципальных правовых актах.
В настоящее время - это прежде всего ст. 79 Федерального закона No 131,
в соответствии с которой в городах федерального значения Москве и Санкт-
Петербурге:
- в соответствии с уставами городов федерального значения местное са-
моуправление осуществляется на внутригородских территориях;
- установление и изменение границ внутригородских муниципальных об-
разований, их преобразование осуществляются законами городов федерального
значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских терри-
торий;
- перечень вопросов местного значения, источники доходов местных
бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерально-
го значения определяются законами таких городов исходя из необходимости
сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральным зако-
нодательством источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами
городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригород-
ских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты Москвы и Санкт-
Петербурга;
- установленные федеральным законодательством полномочия органов
28
местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществ-
ляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных
образований городов федерального значения в том случае, если соответствую-
щие вопросы определены как вопросы местного значения законами городов
федерального значения;
- состав муниципального имущества внутригородских муниципальных
образований городов федерального значения определяется законами данных
городов в соответствии с требованиями ч. 1-3 ст. 50 Федерального закона No
131 и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муници-
пальных образований законами Москвы и Санкт-Петербурга.
Кроме того, особенности организации местного самоуправления в горо-
дах федерального значения устанавливаются и другими федеральными закона-
ми. Среди них особое место занимает бюджетное и налоговое законодательст-
во. Ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулируя бюджетные
полномочия субъектов Российской Федерации, их перечень применительно к
городам федерального значения существенно расширяет, устанавливая для Мо-
сквы и Санкт-Петербурга также такие полномочия, как:
- установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригород-
ских муниципальных образований городов федерального значения от феде-
ральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специаль-
ными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подле-
жащих зачислению в бюджеты городов федерального значения;
- определение объема и порядка предоставления межбюджетных транс-
фертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе
определение порядка образования в составе бюджетов городов федерального
значения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных обра-
зований и порядка распределения средств указанных фондов;
- определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств
внутригородских муниципальных образований городов федерального значения,
вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных за-
конами Москвы и Санкт-Петербурга;
- определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутри-
городских муниципальных образований городов федерального значения.
Налоговый кодекс РФ предусматривает, что местные налоги в городах
федерального значения устанавливаются наряду с данным Кодексом также за-
конами данных городов, в которых определяются такие элементы налогообло-
жения, как: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также могут
устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Более подробно особенности организации местного самоуправления в го-
родах федерального значения устанавливаются законами таких городов, а так-
же муниципальными правовыми актами. В городе Москве первоначально с уче-
том подходов к организации публичной власти, установленных Уставом города
Москвы, порядок организации местного самоуправления был определен Зако-
ном г. Москвы от 11 сентября 1996 г. No 28-91 "О районной Управе в городе
Москве". Данный закон многократно подвергался не только критике со сторо-
29
ны теоретиков и практиков муниципализма, но и становился предметом рас-
смотрения в судебных органах, ибо он по ряду важных положений противоре-
чил федеральному законодательству и Конституции РФ. В частности, в г. Мо-
скве предусматривалось вмешательство органов государственной власти в
формирование органов местного самоуправления, допускалось администриро-
вание их деятельности со стороны Правительства г. Москвы и др. Во многом
это было результатом установленного Уставом г. Москвы двойного статуса го-
рода: как субъекта Российской Федерации и как муниципального образования.
Противоречие данного положения конституционно-правовому устройству пуб-
личной власти в России обусловило необходимость внесения изменений в за-
конодательство г. Москвы, принятия нового закона об организации местного
самоуправления - Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. No 56 "Об организации
местного самоуправления в городе Москве".
Наиболее важные принципы организации местного самоуправления оп-
ределены Уставом города Москвы в главе 9. В частности:
- осуществление местного самоуправления в границах внутригородских
муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Мо-
сквы (включая районы города Зеленограда);
- законами города Москвы определяются границы территорий и наиме-
нования муниципальных образований, наименование представительного органа
муниципального образования, главы муниципального образования, исполни-
тельно-распорядительного органа муниципального образования, перечень во-
просов местного значения муниципальных образований, состав муниципально-
го имущества муниципальных образований, источники доходов бюджетов му-
ниципальных образований;
- законом города Москвы органы местного самоуправления могут наде-
ляться отдельными государственными полномочиями с одновременной переда-
чей материальных и финансовых средств;
- осуществление деятельности органов местного самоуправления гаран-
тируется тем, что правовые акты органов местного самоуправления, принятые
на основе законодательства в пределах их полномочий, обязательны для испол-
нения должностными лицами и служащими органов местного самоуправления,
а также находящимися на территории муниципального образования организа-
циями, их должностными лицами, гражданами и органами территориального
общественного самоуправления; разногласия и споры между органами местно-
го самоуправления и расположенными на территории муниципального образо-
вания подразделениями органов исполнительной власти города Москвы, дру-
гими организациями рассматриваются согласительной комиссией, а в случаях,
установленных законом, - в суде или в арбитражном суде; обращения органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления под-
лежат обязательному рассмотрению органами государственной власти города
Москвы, должностными лицами исполнительной власти города Москвы, к ко-
торым эти обращения направлены. Решения органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и
30
должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по
решению суда;
- взаимодействие органов местного самоуправления и органов государст-
венной власти города Москвы определяется тем, что органы государственной
власти города Москвы оказывают органам местного самоуправления содейст-
вие в осуществлении их полномочий. Взаимоотношения органов государствен-
ной власти города Москвы и органов местного самоуправления регулируются
посредством принятия законов города Москвы и иных правовых актов города
Москвы, а также заключения соглашений и договоров между органами испол-
нительной власти города Москвы и органами местного самоуправления. В це-
лях обеспечения взаимодействия могут создаваться совместные координацион-
ные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, действую-
щие на постоянной или временной основе.
Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. No 56 "Об организации местного са-
моуправления в городе Москве" (далее - Закон города Москвы о местном са-
моуправлении) конкретизировал принципы и порядок организации местного
самоуправления в городе, его правовые, территориальные и финансово-
экономические основы, государственные гарантии реализации. Наряду с поло-
жениями, которые в значительной степени дублируют федеральное законода-
тельство и имеют сходство с аналогичными законами других субъектов РФ,
данный закон отличают существенные отличия, обусловленные необходимо-
стью регулирования особенностей организации местного самоуправления в
Москве как городе федерального значения, а также столицы России.
Прежде всего обращает внимание более подробный перечень принципов,
в соответствии с которыми осуществляется местное самоуправление. Среди
принципов такие, как:
- реализация интересов жителей муниципального образования с учетом
интересов других жителей города Москвы;
- сохранение единства городского хозяйства;
- сохранение единства бюджетной системы города;
- учет не только исторических традиций, но и экономико-географических
и демографических особенностей территории города;
- соразмерность полномочий органов местного самоуправления матери-
альным и финансовым ресурсам муниципального образования;
- координация деятельности органов местного самоуправления и органов
государственной власти города Москвы;
- взаимодействие с органами территориального общественного само-
управления, жилищного самоуправления, с общественными организациями.
Более подробно Законом города Москвы о местном самоуправлении ре-
гулируются полномочия органов государственной власти города Москвы в об-
ласти местного самоуправления. К ним дополнительно отнесены полномочия,
осуществляемые только органами государственной власти в столице. Наиболее
важными из них являются:
- законодательное определение перечня вопросов местного значения му-
ниципальных образований;
31
- законодательное определение источников доходов местных бюджетов;
- казначейское исполнение местных бюджетов на основании соглашений
с органами местного самоуправления;
- установление и введение в действие местных налогов и сборов;
- определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств
муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам мест-
ного значения.
Столь же подробно и детально регулируется порядок взаимодействия ор-
ганов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое взаи-
модействие, в частности, может регулироваться не только законодательством,
но и договорами и соглашениями между такими органами. В целях координа-
ции своей деятельности органы государственной власти и органы местного са-
моуправления могут создавать совместные координационные, консультацион-
ные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно
действующие. Порядок формирования и осуществления деятельности таких ор-
ганов определяется правовыми актами города Москвы и правовыми актами ор-
ганов местного самоуправления.
Регулируя территориальную организацию, московский законодатель ус-
танавливает, что местное самоуправление осуществляется с учетом историче-
ских и иных местных традиций, географических, градостроительных особенно-
стей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий,
расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструк-
туры и других особенностей территорий. Соответствующие вопросы регулиру-
ются также Законом г. Москвы от 15 октября 2003 г. No 59 "О наименованиях и
границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве".
При установлении вопросов местного значения подчеркнуто, что пере-
чень таких вопросов устанавливается в соответствии с особенностями органи-
зации местного самоуправления в городах федерального значения, исходя из
необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интере-
сов жителей города Москвы и жителей муниципального образования. С учетом
сформулированного подхода перечень вопросов местного значения является
достаточно ограниченным. Это:
- формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль
за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном обра-
зовании;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности;
- установление порядка владения, пользования и распоряжения имущест-
вом, находящимся в муниципальной собственности;
- принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим
возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодатель-
ством Российской Федерации;
- установление местных праздников и организация местных праздничных
и иных зрелищных мероприятий, развитие местных традиций и обрядов;
32
- проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию гра-
ждан РФ, проживающих на территории муниципального образования;
- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - фи-
зическими лицами (индивидуальными предпринимателями) с работниками;
- регистрация уставов территориального общественного самоуправления;
- учреждение почетных званий, грамот, дипломов и знаков муниципаль-
ного образования;
- информирование жителей о деятельности органов местного самоуправ-
ления;
- распространение экологической информации, полученной от государст-
венных органов;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного на-
следия (памятников истории и культуры местного значения), находящихся в
собственности муниципального образования;
- разработка и утверждение по согласованию с органом управления ар-
хивным делом города Москвы нормативно-методических документов, опреде-
ляющих работу архивных, делопроизводственных служб и архивов подведом-
ственных органам местного самоуправления организаций;
- рассмотрение жалоб потребителей, консультирование их по вопросам
защиты прав потребителей;
- взаимодействие с общественными объединениями1.
Спецификой правового регулирования предметов ведения внутригород-
ских муниципальных образований является также то, что Законом города Мо-
сквы о местном самоуправлении используются такие подходы, как установле-
ние порядка участия органов местного самоуправления в осуществлении дея-
тельности органов государственной власти города Москвы, а также согласова-
ния вносимых управой района в префектуру административного округа пред-
ложений о предоставлении земельных участков для стоянок автотранспорта, по
схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети, по вопро-
сам целевого назначения нежилых помещений, расположенных в жилых домах.
Наряду с полномочиями по вопросам местного значения органами мест-
ного самоуправления могли осуществляться отдельные полномочия города Мо-
сквы. Порядок их передачи соответствует требованиям, установленным в соот-
ветствиями с положениями главы 4 Федерального закона No 131 в Законе г. Мо-
сквы от 14 июля 2004 г. No 50 "О порядке наделения органов местного само-
управления внутригородских муниципальных образований в городе Москве от-
дельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)".
В настоящее время приняты и осуществляются ряд таких законов. Это - Закон
г. Москвы от 28 сентября 2005 г. No 47 "О наделении органов местного само-
управления внутригородских муниципальных образований в городе Москве
полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности
1
Анализ данного перечня показывает, что в отдельных случаях понятие вопроса местного
значения (предмета ведения муниципального образования) подменяется понятием полномо-
чия по вопросам местного значения.
33
районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", Закон г.
Москвы от 25 октября 2006 г. No 53 "О наделении органов местного самоуправ-
ления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдель-
ными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социаль-
но-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с на-
селением по месту жительства" и др.
Структуру органов местного самоуправления в городе Москве составля-
ют:
1. Представительный орган местного самоуправления - муниципальное
Собрание внутригородского муниципального образования, председатель кото-
рого избирается муниципальным Собранием из своего состава в том случае, ко-
гда Руководитель муниципального образования в соответствии с уставом му-
ниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавля-
ет муниципалитет.
Численность депутатов муниципального Собрания определяется уставом
муниципального образования и не может быть менее 10 человек. На заседаниях
муниципального Собрания вправе присутствовать депутаты Московской город-
ской Думы, должностные лица органов государственной власти города Моск-
вы, должностные лица муниципалитета, представители органов территориаль-
ного общественного самоуправления, представители общественных объедине-
ний, жители муниципального образования, представители средств массовой
информации.
2. Глава муниципального образования - Руководитель внутригородского
муниципального образования в городе Москве, который в соответствии с уста-
вом муниципального образования:
- избирается на муниципальных выборах либо муниципальным Собрани-
ем из своего состава;
- в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав му-
ниципального Собрания с правом решающего голоса и является его председа-
телем, либо возглавляет муниципалитет;
- в случае избрания муниципальным Собранием является Председателем
муниципального Собрания;
- не может быть одновременно Председателем муниципального Собрания
и Руководителем муниципалитета1.
3. Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления -
муниципалитет внутригородского муниципального образования в городе Моск-
ве, руководителем которого может быть Руководитель муниципального образо-
вания, избранный на муниципальных выборах, или лицо, назначаемое на долж-
ность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение ука-
1
Данное положение было установлено до внесения изменения в ч. 3 ст. 36 Федерального за-
кона No 131, предусмотревшей, что во внутригородском муниципальном образовании города
федерального значения возможно формирование исполнительно-распорядительного органа,
возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председа-
теля представительного органа муниципального образования.
34
занной должности, на срок полномочий, определяемый уставом муниципально-
го образования.
Кроме того, в соответствии с уставом муниципального образования могут
быть образованы также другие органы местного самоуправления.
В настоящее время также действует Закон г. Москвы от 25 ноября 2009 г.
No 9 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Соб-
рания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе
Москве", которым более подробно регулируется правовое и финансовое обес-
печение таких гарантий. Депутат муниципального Собрания, также как и Руко-
водитель внутригородского муниципального образования:
- пользуется правом на материально-техническое обеспечение своей дея-
тельности;
- пользуется правом на беспрепятственный доступ к правовым актам,
принятым органами местного самоуправления соответствующего муниципаль-
ного образования;
- пользуется правом на прием в первоочередном порядке должностными
лицами органов государственной власти города Москвы и органов местного
самоуправления, руководителями организаций и органов управления общест-
венных объединений;
- пользуется правом на обеспечение условий для проведения встреч с из-
бирателями и отчетов перед ними;
- вправе обращаться в письменной или устной форме в органы государ-
ственной власти города Москвы, органы местного самоуправления, организа-
ции, общественные объединения, к соответствующим должностным лицам и
руководителям по вопросам местного значения или по вопросам осуществления
органами местного самоуправления переданных полномочий;
- вправе непосредственно участвовать в рассмотрении поставленных им в
обращении к должностным лицам вопросов;
Кроме того, депутат в связи с осуществлением своих полномочий осуще-
ствляет правотворческую инициативу, вправе направлять депутатские запросы
в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправ-
ления, их должностным лицам, а также получать и распространять информа-
цию, выступать по вопросам местного значения или по вопросам осуществле-
ния органами местного самоуправления переданных полномочий в средствах
массовой информации. Руководитель муниципального образования в связи с
осуществлением своих полномочий также пользуется правом на обеспечение
доступа граждан к информации о его деятельности и деятельности органов ме-
стного самоуправления.
Закон Москвы о гарантиях осуществления полномочий депутата муници-
пального Собрания и Руководителя внутригородского муниципального образо-
вания в городе Москве также устанавливает порядок досрочного прекращения
ими своих полномочий, социальные гарантии, гарантии при привлечении их к
ответственности. В нем установлен порядок осуществления ими своих полно-
мочий на постоянной основе, оплаты труда, других гарантий и компенсаций в
этом случае, а также правила ведения личного дела.
35
Наряду с органами местного самоуправления Закон города Москвы о ме-
стном самоуправлении устанавливает также формы прямого волеизъявления
граждан и другие формы осуществления местного самоуправления в городе
Москве - местный референдум, правотворческую инициативу граждан, право
жителей на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного са-
моуправления и к должностным лицам местного самоуправления, территори-
альное общественное самоуправление. Более подробно отдельные из данных
форм местного самоуправления регулируются также такими законами города
Москвы, как Закон г. Москвы от 18 апреля 2007 г. No 11 "О референдумах в го-
роде Москве"; Закон г. Москвы от 6 июля 2005 г. No 38 "Избирательный кодекс
города Москвы" (с изменениями от 15 февраля 2006 г., 4 июля 2007 г., 22 апре-
ля, 17 июня 2009 г.); Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. No 10 "Об обеспече-
нии условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в
городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований"
(с изменениями от 23 мая 2007 г., 25 марта 2009 г.) и др.
Исходя из особенностей осуществляемых органами местного самоуправ-
ления полномочий, особый характер имеет также экономическая основа мест-
ного самоуправления. Сохраняя общий подход Федерального закона No 131, За-
кон города Москвы о местном самоуправлению определяет в ст. 22 экономиче-
скую основу местного самоуправления как совокупность находящихся в муни-
ципальной собственности имущества, средств местного бюджета, а также иму-
щественных прав муниципального образования. Однако данное положение
конкретизируется в последующих статьях с учетом осуществляемых во внутри-
городских муниципальных образованиях вопросов местного значения и пере-
данных государственных полномочий. Круг таких вопросов и полномочий, как
было отмечено выше, значительно ограничен. В силу этого и объем муници-
пального имущества и соответствующих имущественных прав незначителен.
Регулируя местный бюджет, Закон города Москвы о местном самоуправ-
лении предусматривает наряду с общими принципами его формирования и ис-
полнения также ряд особенностей их осуществления. В частности:
- органы местного самоуправления могут заключать соглашения об осу-
ществлении контроля за исполнением местного бюджета с органами государст-
венного финансового контроля Московской городской Думы и Правительства
Москвы (ч. 5 ст. 26);
- перечень расходных обязательств муниципальных образований, выте-
кающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных на-
стоящим Законом, устанавливается органами государственной власти города
Москвы (ч. 2.1 ст. 27);
- источники доходов местных бюджетов определяются законом города
Москвы (ч. 1 ст. 28);
- местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие зако-
нами города Москвы (ч. 1 ст. 30).
Кроме того, расходы и доходы бюджетов внутригородских муниципаль-
ных образований подробно регулируются в ежегодно принимаемых законах го-
36
рода Москвы о текущих бюджетах. В 2010 году доходы бюджетов внутриго-
родских муниципальных образований формируются за счет:
- отчислений от налога на доходы физических лиц;
- доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной
собственности;
- поступлений от денежных взысканий (штрафов), налагаемых районны-
ми комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
- прочих неналоговых доходов, зачисляемых в бюджеты внутригород-
ских муниципальных образований;
- дотаций из бюджета города Москвы на выравнивание бюджетной обес-
печенности внутригородских муниципальных образований;
- субвенций из бюджета города Москвы для осуществления передавае-
мых полномочий города Москвы;
- безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том
числе добровольных пожертвований1.
Особенности организации местного самоуправления в городе федераль-
ного значения Санкт-Петербурге с учетом требований Федерального закона No
131 устанавливает прежде всего ст. 63 Устава Санкт-Петербурга. К таковым от-
носятся следующие:
1. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных
образований Санкт-Петербурга, их преобразование осуществляется законами
Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригород-
ских муниципальных образований Санкт-Петербурга.
2. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных
бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга
определяются законами Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохране-
ния единства городского хозяйства.
3. Состав имущества внутригородских муниципальных образований
Санкт-Петербурга определяется законами Санкт-Петербурга в соответствии с
Федеральным законом No 131 и и перечнем вопросов местного значения, кото-
рый установлен для внутригородских муниципальных образований Санкт-
Петербурга законами Санкт-Петербурга.
Закон города Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года No 420-79 "Об
организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон
Санкт-Петербурга о местном самоуправлении), конкретизируя конституцион-
но-правовые принципы и положения уставного документа, в качестве террито-
риальной основы организации местного самоуправления устанавливает внутри-
городское муниципальное образование Санкт-Петербурга, под которым пони-
мается часть территории города федерального значения Санкт-Петербурга -
муниципальный округ, город, поселок, в границах которой местное самоуправ-
ление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные ор-
ганы местного самоуправления. Таким образом, если в городе Москве внутри-
1
Закон города Москвы от 2 декабря 2009 г. No 10 "О бюджете города Москвы на 2010 год".
Ст. 8.
37
городскими муниципальными образованиями являются 125 районов (включая
районы города Зеленограда, являющегося часть города Москвы), в Санкт-
Петербурге - это 111 внутригородских муниципальных образований трех типов
(муниципальные округа, города и поселки), расположенные на территориях 18
административных районов.
К полномочиям органов государственной власти Санкт-Петербурга в об-
ласти местного самоуправления относятся:
- обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного само-
управления;
- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправле-
ния в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом;
- обеспечение соответствия законов Санкт-Петербурга о местном само-
управлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- обеспечение реализации законов Санкт-Петербурга о местном само-
управлении и контроль за их соблюдением;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов
государственной власти Санкт-Петербурга и их должностных лиц в области ме-
стного самоуправления в соответствии с федеральными законами;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по
предметам ведения Санкт-Петербурга, а также в пределах полномочий органов
государственной власти Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения
Российской Федерации и Санкт-Петербурга;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при
осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы ме-
стного самоуправления наделены законами Санкт-Петербурга;
- установление и изменение порядка преобразования муниципальных об-
разований, установление и изменение их границ;
- определение перечня вопросов местного значения муниципальных об-
разований;
- регулирование вопросов муниципальной службы;
- принятие и изменение законов Санкт-Петербурга об административных
правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного само-
управления;
- регулирование вопросов проведения муниципальных выборов и мест-
ных референдумов в соответствии с федеральными законами;
- определение состава муниципального имущества муниципальных обра-
зований;
- регулирование отношений между бюджетом Санкт-Петербурга и мест-
ными бюджетами в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федера-
ции;
- определение источников доходов местных бюджетов;
- выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных об-
разований;
38
- установление порядка и предоставление финансовой помощи, в том
числе субсидий, дотаций и субвенций местным бюджетам в соответствии с фе-
деральными законами и законами Санкт-Петербурга;
- компенсация органам местного самоуправления дополнительных рас-
ходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти Санкт-Петербурга;
- регулирование порядка передачи и передача объектов государственной
собственности Санкт-Петербурга в муниципальную собственность;
- иные полномочия.
Учитывая, что территориальная организация местного самоуправления
включает три разных типа внутригородских муниципальных образований, раз-
граничиваются и предметы их ведения. К вопросам местного значения муници-
пальных округов относятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изме-
нений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального
образования и контроль за исполнением данного бюджета;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности муниципального образования;
4) установление официальных символов, памятных дат муниципального
образования и учреждение звания "Почетный житель муниципального образо-
вания";
5) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного
социально-экономического развития муниципального образования, а также ор-
ганизация в пределах ведения сбора статистических показателей, характери-
зующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образова-
ния, и предоставление указанных данных органам государственной власти в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
6) организация в установленном порядке сбора и обмена информацией в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспече-
ние своевременного оповещения и информирования населения об угрозе воз-
никновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, организация первич-
ных мер в области пожарной безопасности;
7) проведение подготовки и обучения неработающего населения спосо-
бам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, а также способам защиты
от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие
этих действий;
8) контроль за обеспечением твердым топливом населения, проживающе-
го на территории муниципального образования в домах, не имеющих централь-
ного отопления, независимо от вида жилищного фонда по розничным ценам на
твердое топливо, устанавливаемым Правительством Санкт-Петербурга;
9) оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находя-
щимся в трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность граж-
данина, которую он не может преодолеть самостоятельно, в виде обеспечения
их топливом;
39
10) содействие в осуществлении контроля за соблюдением законодатель-
ства в сфере благоустройства, законодательства о розничной торговле, о при-
менении контрольно-кассовых машин на территории муниципального образо-
вания;
11) согласование адресных программ размещения объектов розничной
торговли;
12) выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста
шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством;
13) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории
муниципального образования, на которой расположены жилые дома частного
жилищного фонда;
14) участие в проведении публичных слушаний по проектам правил зем-
лепользования и застройки, деятельности комиссий по подготовке проектов
правил землепользования и застройки в соответствии с законами Санкт-
Петербурга;
15) внесение в органы исполнительной власти Санкт-Петербурга предло-
жений по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок на-
земного городского пассажирского транспорта, установке светофорных объек-
тов, дорожных знаков, нанесению дорожной разметки;
16) определение прилегающих территорий, на которых не допускается
розничная продажа алкогольной продукции, в порядке, установленном законом
Санкт-Петербурга;
17) выдача религиозным группам подтверждений существования на тер-
ритории муниципального образования;
18) организация информирования, консультирования и содействия жите-
лям муниципального образования по вопросам создания товариществ собст-
венников жилья, формирования земельных участков, на которых расположены
многоквартирные дома;
19) осуществление регистрации трудового договора, заключаемого ра-
ботником с работодателем - физическим лицом, не являющимся индивидуаль-
ным предпринимателем, а также регистрации факта прекращения указанного
договора;
20) контроль за регистрацией и перерегистрацией животных их владель-
цами на территории муниципального образования в установленном порядке;
21) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными
законами;
22) осуществление защиты прав потребителей;
23) содействие развитию малого бизнеса на территории муниципального
образования;
24) содержание муниципальной информационной службы;
25) учреждение печатного средства массовой информации, опубликова-
ние муниципальных правовых актов, иной информации;
26) формирование архивных фондов органов местного самоуправления,
муниципальных предприятий и учреждений;
40
27) участие в реализации мер по профилактике дорожно-транспортного
травматизма на территории муниципального образования;
28) участие в деятельности по профилактике правонарушений в Санкт-
Петербурге в соответствии с законами Санкт-Петербурга;
29) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в мини-
мизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремиз-
ма на территории муниципального образования.
Кроме того, к вопросам местного значения муниципальных образований
отдельных муниципальных округов (Сенной округ. Адмиралтейский округ,
Семеновский, Измайловское, No 6, No 7, Васильевский, Гавань, округ Морской,
No 11, Сампсониевское, Светлановское, Сосновское, No 15, Шувалово-Озерки,
Гражданка, Академическое, Финляндский округ, No 21, Пискаревка, Северный,
Прометей, No 25, Ульянка, Дачное, Автово, Нарвский округ, Красненькая речка,
Морские ворота, Полюстрово, Большая Охта, Малая Охта, Пороховые, Ржевка,
Юго-Запад, Южно-Приморский, Сосновая Поляна, Урицк, Константиновское,
Горелово, Московская застава, Гагаринское, Новоизмайловское, Пулковский
меридиан, Звездное, Невская застава, Ивановский, Обуховский, Рыбацкое, No
53, No 54, Невский округ, Оккервиль, No 57, Введенский, Кронверкское, Посад-
ский, Аптекарский остров, округ Петровский, Чкаловское, Лахта-Ольгино, No
65, Черная речка, Комендантский аэродром, Озеро Долгое, Юнтолово, No 70,
Волковское, No 72, Купчино, No 75, Балканский, Дворцовый округ, No 78, Ли-
тейный округ, Смольнинское, Лиговка-Ямская, Владимирский округ; городов
Красное Село, Зеленогорск, Колпино, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Пе-
тергоф, Пушкин, Сестрорецк; поселков Александровская, Белоостров, Комаро-
во, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Петро-
Славянка, Песочный, Понтонный, Репино, Саперный, Серово, Смолячково,
Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары) наряду с на-
званными вопросами местного значения также относятся:
- участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границах му-
ниципального образования, за исключением организации и осуществления ме-
роприятий по экологическому контролю;
- разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет
средств местных бюджетов;
- организация местных и участие в организации и проведении городских
праздничных и иных зрелищных мероприятий;
- организация мероприятий по сохранению и развитию местных тради-
ций и обрядов;
- создание условий для развития на территории муниципального образо-
вания массовой физической культуры и спорта;
- проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан
Российской Федерации на территории муниципального образования, участие в
работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский
учет на территории муниципального образования;
- организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подро-
стков, проживающих на территории муниципального образования;
41
- текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий
дворов, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по
уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковоч-
ных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов; установка и
содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-
бытового оборудования; создание зон отдыха, в том числе обустройство и со-
держание детских площадок; выполнение оформления к праздничным меро-
приятиям на территории муниципального образования; обустройство и содер-
жание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на терри-
ториях дворов; ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и
мусора; уборка территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не вклю-
ченных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами го-
сударственной власти Санкт-Петербурга;
- организация учета зеленых насаждений внутриквартального озеленения
на территории муниципального образования;
- организация работ по компенсационному озеленению, проведение са-
нитарных рубок (в том числе удаление аварийных, больных деревьев и кустар-
ников), реконструкция зеленых насаждений в отношении зеленых насаждений
внутриквартального озеленения;
- проведение в установленном порядке минимально необходимых меро-
приятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных
групп населения на территориях дворов муниципальных образований;
- реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищ-
ного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена
входных дверей с привлечением средств населения муниципального образова-
ния;
- осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-
Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений,
участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального
образования;
- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование
муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального за-
каза1.
Еще более широкий перечень вопросов местного значения закреплен за
муниципальными образованиями - поселками, к которым наряжу с вопросами
местного значения, которые установлены как для всех муниципальных округов,
так и дополнительно для отдельных из них, также относятся: содержание и бла-
гоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и
воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечиваю-
щих память погибших; организация установки указателей с названиями улиц и
1
К вопросам местного значения муниципального образования муниципального округа Горе-
лово относится также текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах гра-
ниц муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительст-
вом Санкт-Петербурга.
42
номерами домов; текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пре-
делах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвер-
жденным Правительством Санкт-Петербурга.
В аналогичном порядке регулируются вопросы местного значения муни-
ципальных образований - городов, к которым наряду с вопросами местного
значения, установленными для всех муниципальных округов и для отдельных
из них (за исключением согласования адресных программ размещения объектов
розничной торговли), также относятся: утверждение адресных программ раз-
мещения объектов розничной торговли; организация парковок и автостоянок на
территории муниципального образования; содержание и благоустройство,
обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захо-
ронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память по-
гибших; организация установки указателей с названиями улиц и номерами до-
мов; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошко-
льного образования; текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в
пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, ут-
вержденным Правительством Санкт-Петербурга.
Установленный Законом Санкт-Петербурга о местном самоуправлении
перечень вопросов местного значения муниципальных образований является
исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения измене-
ний и (или) дополнений в данный Закон.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государствен-
ными полномочиями Санкт-Петербурга осуществляется законами Санкт-
Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Федеральным за-
коном. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществ-
ление отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга в пределах
выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов
и финансовых средств.
В регулировании форм непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного са-
моуправления, Закон Санкт-Петербурга о местном самоуправлении строго ис-
ходит из требований Федерального закона No 131, регулируя местный референ-
дум, муниципальные выборы, правотворческую инициативу граждан, публич-
ные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов),
опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и к
должностным лицам местного самоуправления, а также другие формы непо-
средственного осуществления населением местного самоуправления и участия
населения в осуществлении местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге состав-
ляют:
- муниципальный совет муниципального образования, который состоит
из депутатов, избираемых населением муниципального образования, обладаю-
щим активным избирательным правом, на основе всеобщего, прямого и равного
избирательного права при тайном голосовании;
43
- глава муниципального образования, который в соответствии с уставом
муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо му-
ниципальным советом муниципального образования из своего состава;
- местная администрация муниципального образования, которая может в
соответствии с Уставом муниципального образования формироваться и воз-
главляться главой муниципального образования, исполняющим полномочия
председателя муниципального совета муниципального образования.
Закон Санкт-Петербурга о местном самоуправлении допускает возмож-
ность создания контрольного и иных органов местного самоуправления, обла-
дающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-
ния.
Регулируя экономическую основу местного самоуправления, Закон
Санкт-Петербурга о местном самоуправлении использует подход федерального
законодателя, указывая, что в собственности муниципальных образований мо-
жет находиться имущество, предназначенное:
1) для решения установленных вопросов местного значения;
2) для осуществления отдельных государственных полномочий, передан-
ных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральны-
ми законами;
3) для осуществления отдельных государственных полномочий Санкт-
Петербурга, переданных органам местного самоуправления, в случаях, уста-
новленных законами Санкт-Петербурга;
4) для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, ра-
ботников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с норма-
тивными правовыми актами муниципального совета муниципального образова-
ния.
Кроме того, каждое муниципальное образование имеет собственный ме-
стный бюджет.
Реализуя положения федерального законодательства о межмуниципаль-
ном сотрудничестве, муниципальные образования образуют Совет муници-
пальных образований Санкт-Петербурга, а также вправе для решения вопросов
местного значения образовывать иные межмуниципальные объединения, учре-
ждать межмуниципальные хозяйственные общества и другие межмуниципаль-
ные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными
правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В
этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и
соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться
полномочиями органов местного самоуправления.
В соответствии с требованиями федерального законодательства органы
местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут
ответственность перед населением муниципального образования, государством,
физическими и юридическими лицами. Более подробно Закон Санкт-
Петербурга о местном самоуправлении регулирует ответственность за неис-
полнение муниципальных правовых актов. Неисполнение гражданами, руково-
44
дителями организаций, должностными лицами органов государственной власти
и должностными лицами органов местного самоуправления муниципальных
правовых актов влечет наложение административного штрафа в размере от пя-
тисот до одной тысячи рублей. Протокол об административном правонаруше-
нии в данном случае составляется должностными лицами исполнительного ор-
гана государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченного Правитель-
ством Санкт-Петербурга. Дело об этом административном правонарушении
рассматривается мировым судьей, а сумма административного штрафа подле-
жит зачислению в бюджет Санкт-Петербурга.
2.2 Особенности организации местного самоуправления
в закрытых административно-территориальных образованиях
В настоящее время в России создано 42 закрытых административно-
территориальных образования (ЗАТО), расположенных на территории 22 субъ-
ектов Федерации. ЗАТО - это такие достаточно известные города как Мирный
(Архангельская область) и Снежинск (Челябинская область), Полярный и Севе-
роморск (Мурманская область), для обозначения которых до середины 1990-х
гг. использовались пункты приписки к почтовым отделениям. Такие наимено-
вания, как Капустин Яр-1, Петропавловск-Камчатский-35, Ступино-7, Арзамас-
16 и др. достаточно часто встречались в официальных сообщениях о событиях,
связанных с развитием нашей обороны, военно-промышленного комплекса и
науки. С 4 января 1994 г. Распоряжением Правительства РФ было разрешено
использование официальных географических названий населенных пунктов,
расположенных в ЗАТО.
Их перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля
2001 г. No 508). Это:
Субъект
РФ
Республика
Башкортостан
Алтайский
край
Красноярский край
Приморский край
Наименование Населенные пункты,
ЗАТО расположенные на территории ЗАТО
Межгорье г. Межгорье
Сибирский п. Сибирский
Железногорск г. Железногорск, поселки Подгорный, Додоново,
Новый Путь и Тартат, д. Шивера
г. Зеленогорск
п. Солнечный
г. Большой Камень, села Петровка и Суходол
г. Фокино, поселки Дунай и Путятин
п. Углегорск
Зеленогорск
Солнечный
Большой Камень
Фокино
Углегорск
Амурская
область
Архангельская об- Мирный
ласть
Астраханская об- Знаменск
ласть
Владимирская об- Радужный
г. Мирный
г. Знаменск
г. Радужный
45
ласть
Камчатская
область
Кировская
область
Московская
область
Мурманская
область
Вилючинск г. Вилючинск
Первомайский п. Первомайский
Краснознаменск г. Краснознаменск
Власиха п. Власиха
Восход п. Восход
Звездный городок п. Звездный городок
Молодежный п. Молодежный
Александровск города Гаджиево, Полярный, Снежногорск, насе-
ленные пункты Горячие Ручьи, Кувшинская Сал-
ма, Оленья Губа, Ретинское, Сайда-Губа, с. Бело-
каменка
г. Заозерск
г. Островной, населенные пункты Дроздовка, Ка-
чаловка, Лумбовка, Корабельное, Святой Нос,
Мыс-Черный, Маяк-Городецкий и Терско-
Орловский Маяк
г. Североморск, поселки Росляково и Сафоново,
населенные пункты Североморск-3 и Щукозеро
п. Видяево
г. Саров
Заозерск
Островной
Североморск
Видяево
Нижегородская об- Саров
ласть
Оренбургская об- Комаровский
ласть
Пензенская
Заречный
область
Пермская
Звездный
область
Саратовская
Шиханы
область
Михайловский
Светлый
Свердловская об- Лесной
ласть
Новоуральск
Тверская
область
Томская
область
Челябинская
область
Читинская
область
Свободный
Уральский
Озерный
Солнечный
Северск
Озерск
Снежинск
Трехгорный
Локомотивный
Горный
п. Комаровский
г. Заречный
п. Звездный
г. Шиханы
поселки Михайловский и Новооктябрьский
п. Светлый
г. Лесной, поселки Елкино, Таежный, Чащавита и
Бушуевка
г. Новоуральск, п. Мурзинка, с. Тарасково, де-
ревни Пальники, Починок и Елани
п. Свободный
п. Уральский
п. Озерный
п. Солнечный
г. Северск, поселки Самусь и Орловка, деревни
Кижирово, Чернильщиково и Семиозерки
г. Озерск, поселки Новогорный, Татыш, Метлино
и Бижеляк, деревни Селезни и Новая Теча
г. Снежинск, п. Ближний Береговой, д. Ключи
г. Трехгорный
п. Локомотивный
п. Горный
46
В постановлении Правительства РФ от 5 июля 2001 г. "Об утверждении
перечня закрытых административно-территориальных образований и располо-
женных на их территории населенных пунктов" впервые в открытой печати
был приведен не только полный перечень ЗАТО, но и обозначены их границы и
географические названия. К ЗАТО относятся как отдельные города и поселки,
так и более обширные территории. Например, к ЗАТО "Озерск" (Челябинская
область) относятся как непосредственно г. Озерск, так и поселки Новогорный,
Татыш, Метлино, Бижеляк, деревни Селезни и Новая Теча. Постановление
Правительства РФ от 5 июля 2001 г. рекомендовало органам местного само-
управления ЗАТО осуществить все необходимые организационно-технические
мероприятия по упорядочению употребления наименований ЗАТО. Большинст-
во ЗАТО - это административно-территориальные единицы среднего размера,
численность населения которых в среднем составляет 10-20 тыс. жителей.
Статус ЗАТО большинство таких муниципальных образований приобрели
еще в советский период, когда они строились и развивались как "почтовые
ящики" и "закрытые городки". Так, например, на основании Указа Президиума
Верховного Совета РСФСР от 2 февраля 1966 г. особый режим был установлен
в г. Мирном Архангельской области, где начал функционировать космодром
"Плесецк". На территории ЗАТО преимущественно располагались промыш-
ленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации
оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материа-
лов, военные и иные объекты, для которых был установлен особый режим
безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включаю-
щий специальные условия проживания граждан. Большей частью такие объек-
ты принадлежали Министерству обороны и Министерству атомной промыш-
ленности.
Большинство из ЗАТО являются центрами не только создания ядерного
оружия, но и концентрации высочайшего национального интеллекта, уникаль-
ных производственных мощностей и непревзойденных технологий. Примером
может быть Красноярск-26 (Железногорск), построенный в отрогах Саянских
гор на берегу Енисея в 50-е гг. XX века усилиями в основном заключенных
специального лагеря "Гранитный". В 1958 г. был пущен первый оружейный ре-
актор, а сегодня Железногорск - это не имеющее аналогов в мире, размещенное
в туннелях на большой глубине особо тонкое ракетное производство, требую-
щее абсолютного исключения внешних возмущающих факторов. Это ракетно-
космическое производство, объединенное в рамках научно-производственного
объединения прикладной механики, способно решать самые сложные вопросы.
Не случайно, например, США неоднократно требовали полного закрытия этого
города, ликвидации всех его ядерных производств. Но городу удалось пережить
самые сложные годы, сохранив себя как уникальный центр России, и он имеет
все основания для развития и в наступившем веке1.
В литературе используется классификация ЗАТО, в соответствии с кото-
1
Российская газета. 1997. 28 марта.
47
рой выделяют: атомные города, военно-морские базы; поселения при ракетных
частях и полигонах; ЗАТО химического профиля; поселки, поддерживающие
военную связь; центр разработки лазерного оружия.
В соответствии со ст. 80 Федерального закона No 131 населению, прожи-
вающему на территории ЗАТО, гарантируется право на местное самоуправле-
ние с особенностями, которые устанавливаются федеральными законами. Дан-
ное конституционное право, как и иные права граждан, проживающих или ра-
ботающих в ЗАТО, не могут быть ограничены иначе как на основании законов
Российской Федерации.
Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО прежде все-
го регулируются Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. No 3297-1
"О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон
РФ о ЗАТО), который устанавливает правовой статус закрытого администра-
тивно-территориального образования, регулирует особенности местного само-
управления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и
(или) работающих в нем, и их права. Кроме того, данные вопросы регламенти-
руются большим количеством подзаконных актов, среди которых особое место
принадлежит постановлениям Правительства РФ, а также отдельных мини-
стерств и ведомств. Федеральные законы, законы и иные нормативные право-
вые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного
самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, уста-
навливаемых Законом о ЗАТО.
Решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается
Президентом РФ на основании предложения Правительства РФ по согласова-
нию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых на-
ходятся соответствующие территории. При отсутствии в территориальном об-
разовании и (или) на соответствующей территории органов местного само-
управления указанные органы формируются в соответствии с законодательст-
вом РФ Законом о ЗАТО в течение двух лет со дня создания ЗАТО. В случае,
если создание (преобразование), реорганизация ЗАТО влекут создание вновь
образованного муниципального образования, решение вопросов местного зна-
чения вновь образованного муниципального образования и формирование ор-
ганов местного самоуправления данного муниципального образования осуще-
ствляются в соответствии с требованиями Федерального закона No 131.
Предложение Правительства РФ о реорганизации ЗАТО вносится с пе-
речнем мероприятий переходного периода для данного ЗАТО. При этом с уче-
том предложений соответствующих органов государственной власти РФ, орга-
нов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления
определяются этапность и сроки отмены или изменения особого режима безо-
пасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего спе-
циальные условия проживания граждан, а также изменения административно-
территориального деления, виды и формы поддержки государством населения
на переходный период, программы социально-экономического развития муни-
ципального образования.
Вся территория ЗАТО в соответствии с требованиями Федерального за-
48
кона No 131 является территорией муниципального образования со статусом го-
родского округа. Населенные пункты, расположенные в его границах, входят в
состав городского округа. Территория и границы ЗАТО определяются исходя
из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объек-
тов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При уста-
новлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования
российского законодательства об учете мнения населения не применяются.
Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функ-
ционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. В случае уста-
новления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных
в ЗАТО, на территории, прилегающие к его границам, этим территориям в со-
ответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается
статус зоны воздействия. Их перечень и границы, режим землепользования,
экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, ут-
верждаемым Правительством РФ.
Учитывая особый правовой статус ЗАТО, законодательство предусматри-
вает особый порядок решения и многих других вопросов, связанный прежде
всего с более широким кругом полномочий органов государственной власти в
решении тех или иных вопросов. В ведении федеральных органов государст-
венной власти ЗАТО находится по вопросам:
- установления административной подчиненности, границ указанного об-
разования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
- определения полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в отношении указанного образования;
- медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством
Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых адми-
нистративно-территориальных образований, включенных в утвержденный Пра-
вительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается ме-
дицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных феде-
ральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по меди-
ко-санитарному обеспечению населения отдельных территорий;
- выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимае-
мых предприятиями и (или) объектами, которые определяют статус ЗАТО;
- обеспечения особого режима безопасного функционирования предпри-
ятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граж-
дан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объ-
ектов в ЗАТО, включает:
- установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и
(или) в пределах указанного образования;
- ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его
территории;
- ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
- ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской
деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами,
49
недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) посто-
янное проживание;
- ограничения на создание и деятельность на его территории организа-
ций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без граж-
данства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, от-
деления иностранных некоммерческих неправительственных организаций, ор-
ганизации с иностранными инвестициями.
Установление особого режима обусловлено такими целями, как: обеспе-
чение национальной безопасности Российской Федерации; выполнение между-
народных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия
массового поражения; обеспечение защиты сведений о ядерном оружии, других
видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну;
пресечение террористических, диверсионных и иных противоправных дейст-
вий; обеспечение безопасных условий для работы и проживания граждан; за-
щита окружающей среды.
Решение об обеспечении особого режима в отношении каждого конкрет-
ного ЗАТО принимается постановлением Правительства РФ. Так, в отношении
таких ЗАТО, как п. Власиха Московской области, Александровск Мурманской
области, п. Углегорск Амурской области, п. Михайловский Саратовской облас-
ти, Снежногорск Мурманской области, г. Радужный Владимирской области, г.
Шиханы Саратовской области и пос. Солнечный Тверской области, Постанов-
лением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. No 655 было утверждено Положе-
ние об обеспечении особого режима в закрытом административно-
территориальном образовании, на территории которого расположены объекты
Министерства обороны Российской Федерации" (с изменениями от 8 августа
2003 г.). Положение является обязательным для выполнения всеми располо-
женными на этой территории организациями, а также гражданами, работающи-
ми, проживающими или временно находящимися на территории закрытого об-
разования.
Кроме того, Правительством РФ, а также иными правовыми актами более
подробно регулируется каждое из правил, совокупность которых составляет
режим особого значения. Положение об установлении запретных зон и запрет-
ных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил РФ, других
войск, воинских формирований и органов было утверждено Постановлением
Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. No 135 "Об утверждении Положения об
установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и скла-
дах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских форми-
рований и органов" в целях обеспечения безопасности хранения вооружения,
военной техники и другого военного имущества, защиты населения и объектов
производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны
окружающей среды при чрезвычайных ситуациях техногенного и природного
характера. Запретная зона включает территорию, непосредственно примыкаю-
щую к территории военного склада. Ширина запретной зоны от внешнего ог-
раждения территории военного склада устанавливается: для военных складов
ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняю-
50
щихся и горючих жидкостей - до 400 метров, для военных складов вооружения
и военного имущества - до 100 метров. Обязательным требованием при уста-
новлении запретной зоны является обустройство 50-метровой противопожар-
ной полосы, непосредственно примыкающей к внешнему ограждению террито-
рии военного склада, в пределах которой осуществляются вырубка деревьев и
кустарника и вспашка по всей ширине. Запретный район шириной не менее 3
километров от внешнего ограждения территории военного склада устанавлива-
ется только для военных складов ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических
веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей.
Границы запретной зоны и запретного района утверждаются руководите-
лями органов исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых
находятся военные склады, по представлению органов военного управления, в
ведении которых они находятся. Установление границ запретной зоны и за-
претного района должно производиться с учетом требований природоохранно-
го законодательства, взрывной и пожарной безопасности. В случаях если на
территории запретного района расположены объекты производственного, соци-
ально-бытового и иного назначения, к рассмотрению вопросов о границах за-
претного района привлекаются представители соответствующих федеральных
органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся. Границы
запретной зоны обозначаются на местности хорошо видимыми указателями и
надписями на русском языке и языке субъекта РФ, на территории которого на-
ходится военный склад. Ответственность за их установку и оповещение орга-
нов местного самоуправления об их установке возлагается на начальника воен-
ного склада. Границы запретного района на местности не обозначаются. Ответ-
ственность за своевременное оповещение граждан об установлении границ за-
претной зоны и запретного района несут руководители органов местного само-
управления, на территории которых находятся военные склады.
На территории запретной зоны запрещается проживание граждан, нахож-
дение граждан без специального разрешения, строительство объектов произ-
водственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристиче-
ских лагерей и зон отдыха, оборудование стоянок автотранспорта, разведение
открытого огня (костров), стрельба из огнестрельного оружия и проведение
иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обес-
печению безопасности военного склада. В случае особой необходимости рабо-
ты на территории запретной зоны могут проводиться по разрешению соответ-
ствующих органов местного самоуправления и согласованию с начальником
военного склада. На территории запретной зоны не допускается ликвидация
имеющихся там дорог и переправ, осушение и отведение русла рек.
На территории запретного района запрещается строительство объектов
производственного, социально-бытового и иного назначения, проведение
ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих уг-
розу безопасности военному складу и сохранности находящегося там имущест-
ва. В случае особой необходимости строительство объектов производственно-
го, социально-бытового и иного назначения на территории запретного района
может разрешаться в каждом конкретном случае органами исполнительной
51
власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся во-
енные склады, по согласованию с органами военного управления, в ведении ко-
торых они находятся. На территории запретного района не допускается устрой-
ство стрельбищ и тиров, стрельба из огнестрельного оружия, а также прожива-
ние иностранных граждан. В воздушном пространстве над территорией запрет-
ного района не допускаются прокладка воздушных трасс и полеты самолетов,
вертолетов и других летательных аппаратов.
В зависимости от местных условий в запретной зоне и запретном районе
органами местного самоуправления в пределах их полномочий и по представ-
лению начальника военного склада могут устанавливаться и иные ограничения,
в том числе на транзитный проезд, причал судов, рыболовство, охоту, купание
и другие. Вопросы о сносе (переносе) находящихся в запретной зоне или в за-
претном районе объектов производственного, социально-бытового и иного на-
значения, угрожающих безопасности военного склада, а также о переселении
граждан, сносе (переносе) принадлежащих им строений решаются в соответст-
вии с российским законодательством в каждом конкретном случае органами
исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых находятся воен-
ные склады, по представлению федеральных органов исполнительной власти, в
ведении которых находятся военные склады, согласованному с органами мест-
ного самоуправления.
В целях обеспечения защиты населения, объектов производственного, со-
циально-бытового и иного назначения и охраны окружающей среды при воз-
никновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на
военных складах, в запретных зонах и запретных районах органами военного
управления, в ведении которых находятся военные склады, разрабатываются
планы оповещения и совместных действий соответствующих подразделений
Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, Госу-
дарственной противопожарной службы Министерства РФ по делам граждан-
ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий, аварийно-спасательных служб по ликвидации последствий чрезвы-
чайных ситуаций, эвакуации населения и имущества. План подлежит обяза-
тельному согласованию с соответствующими органами местного самоуправле-
ния (органами, специально уполномоченными на решение задач в области за-
щиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций) и утверждается ру-
ководителем органа военного управления, в ведении которого находится воен-
ный склад. Практическая отработка плана проводится не реже одного раза в
год, как правило, перед наступлением весенне-летнего сезона.
Ответственность за организацию оповещения органов местного само-
управления и соответствующих подразделений о возникновении на военном
складе чрезвычайной ситуации возлагается на начальника военного склада.
Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запрет-
ной зоне возлагается на начальника объекта. Органы местного самоуправления
закрытого образования в соответствии с законодательством участвуют совме-
стно с начальником объекта и представителем органа федеральной службы
52
безопасности в обеспечении особого режима на территории закрытого образо-
вания, за исключением территории объекта.
Граждане, проживающие, работающие или прибывающие на территорию
закрытого образования, должны быть ознакомлены с условиями особого режи-
ма и ответственностью за его нарушение. Для осуществления их санкциониро-
ванного доступа и проезда транспортных средств через запретную и контроли-
руемую зоны оборудуются контрольно-пропускные пункты.
Пропускной режим в контролируемой зоне ЗАТО устанавливается в со-
ответствии с утверждаемой начальником объекта и руководителем органа ме-
стного самоуправления закрытого образования инструкцией, которая согласо-
вывается с управлениями (отделами) внутренних дел и органом федеральной
службы безопасности, осуществляющими свою деятельность на территории за-
крытого образования. Граждане, нарушившие требования пропускного режима
либо допустившие противоправное преодоление границы запретной и контро-
лируемой зон закрытого образования, могут быть задержаны в порядке и на
срок, установленные российским законодательством.
Закон РФ о ЗАТО устанавливает ограничения на въезд и проживание
граждан на территории ЗАТО. Въезд и проживание граждан на территории ЗА-
ТО ограничиваются в соответствии с условиями особого режима. В частности,
въезд граждан согласовывается с органом федеральной службы безопасности;
при необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, состав-
ляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объ-
екта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке
допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной
тайне (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28
октября 1995 г. No 1050), оформляется допуск к государственной тайне. Руково-
дитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласова-
нию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в
особом порядке въезд граждан на территорию ЗАТО, за исключением въезда на
территорию объекта.
Для постоянного проживания на территории ЗАТО разрешается въезд
следующим гражданам:
- лица, заключившие трудовой договор с администрацией объекта или
организациями - юридическими лицами, расположенными на территории кон-
тролируемой зоны закрытого образования;
- военнослужащие, проходящие службу в воинских частях, расположен-
ных на территории закрытого образования;
- сотрудники органов внутренних дел, обеспечивающие охрану правопо-
рядка на территории закрытого образования;
- сотрудники Государственной противопожарной службы, обеспечиваю-
щие пожарную безопасность на территории закрытого образования;
- члены семей и родственники указанных граждан;
- лица, постоянно проживающие в населенных пунктах, входящих в со-
став закрытого образования.
53
Въезд граждан, не проживающих постоянно на территории ЗАТО, но за-
ключивших трудовой договор с администрацией объекта или организациями -
юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны
закрытого образования, разрешается в особом порядке. Въезд граждан для вос-
соединения семей может разрешаться в установленном порядке при наличии
близких родственников, постоянно проживающих на территории ЗАТО. Нали-
чие собственности на территории ЗАТО может служить основанием для въезда
и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном
порядке. Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим го-
сударственную тайну, на территорию ЗАТО в случае производственной необ-
ходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребно-
стей жителей осуществляется на основании разрешения начальника объекта и
руководителя органа местного самоуправления ЗАТО с предварительным уве-
домлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта
- на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представите-
лей, назначаемых начальником объекта.
Въезд на территорию ЗАТО иностранных граждан осуществляется по ре-
шению Министерства обороны РФ, согласованному с Федеральной службой
безопасности РФ или территориальным органом безопасности по месту нахож-
дения ЗАТО. Граждане, утратившие производственную связь с объектом или
организацией - юридическим лицом, расположенной на территории ЗАТО, мо-
гут быть переселены в соответствии с российским законодательством за преде-
лы закрытого образования.
Кроме того, Закон РФ о ЗАТО определяет также особый порядок выезда
граждан, проживающих на территории ЗАТО, за границу, в том числе в слу-
жебные заграничные командировки и по частным вопросам (туризм, частное
приглашение, лечение, отдых и т.д.), который регулируется законодательством
и может быть ограничен только в соответствии с ним.
На территории ЗАТО вправе действовать только зарегистрированные в
установленном порядке организации - юридические лица, осуществляющие
деятельность, направленную на решение производственных задач и удовлетво-
рение социально-культурных и иных потребностей жителей закрытого образо-
вания. Такие организации в своей деятельности, как правило, используют тру-
довые ресурсы ЗАТО.
Размещение и функционирование на такой территории организаций -
юридических лиц с участием иностранных юридических и физических лиц
и(или) иностранным капиталом осуществляются в особом порядке. В частно-
сти. в настоящее время действуют Правила создания и деятельности на терри-
тории закрытого административно-территориального образования организаций
с иностранными инвестициями, утвержденные постановлением Правительства
РФ от 22 мая 2006 г. No 3021. Правила определяют порядок создания и деятель-
1
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2006 г. " 302 "О создании и деятельности на
территории закрытого административно-территориального образования организаций с ино-
странными инвестициями" (с изменениями от 22 апреля 2009 г.).
54
ности на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями с уче-
том требований обеспечения особого режима на территории этих образований.
При создании организации с иностранными инвестициями на территории
ЗАТО ее учредитель представляет в федеральный орган исполнительной власти
или Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", в ведении
которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности кото-
рых создано соответствующее ЗАТО, заявление о государственной регистрации
юридического лица в соответствии с требованиями законодательства. Заявле-
ние представляется в заинтересованный орган непосредственно или направля-
ется заказным почтовым отправлением с уведомлением. В течение 3 рабочих
дней с даты получения от учредителя организации с иностранными инвести-
циями заявления заинтересованный орган направляет его копию для согласова-
ния в Федеральную службу безопасности РФ и Министерство внутренних дел
РФ, которые в течение 30 дней с даты получения копии заявления принимают
решение о даче согласия на создание организации с иностранными инвести-
циями на территории ЗАТО или об отказе в ее создании и доводят соответст-
вующую информацию до заинтересованного органа. В случае положительного
решения вопроса должностное лицо заинтересованного органа в течение
5 рабочих дней с даты поступления информации проставляет в соответствую-
щем разделе заявления отметку о согласовании с указанием своей должности,
фамилии, имени, отчества, заверяет ее подписью, скрепляет гербовой печатью
заинтересованного органа и возвращает заявление учредителю. Решение об от-
казе также доводится до учредителя с мотивированным отказом.
Деятельность организаций с иностранными инвестициями на территории
ЗАТО осуществляется в соответствии с требованиями постановлений Прави-
тельства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. No 693 "Об утверждении
Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административ-
но-территориальном образовании, на территории которого расположены объек-
ты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и от 26 ию-
ня 1998 г. No 655 "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима
в закрытом административно-территориальном образовании, на территории ко-
торого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации".
За нарушение особого режима российским законодательством устанавли-
вается юридическая ответственность. Ст. 20.19 Кодекса Российской Федерации
об административной ответственности предусматривает, что нарушение уста-
новленного законом особого режима в ЗАТО влечет наложение администра-
тивного штрафа в размере от ста до одной тысячи рублей.
Наряду с регулированием правового статуса ЗАТО и особого режима на
его территории Законом РФ о ЗАТО достаточно подробно регулируются и дру-
гие вопросы. Это - вопросы организации местного самоуправления на его тер-
ритории, его экономической основы и особенности осуществления отдельных
вопросов местного значения, реализации интересов населения. Структура, по-
рядок формирования, полномочия и ответственность органов местного само-
управления городского округа ЗАТО определяются с учетом следующих осо-
бенностей, установленных данных Законом. К таковым относятся:
55
1) осуществляемые органами местного самоуправления ЗАТО весьма
специфические полномочия. Они:
- координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделе-
ний охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возник-
новения чрезвычайных ситуаций;
- разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях
аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возник-
новения опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии
на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с ру-
ководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и
охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных
ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов,
образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
- участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов,
по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами федеральной службы
безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении
пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предпри-
ятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и
(или) запретных зон;
- по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют
право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исклю-
чением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в
границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
- осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиацион-
ным и экологическим состоянием территории ЗАТО, за исключением режим-
ных предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних кон-
тролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномочен-
ных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местно-
го самоуправления информируются о результатах проверок;
- вносят предложения в соответствующие органы государственного и во-
енного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению
особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО
от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повы-
шенную опасность.
- выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов со-
циальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридиче-
ских лиц, расположенных на его территории.
В случае передачи в установленном порядке в муниципальную собствен-
ность жилых помещений государственного жилищного фонда, в том числе по-
строенных или капитально отремонтированных за счет средств федерального
бюджета, органы местного самоуправления ЗАТО после отнесения таких по-
мещений к специализированному жилищному фонду в порядке, установленном
Правительством РФ, имеют право предоставлять такие помещения гражданам,
проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями
и (или) объектами. Порядок такого предоставления в части, не урегулирован-
56
ной жилищным законодательством, устанавливается представительным орга-
ном ЗАТО по согласованию с федеральными органами исполнительной власти,
в ведении которых находятся расположенные в ЗАТО предприятия и (или) объ-
екты.
Кроме того, органы местного самоуправления ЗАТО согласовывают с фе-
деральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся
расположенные в ЗАТО предприятия и (или) объекты, планы и программы
комплексного социально-экономического развития ЗАТО, генеральный план
ЗАТО, подготовленные на его основе проекты планировки территории, а также
резервирование земель в границах ЗАТО для муниципальных нужд;
2) главой местной администрации ЗАТО может быть только лицо, назна-
чаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключае-
мому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок
полномочий, определяемый уставом ЗАТО. Общее число членов конкурсной
комиссии устанавливается представительным органом ЗАТО с учетом того, что
одна треть ее членов назначается представительным органом ЗАТО, одна треть
- законодательным (представительным) органом государственной власти субъ-
екта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руково-
дителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ),
одна треть - федеральными органами исполнительной власти, в ведении кото-
рых находятся расположенные в ЗАТО предприятия и (или) объекты. Полномо-
чия главы местной администрации ЗАТО прекращаются досрочно не только в
случаях, установленных Федеральным законом No 131, но и в случае реоргани-
зации ЗАТО.
Следует отметить, что установленный порядок назначения главы местной
администрации стал предметом судебного рассмотрения, которое завершилось
принятием Определения Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. No 375-
О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального об-
разования "Мирный" Архангельской области на нарушение конституционных
прав и свобод абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской
Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании". В
Определении Конституционного Суда РФ было отмечено, что определенный
Законом РФ о ЗАТО порядок назначения главы местной администрации на тер-
риториях, в пределах которых расположены промышленные предприятия по
разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового пораже-
ния, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объек-
ты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирова-
ния и охраны государственной тайны, направлен на создание условий для более
эффективного его взаимодействия с федеральными органами исполнительной
власти, в ведении которых находятся такие предприятия и (или) объекты, а
также с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Важное место в Законе РФ о ЗАТО уделено регулированию порядка фор-
мирования бюджета ЗАТО. В частности, в бюджет ЗАТО перечисляются:
57
- отчисления части ассигнований, направляемых из федерального бюдже-
та на строительство предприятий и (или) объектов, а также их реконструкцию с
сохранением оборонной направленности производства;
- средства на социально-экономическое развитие соответствующей тер-
ритории предприятий и (или) объектов в размере не менее 10% от затрат на
производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с дей-
ствующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо
частями по срокам строительства;
- отчисления для дополнительного финансирования программ в области
экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования, вклю-
чаемые в стоимость государственного оборонного заказа, при финансировании
такого заказа предприятия и (или) объектов, выполняющих государственный
оборонный заказ.
Меры государственной поддержки, предусмотренные для сельскохозяй-
ственных товаропроизводителей агропромышленного комплекса, распростра-
няются также на производителей сельскохозяйственной продукции, снабжаю-
щих население ЗАТО.
Закон РФ о ЗАТО устанавливает также особенности составления, утвер-
ждения и исполнения бюджета ЗАТО. Межбюджетные трансферты бюджетам
ЗАТО из федерального бюджета выделяются с учетом финансирования допол-
нительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функциони-
рования. Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные
с их статусом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, устанав-
ливаемом Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2005 г. No 232 "Об
утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь
бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связан-
ных с особым режимом безопасного функционирования". В соответствии с
данными Правилами межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО предостав-
ляются при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджет-
ного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
Объемы и формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
бюджетам ЗАТО утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год. Так, Федеральный закон от 24 ноября 2008 г.
No 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 годов" устанавливает дотации бюджетам ЗАТО на решение следующих
вопросов:
- поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО;
- развитие и поддержка социальной и инженерной инфраструктуры ЗА-
ТО;
- переселение граждан из ЗАТО;
- иные межбюджетные трансферты на развитие и поддержку социальной
и инженерной инфраструктуры ЗАТО. Межбюджетные трансферты бюджетам
субъектов РФ на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструк-
туры ЗАТО на 2009 год составляют 5 379 535,2 тыс. рублей.
58
Важное место в Законе РФ о ЗАТО уделяется также регулированию соци-
альных гарантий и компенсаций гражданам, проживающим или работающим в
ЗАТО. Такие гарантии и компенсации обусловлены тем, что проживание или
работа граждан в условиях особого режима ЗАТО подлежат общей социальной
компенсации, которая включает повышенный уровень бюджетной обеспечен-
ности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государст-
венном страховании и гарантии занятости. Данные меры устанавливаются фе-
деральными законами, а также решениями Правительства РФ.
Как показала практика применения Закона РФ о ЗАТО, существует необ-
ходимость совершенствования действующего порядка предоставления меж-
бюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО. Необходимо установить реальную
взаимосвязь конкретных механизмов предоставления государственной финан-
совой поддержки ЗАТО с учетом особенностей их функционирования и реали-
зации местного самоуправления на территории таких образований. В первую
очередь это относится к межбюджетным трансфертам на обеспечение жильем
выезжающих из ЗАТО граждан. Правовая неурегулированность этого вопроса
по экономическому содержанию (мера социальной поддержки или ограничение
проживания граждан в связи с особым режимом ЗАТО) и по определению кате-
горий граждан, подлежащих отселению, снижает эффективность использования
выделяемых средств.
Представляется целесообразным также рассмотреть возможность выра-
ботки принципиально новых подходов к финансированию переселения граждан
из ЗАТО, используя положительную практику действующих адресных меха-
низмов выплаты субсидий на обеспечение жильем и (или) жилищные сертифи-
каты. Для повышения эффективности предоставления финансовой помощи из
федерального бюджета бюджетам ЗАТО необходимо консолидировать меж-
бюджетные трансферты указанным муниципальным образованиям, обусловив
предоставление консолидированного трансферта необходимостью достижения
установленных целей1.
2.3 Особенности организации местного самоуправления
в наукоградах
После принятия Федерального закона от 7 апреля 1999 г. No 70-ФЗ "О
статусе наукограда Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о нау-
кограде) в особую группу стали выделять муниципальные образования, в кото-
рых градообразующими объектами являлись научно-производственные ком-
плексы (далее - НПК). Принятие данного закона стало логическим развитием
государственной политики, обозначенной Указом Президента Российской Фе-
дерации от 7 ноября 1997 г. No 117 "О мерах по развитию наукоградов как го-
родов науки и высоких технологий", которым была признана необходимость
1
Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренная распоря-
жением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. N 1123-р.
59
государственной поддержки муниципальных образований с градообразующими
НПК, осуществляющими научную и научно-инновационную деятельность, экс-
периментальные разработки и подготовку кадров по приоритетным для госу-
дарства направлениям, а также поручалось Правительству РФ совместно с ор-
ганами государственной власти субъектов РФ определить общий порядок отне-
сения муниципальных образований к "наукоградам", а также обосновать фор-
мы их господдержки, направленной на сохранение и развитие научно-
технического потенциала.
Большинство из таких городов науки выросло в советское время, их пра-
вовое положение в основном регулировалось подзаконными актами. В настоя-
щее время в России насчитывается около 70 муниципальных образований, на
территории которых расположены градообразующие объекты - научные, науч-
но-производственные и иные организации, связанные с научным и научно-
техническим развитием государства, и в силу этого обладающие мощным ин-
теллектуальным и научно-техническим потенциалом. При этом различаются
как монопрофильные города науки, ориентированные на научную деятельность
по одному направлению, так и полиориентированные, специализация которых
затрагивает сразу несколько направлений научно-технического прогресса.
К концу 2008 года 14 наукоградов получили статус "Наукоград Россий-
ской Федерации". Это: г. Бийск Алтайского края; в Московской области - го-
рода Дубна, Жуковский, Королев; Протвино, Пущино, Реутов, Троицк, Фрязи-
но, Черноголовка; рабочий п. Кольцово Новосибирской области, г. Мичуринск
Тамбовской области, г. Обнинск Калужской области и др. Признаком, объеди-
няющим все эти муниципальные образования, является их общий правовой ста-
тус - статус наукограда, который в ст. 1 Федеральный закон о наукограде опре-
деляется следующим образом: "Наукоград Российской Федерации - муници-
пальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-
технический потенциал, с градообразующим научно-производственным ком-
плексом".
Все наукограды в соответствии с ч. 1 ст. 81 Федерального закона No 131
являются городскими округами, установление и изменение границ которых
осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта
РФ. Организация местного самоуправления в них имеет особенности, устанав-
ливаемые федеральным законом. Правовое регулирование статуса наукограда
осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации наряду
с Федеральным законом No 131 и Федеральным законом о наукограде также
Федеральным законом от 23 августа 1996 г. No 127-ФЗ "О науке и государст-
венной научно-технической политике", другими федеральными законами, кон-
ституциями, уставами и законами субъектов РФ.
В соответствии с требованиями ст. 2.1 Федерального закона о наукограде
муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда,
должно было иметь НПК, расположенный на территории данного муниципаль-
ного образования. НПК наукограда - это совокупность организаций, осуществ-
ляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспе-
риментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с го-
60
сударственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и
техники Российской Федерации. Такой НПК, во-первых, должен быть градооб-
разующим; во-вторых, отвечать следующим критериям:
- численность работающих в организациях НПК составляет не менее 15%
численности работающих на территории данного муниципального образования;
- объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным
направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в
стоимостном выражении составляет не менее 50% общего объема продукции
всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муни-
ципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактиче-
ски используемых при производстве научно-технической продукции, составля-
ет не менее 50% стоимости фактически используемых основных фондов всех
хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального об-
разования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.
В НПК муниципального образования, претендующего на присвоение ста-
туса наукограда, входят юридические лица, зарегистрированные в установлен-
ном порядке на территории данного муниципального образования:
1) научные организации, учреждения высшего профессионального обра-
зования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и
инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, под-
готовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития нау-
ки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях,
предусмотренных российским законодательством государственной аккредита-
ции;
2) организации независимо от организационно-правовых форм, осущест-
вляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при ус-
ловии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выраже-
нии), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, техноло-
гий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, со-
ставляет не менее 50% их общего объема производства.
Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Прави-
тельством РФ1 с установлением срока этого статуса. При присвоении данного
1
В 2000-2003 гг. в соответствии с действовавшей до этого редакцией Федерального закона о
наукограде данный правовой статус присваивался Указами Президента РФ: Указ Президента
РФ от 6 мая 2000 г. No 821 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации
г.Обнинску Калужской области"; Указ Президента РФ от 20 декабря 2001 г. No 1472 "О при-
своении статуса наукограда Российской Федерации г.Дубне Московской области"; Указ Пре-
зидента РФ от 12 апреля 2001 г. No 416 "О присвоении статуса наукограда Российской Феде-
рации г. Королеву Московской области"; Указ Президента РФ от 17 января 2003 г. No 45 "О
присвоении статуса наукограда Российской Федерации рабочему поселку Кольцово Новоси-
бирской области"; Указ Президента РФ от 4 ноября 2003 г. No 1306 "О присвоении статуса
наукограда Российской Федерации г. Мичуринску Тамбовской области". С 2005 года - по-
становлениями Правительства РФ: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2005 г.
No 449 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Петергофу"; Постанов-
ление Правительства РФ от 27 октября 2005 г. No 642 "О присвоении статуса наукограда Рос-
61
статуса Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда
направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экс-
периментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с
государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий
и техники Российской Федерации, которые становятся основой для подготовки
программ развития муниципальных образований как наукоградов. Так, Поста-
новлением Правительства РФ от 29 января 2007 г. No 53 "О присвоении статуса
наукограда Российской Федерации г. Жуковскому (Московская область)" таки-
ми направления были определены - информационно-телекоммуникационные
системы; транспортные, авиационные и космические системы; перспективные
вооружения, военная и специальная техника; энергетика и энергосбережение.
Приоритетными направлениями развития г. Петергофа как наукограда РФ,
утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2005 г. No 449,
стали:
исследования
в
области
экологии;
информационно-
телекоммуникационные технологии и электроника, включая системы связи и
обнаружения морских подвижных объектов; исследования физических полей
земли, изучение строения ее оболочек (атмосферы, магнитосферы, ионосферы,
земной коры, гидросферы, мантии и ядра); методы направленного синтеза
сложных органических молекул с целью получения физиологически активных
веществ с избирательным действием; технологии живых систем, генетические
процессы, клеточная биология и биология развития, структурные и молекуляр-
но-генетические механизмы регуляции индивидуального развития; разработка
перспективных вооружений, военной и специальной техники, в том числе для
нужд Военно-Морского Флота; исследования, связанные с восстановлением и
содержанием музейных, исторических и культурных ценностей; подготовка
кадров высшей квалификации, в том числе специалистов в области сохранения
и реставрации памятников культуры и искусства, а также по военным специаль-
ностям.
Программы, а также договоры и соглашения, заключаемые в рамках реа-
лизации таких приоритетных направлений развития, приобретают особое зна-
чение для социально-экономического развития наукограда в целом. Это могут
быть федеральные, региональные и муниципальные программы развития науко-
градов. В частности, важное значение для развития Дубны как муниципального
образования могла сыграть Программа (основные направления) развития г.
сийской Федерации г. Пущино (Московская область)"; Постановление Правительства РФ от
21 ноября 2005 г. No 688 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Бийску
(Алтайский край)"; Постановление Правительства РФ от 29 января 2007 г. No 52 "О присвое-
нии статуса наукограда Российской Федерации г. Троицку (Московская область)"; Поста-
новление Правительства РФ от 29 января 2007 г. No 53 "О присвоении статуса наукограда
Российской Федерации г. Жуковскому (Московская область)"; Постановление Правительст-
ва РФ от 18 августа 2008 г. No 623 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации
муниципальному образованию "Городской округ Черноголовка" (Московская область)"; По-
становление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. No 624 "О присвоении статуса наукогра-
да Российской Федерации муниципальному образованию "Городской округ Протвино" (Мо-
сковская область)".
62
Дубны как наукограда Российской Федерации на 2001-2006 гг., утвержденная
Указом Президента РФ от 20 декабря 2001 г. No 1472. Однако эффективность
реализации данной Программы, как и многих других документов такого рода,
оказалась не столь существенной, как ожидалось. Это подтверждается материа-
лами Счетной палаты РФ. В последние годы перестали заключаться такие трех-
сторонние соглашения, как, например, Соглашение между Правительством РФ,
правительством Московской области и администрацией г. Фрязино о реализа-
ции Программы (основных направлений) развития г. Фрязино как наукограда
Российской Федерации на 2003-2007 годы. Это нарушает необходимое взаимо-
действие трех уровней публичной власти.
Но и подчас заключенные соглашения не выполнялись. Так, проверкой
было установлено, что Правительством Московской области не были выполне-
ны условия соглашений в части передачи в муниципальную собственность нау-
коградов объектов научно-промышленного комплекса, земельных участков и
имущества, находящихся в государственной собственности Московской области
и расположенных на территориях наукоградов. Кроме того, Правительство об-
ласти нарушало определенное соглашением условие о перечислении в бюджеты
наукоградов не менее 50% суммы налоговых доходов, собранных на территории
наукограда (см. диаграмму 1).
Перечисленные средства
Неперечисленные средства
26
68
76
74
32
24
Дубна
Реутов
Фрязино
Диаграмма 1. Перечисление средств из бюджета
Московской области на поддержку наукоградов1
Статус наукограда по истечении срока, установленного Правительством
РФ, может быть сохранен муниципальному образованию в том же порядке, в
котором данный статус присваивался. Присвоение муниципальному образова-
нию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-
1
Terra sapiens. Научно-информационный бюллетень Союза развития наукоградов России.
2009. No 1 (8). С. 4.
63
правовые формы организаций научно-производственного комплекса наукогра-
да.
Основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются не-
соответствие результатов деятельности НПК наукограда задачам, определен-
ным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию стату-
са наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа
местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекра-
щении такого статуса. Статус наукограда может быть досрочно прекращен
также Правительством РФ, в том числе и в случае исключения из числа госу-
дарственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники
Российской Федерации установленных для данного наукограда направлений
деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения
статуса наукограда. В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо
в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее
статус наукограда, сохраняет статус городского округа.
Более подробно порядок рассмотрения предложений о присвоении муни-
ципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса ус-
тановлен Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. No 681 "Об
утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципаль-
ному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении
такого статуса". Такой порядок включает процедуру рассмотрения документов,
касающихся присвоения муниципальному образованию статуса наукограда
Российской Федерации, а также процедуру прекращения такого статуса.
В соответствии с ним предложение о присвоении муниципальному обра-
зованию статуса наукограда Российской Федерации вносится в Министерство
образования и науки РФ главой муниципального образования по согласованию
с органами государственной власти субъекта РФ и включает в себя следующие
документы:
а) решение представительного органа муниципального образования, со-
гласованное с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, о
целесообразности развития муниципального образования как наукограда РФ;
б) перечень и характеристика организаций, входящих в соответствии с
российским законодательством в состав НПК муниципального образования;
в) справка органа местного самоуправления муниципального образования
о соответствии НПК муниципального образования критериям присвоения ста-
туса наукограда Российской Федерации;
г) перечень приоритетных для муниципального образования направлений
научной, научно-технической, инновационной деятельности, эксперименталь-
ных разработок, испытаний, подготовки кадров, соответствующих приоритет-
ным направлениям развития науки, технологий и техники РФ;
д) программа комплексного социально-экономического развития муни-
ципального образования, включающая характеристику уровня научно-
технического (инновационного) потенциала организаций, входящих в состав
НПК, и стратегий его эффективного использования при достижении заявлен-
64
ных целей и задач развития муниципального образования как наукограда РФ, а
также контрольные показатели его развития в период реализации программы;
е) пояснительная записка с обоснованием целесообразности присвоения
муниципальному образованию статуса наукограда РФ, включая финансово-
экономическое обоснование принимаемого решения, и описанием его возмож-
ных последствий;
ж) заключение экологической экспертизы (в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации).
Орган местного самоуправления муниципального образования несет от-
ветственность за достоверность представленной информации в соответствии с
законодательством Российской Федерации. После этого Министерство образо-
вания и науки РФ в 3-месячный срок рассматривает представленные докумен-
ты, при этом:
- организует проведение экспертизы документов специализированной
экспертной организацией, являющейся бюджетным учреждением, подведомст-
венным Министерству, имеющим право по согласованию с ним запросить у
муниципального образования дополнительную информацию об объектах экс-
пертизы, не являющуюся государственной или иной охраняемой законом тай-
ной;
- оценивает в соответствии с требованиями законодательства уровень на-
учно-технического (инновационного) потенциала организаций, входящих в со-
став НПК муниципального образования, и способность реализовать на его ос-
нове заявленные цели и задачи развития муниципального образования как нау-
кограда Российской Федерации;
- определяет соответствие НПК муниципального образования критериям
присвоения статуса наукограда Российской Федерации.
Представленные документы направляются на рассмотрение в Правитель-
ственную комиссию по высоким технологиям и инновациям. В случае ее отри-
цательного заключения в орган местного самоуправления направляется данное
заключение с обоснованием причин отказа в присвоении статуса наукограда, а
в случае положительного решения - готовится проект постановления Прави-
тельства РФ о присвоении статуса наукограда, которое вместе с представлен-
ными документами направляется на согласование в Министерство финансов
РФ, а также в другие федеральные органы исполнительной власти и имеющие
государственный статус академии наук, организации которых включены в со-
став НПК муниципального образования. Согласованное решение является ос-
нованием для внесения на рассмотрение Правительства РФ проекта постанов-
ления о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Россий-
ской Федерации, пояснительной записки и перечня приоритетных для этого
муниципального образования направлений научной, научно-технической, ин-
новационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подго-
товки кадров, соответствующих приоритетным направлениям развития науки,
технологий и техники Российской Федерации.
Срок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда Рос-
сийской Федерации устанавливается исходя из целей и задач программы ком-
65
плексного социально-экономического развития муниципального образования.
В течение данного срока Министерство образования и науки РФ ежегодно ор-
ганизует мониторинг результатов деятельности НПК наукоградов РФ.
В свое время один из первых наукоградов - город Дубна получил статус
наукограда на 24 года. Такими же "долгосрочными" наукоградами стали Коро-
лев, Реутов и Фрязино. Однако с 2004 года поселения - Жуковский, Троицк,
Пушкино - стали получать статус наукоградов лишь на пять лет, что, по мне-
нию специалистов, привело к тому, что реализация крупных инвестиционных
проектов оказалась фактически безуспешной1.
Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является
основанием предоставления из федерального бюджета межбюджетных транс-
фертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфер-
тов бюджетам наукоградов в порядке, определенном Постановлением Прави-
тельства РФ от 22 декабря 2007 г. No 917 "Об утверждении Правил предостав-
ления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществле-
ния мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и иннова-
ционной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации". Причем дан-
ные межбюджетные трансферты из федерального бюджета не учитываются при
распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюд-
жетов субъектов РФ. На усиление целевой направленности средств, выделяе-
мых на развитие наукоградов, преимущественно на поддержку развития инно-
вационной деятельности, инновационной инфраструктуры и рост инвестицион-
ной привлекательности муниципального образования с учетом программ разви-
тия наукоградов также ориентирует Концепция межбюджетных отношений и
организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муни-
ципальных образованиях до 2013 года, одобренная распоряжением Правитель-
ства РФ от 8 августа 2009 г. No 1123-р.
В соответствии с Правилами предоставления межбюджетных трансфер-
тов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и
поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры науко-
градов Российской Федерации предоставление таких трансфертов осуществля-
ется в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в
пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств в строгом соответ-
ствии с определенными целями. Они перечисляются бюджетам субъектов РФ
на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для
учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы
Российской Федерации, а также для последующего перечисления в бюджеты
субъектов РФ. Финансовые органы субъектов РФ осуществляют в установлен-
ном порядке их последующее перечисление в бюджеты наукоградов РФ. При-
чем, органы государственной власти субъектов РФ не вправе перераспределять
межбюджетные трансферты между бюджетами наукоградов РФ, находящихся
на их территории. Размер межбюджетных трансфертов, предоставляемых от-
1
Московский бухгалтер. 2008. No 11.
66
дельному наукограду РФ, определяется исходя из численности его постоянного
населения.
В частности, Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. No 204-ФЗ "О
федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" на
2009 год были установлены межбюджетные трансферты бюджетам субъектов
РФ на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфра-
структуры наукоградов Российской Федерации в сумме 1441756,8 тыс. рубл.
Наиболее крупными получателями стали: г. Бийск - 295 669,6 тыс. рубл.,
г. Обнинск - 140 890,5; г. Жуковский - 137 685,4; г. Королев - 233 170,4;
г. Реутов - 108 973,1; г. Мичуринск - 120 458,0 тыс. рубл.
Расходы осуществляются в соответствии с перечнем мероприятий, кото-
рые предоставляются местными администрациями наукоградов РФ ежегодно
до 15 января на утверждение в Министерство образования и науки РФ, который
их утверждает до 15 февраля текущего финансового года по согласованию с
Министерством финансов РФ. Министерство образования и науки РФ по согла-
сованию с Министерством финансов РФ вправе по представлению местных ад-
министраций наукоградов РФ принимать до 1 ноября текущего финансового
года решения об уточнении перечня мероприятий в пределах общего размера
межбюджетных трансфертов, предусмотренных для соответствующего науко-
града РФ федеральным законом о федеральном бюджете.
В перечень мероприятий включаются расходы, предусмотренные про-
граммой комплексного социально-экономического развития муниципального
образования, имеющего статус наукограда Российской Федерации. В перечень
мероприятий могут также включаться расходы, связанные с осуществлением
проектно-изыскательских работ, строительства и (или) реконструкции (капи-
тального ремонта) при наличии утвержденной в установленном порядке про-
ектно-сметной документации, а также с приобретением оборудования для му-
ниципальных предприятий и учреждений стоимостью свыше 1000 рублей. До
завершения строительства и (или) реконструкции (капитального ремонта) объ-
екты не могут быть исключены из перечня мероприятий. Включение в перечень
мероприятий новых объектов строительства и (или) реконструкции допускается
только при условии выполнения обязательств по финансированию ранее вклю-
ченных в него объектов.
Финансовые органы субъектов РФ ежеквартально, не позднее 15-го числа
месяца, следующего за отчетным периодом, представляют в Министерство фи-
нансов РФ отчеты о расходах бюджетов субъектов РФ. Местные администра-
ции наукоградов РФ представляют отчеты в финансовые органы субъектов РФ
в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов РФ.
Местные администрации наукоградов РФ ежеквартально представляют в Ми-
нистерство финансов РФ и в Министерство образования и науки РФ отчеты о
выполнении работ, предусмотренных установленными перечнями мероприя-
тий. Министерство финансов РФ и Министерство образования и науки РФ
вправе запрашивать у органов местного самоуправления наукоградов РФ до-
полнительные сведения и материалы, необходимые для принятия решений об
утверждении и (или) изменении перечня мероприятий.
67
При наличии потребности в неиспользованном в текущем финансовом
году остатке межбюджетных трансфертов указанный остаток в соответствии с
решением Министерства финансов РФ может быть использован субъектом РФ
в очередном финансовом году на те же цели в порядке, установленном бюд-
жетным законодательством РФ для осуществления расходов бюджета субъекта
РФ, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные
трансферты. В случае если неиспользованный остаток межбюджетных транс-
фертов не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства под-
лежат взысканию в доход федерального бюджета.
Органы местного самоуправления наукоградов РФ несут ответственность
за соблюдение Правил предоставления трансфертов, осуществление расходов
местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются
межбюджетные трансферты, а также за достоверность представляемых сведе-
ний. Также в соответствии с Федеральным законом о наукограде осуществляет-
ся контроль за выполнением организациями НПК наукограда возложенных на
них функций, использованием указанными организациями средств, выделен-
ных на научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспери-
ментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с госу-
дарственными приоритетами развития науки и техники.
Федеральным законом о наукограде также предусмотрена медицинская
помощь населению наукограда, включенного в утвержденный Правительством
РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской по-
мощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу
исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному
обеспечению населения отдельных территорий. Такая помощь оказывается в
медицинских учреждениях, подведомственных указанному федеральному орга-
ну исполнительной власти.
В случае прекращения статуса наукограда - по истечении срока, на кото-
рый муниципальному образованию присвоен статус наукограда, либо в случае
досрочного прекращения такого в соответствии с гражданским законодательст-
вом. происходит реорганизация или ликвидация организаций НПК. Федераль-
ный закон о наукограде предусматривает обеспечение социальной защиты ра-
ботников организаций НПК.
Кроме того, организации НПК наукограда осуществляют международное
научное и научно-техническое сотрудничество в соответствии с общепризнан-
ными принципами и нормами международного права, международными дого-
ворами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации.
Правоприменительная практика, как было отмечено в Концепции меж-
бюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Рос-
сийской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренная
распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. No 1123-р, показала не-
достатки системы присвоения статуса наукограда и механизмов оказания им
финансовой поддержки. Система оказания финансовой поддержки не ориенти-
руется на стимулирование существенного ускорения инновационного развития.
68
В рамках реализации Концепции Министерством финансов РФ совместно
с Министерством регионального развития РФ предусматривается подготовить
доклад в Правительство РФ об анализе эффективности механизмов государст-
венной финансовой поддержки закрытых административно-территориальных
образований и наукоградов и предложения по следующим вопросам:
- установление более конкретных и обоснованных критериев присвоения
статуса наукограда, отражающих уровень научно-технического и инновацион-
ного потенциала и перспективы для дальнейшего инновационного развития;
- усиление целевой направленности средств, выделяемых на развитие
наукоградов, преимущественно на поддержку развития инновационной дея-
тельности, инновационной инфраструктуры и рост инвестиционной привлека-
тельности муниципального образования с учетом программ развития наукогра-
дов;
- проведение ежегодно мониторинга состояния состава и показателей на-
учно-производственного комплекса законодательно установленным критериям,
а также разработка механизмов снятия статуса наукоградов на основании ре-
зультатов, полученных в рамках мониторинга.
С этой официальной оценкой совпадает мнение теоретиков и практиков,
занимающихся проблемами наукоградов. По мнению Президента Союза разви-
тия наукоградов России академика Алексея Сисакяна, концепция развития нау-
коградов должна быть увязана с другими элементами научно-технической по-
литики, ее реализация возможна при условии взаимодействия Союза развития
наукоградов с министерствами, Академией наук, бизнесом1.
2.4 Особенности организации местного самоуправления
на приграничных территориях
Из 89 субъектов Российской Федерации 44 являются приграничными или
прибрежными территориями - центрами пересечения интересов общегосудар-
ственных, представленных органами государственной власти РФ, реже - орга-
нами государственной власти субъектов Федерации, а также интересов местных
сообществ. Уникальным в этом плане является Дальневосточный регион, при-
граничными в котором являются все субъекты РФ. Это - свыше 60% (133 из
244) муниципальных образований, где проживает свыше 80% населения Даль-
невосточного федерального округа2. Муниципальные образования, располо-
женные на таких приграничных территориях, не могут не учитывать в своей
деятельности общегосударственных интересов. При этом необходимо не только
сочетать федеральные интересы с интересами приграничных субъектов РФ и
муниципальных образований, но и обеспечивать сотрудничество приграничных
1
Terra sapiens. Научно-информационный бюллетень Союза развития наукоградов России.
2009. No 1 (8). С. 3.
2
См. более подробно: Проблемы обеспечения безопасности России в пограничном простран-
стве: Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде-
рации. No 12 (379). М., 2009.
69
территорий России с территориями сопредельных государств.
Решение этих задач на современном этапе усугубляется тем, что в резуль-
тате распада СССР приграничными территориями стали многие из регионов,
которые, как, например, Брянская, Курганская, Оренбургская, Смоленская и
Челябинская области традиционно считались российской глубинкой. Некото-
рые из территорий государств, возникших на постсоветском пространстве, на-
ходятся в достаточно сложной экономической ситуации, в том числе и из-за
разрыва традиционных форм сотрудничества с сопредельными регионами.
В же время, в реализации этих достаточно сложных задач может оказать
существенную помощь как исторический опыт России, так и международная
практика. Нашему государству на протяжении его длительного развития при-
ходилось неоднократно формировать приоритеты государственной политики на
приграничной территории. Причем, следует заметить, что необходимость, на-
пример, законодательного регулирования особенностей правового статуса при-
граничных территорий была очевидной еще законодателям XVII столетия. Ст. 5
Соборного Уложения 1649 г. предусматривала, что жители пограничных рус-
ско-литовских и русско-немецких земель "ездят из города в город без проезжих
грамот". Таким образом, государство пыталось обеспечить наиболее благопри-
ятный режим для сотрудничества приграничных территорий. Важно заметить,
что, в соответствии с весьма жестким законодательством этого периода, отсут-
ствие таких "проезжих грамот" в других землях грозило нарушителям наказа-
нием от битья кнутом до смертной казни1.
Специфика осуществляемой на приграничных территориях государствен-
ной политики, необходимость реализации совокупности самых различных ин-
тересов - все это обусловило установление в ст. 82 Федерального закона No 131
особенностей организации местного самоуправления на приграничных терри-
ториях, которые устанавливаются федеральным законом, определяющим ре-
жим таких территорий. В настоящее время таким законом является Закон РФ от
1 апреля 1993 г. No 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"
(далее - Закон РФ о государственной границе). Вместе с тем, в российской и
международной практике сложилась традиция регулирования правового режи-
ма приграничных территорий наряду с национальным законодательством также
международными договорами. Кроме того, учитывая, что на таких территориях
сосредотачиваются интересы самых разных органов, необходимо изучение
большого количества подзаконных актов.
Понятие приграничной территории определяется ст. 3 Закона РФ о госу-
дарственной границе, в соответствии с которой к такой территории отнесены:
- пограничная зона, которая устанавливается в пределах территории по-
селений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе
на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам по-
граничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах территорий остро-
вов на указанных водных объектах. На въездах в пограничную зону устанавли-
1
Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 3. М., 1985. С. 92.
70
ваются предупреждающие знаки;
- российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов,
внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где
установлен пограничный режим;
- пункты пропуска через Государственную границу, под которыми пони-
мается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной
станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного),
речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для меж-
дународных сообщений (международных полетов), а также иной специально
выделенный в непосредственной близости от Государственной границы уча-
сток местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации
осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных
средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Госу-
дарственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную
границу, специализированных по видам перемещаемых грузов, товаров и жи-
вотных, определяются в порядке, установленном Правительством РФ;
- территории административных районов и городов, санаторно-
курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объекты и другие
территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, бере-
гам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или
пунктам пропуска.
В соответствии со ст. 2 Закона РФ о государственной границе Российская
Федерация, регулируя правоотношения в приграничных районах, руководству-
ется наряду с принципами обеспечения безопасности Российской Федерации и
международной безопасности, взаимного уважения суверенитета, территори-
альной целостности государств и нерушимости государственных границ, мир-
ного разрешения пограничных вопросов, также принципами взаимовыгодного
всестороннего сотрудничества с иностранными государствами. Такое сотруд-
ничество прежде всего направлено на реализацию интересов населения пригра-
ничных территорий. В то же время, как предусмотрено Основами пограничной
политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 5 октября
1996 г., создание благоприятных условий социально-экономического подъема
приграничных регионов, роста благосостояния и духовного развития населения
является важнейшим фактором поддержания общественно-политической ста-
бильности, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в
ее пограничном пространстве. Пограничная политика в этой области включает:
- создание условий для производственной деятельности в приграничных
регионах с учетом характера новых международных и межрегиональных свя-
зей;
- создание условий для эффективного развития свободных экономиче-
ских зон;
- сохранение государственного контроля за стратегическими ресурсами
приграничных регионов;
- обеспечение регулирования потоков внешней миграции;
- противодействие любым формам дискриминации населения в пригра-
71
ничных регионах;
- поддержание и развитие исторически сложившихся традиций и обычаев
населения, проживающего на приграничной территории, родственных и друже-
ственных связей;
- сохранение и приумножение духовных ценностей, развитие творчества
и самодеятельности, обучение и воспитание подрастающих поколений;
- создание условий для реализации прав человека в области свободы со-
вести в соответствии с конфессиональной принадлежностью;
- создание условий для предотвращения чрезвычайных ситуаций и про-
ведение мероприятий по защите населения при их возникновении.
Анализируя сформулированные основные направления пограничной по-
литики государства нельзя особо не подчеркнуть, что в них акцентируется вни-
мание на реализации прав и интересов человека, противодействии любым фор-
мам дискриминации. Как известно, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ допускает огра-
ничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в
той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обес-
печения обороны страны и безопасности государства. Соответственно и важ-
нейшее конституционное право на местное самоуправление и иные права и
свободы человека и гражданина на приграничной территории могут быть огра-
ничены только с учетом данного конституционного положения.
В частности, органы местного самоуправления только по согласованию с
органами государственной власти решают такие вопросы, как: регистрация
граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства, ведение экономиче-
ской, предпринимательской и иной деятельности на приграничной территории,
ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних
водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; проведе-
ние массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пользованием
землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-
политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регули-
руются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Федерации. Конкретные работы, мероприятия проводятся с
разрешения органов и войск Федеральной пограничной службы РФ. Разреше-
ние на проведение работы или мероприятия включает определение места, вре-
мени проведения, количества участников, лица, ответственного за их проведе-
ние. Для регулярных работ, мероприятий могут устанавливаться постоянные
места их проведения. Установление иных правил пограничного режима не до-
пускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо
только на основании и в порядке, предусмотренных законом.
Необходимо признать, что не только в регулировании данных вопросов,
но и в их понимании сохраняются еще значительные проблемы. Еще в 1990-е
годы была предпринята подготовка одного из первых законопроектов об осо-
бенностях организации местного самоуправления на приграничных территори-
ях, однако данная попытка не завершилась принятием закона. Как отмечено в
72
Основах пограничной политики Российской Федерации, приоритетными на-
правлениями исследований в области пограничной политики Российской Феде-
рации являются: методологические проблемы; вопросы влияния геополитиче-
ской ситуации на характер реализации и защиты национальных интересов в по-
граничном пространстве; механизмы мирного разрешения пограничных про-
блем; социально-экономические, военные и собственно пограничные аспекты;
влияние миграционного фактора на процессы и явления в пограничном про-
странстве; национальный вопрос в пограничной политике России; проблемы
пограничной безопасности; история российской границы и другие аспекты по-
гранологии. Изучение данных проблем позволило бы выявить место и роль ме-
стного сообщества, органов местного самоуправления в реализации погранич-
ной политики, осуществлении приграничного сотрудничества.
Для понимания особенностей осуществления местного самоуправления
на приграничной территории важное значение имеют положения Закона РФ о
государственной границе о том, что с учетом взаимных интересов Российской
Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государст-
венной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил
может быть упрощенным (ст. 7), а также может не устанавливаться погранич-
ная зона на отдельных участках Государственной границы исходя из характера
отношений Российской Федерации с сопредельным государством (п. 2 ст. 16).
Таким образом, на приграничных территориях могут иметь свои особенности
реализация установленных законодательством правового режима государст-
венной границы Российской Федерации (ст. 7-15), пограничного режима, вклю-
чая порядок ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной
деятельности в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных
объектов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской
Федерации (ст. 16-21), режима в пунктах пропуска через Государственную гра-
ницу (ст. 22-26). В частности, исходя из характера взаимоотношений Россий-
ской Федерации с сопредельным государством и с учетом их взаимных интере-
сов:
- договором Российской Федерации с сопредельным государством может
быть установлен упрощенный порядок пропуска через Государственную гра-
ницу граждан Российской Федерации и сопредельного государства в части оп-
ределения документов на право выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию;
- в пограничную зону по предложениям органов местного самоуправле-
ния поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов
поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений,
учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного
водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традицион-
ного массового пребывания граждан.
Важное значение имеет также предусмотренная ст. 18 Закона РФ о госу-
дарственной границе возможность установления не только федеральными зако-
нами, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
особенностей хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с
73
пользованием землями, лесами, недрами, водными ресурсами, проведение мас-
совых общественно-политических, культурных и других мероприятий в погра-
ничной зоне. Для регулярных работ и мероприятий могут устанавливаться по-
стоянные места их проведения.
Такие правила соответствуют утвержденной Распоряжением Правитель-
ства РФ от 9 февраля 2001 г. No 196-р Концепции приграничного сотрудничест-
ва в Российской Федерации, реализуемому Перечню мероприятий по реализа-
ции Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, ут-
вержденный распоряжением Правительства РФ от 3 июля 2003 г. No 907-р.
Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации оп-
ределяет цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного со-
трудничества, а также учитывает накопленный опыт приграничного сотрудни-
чества и исходит из единства и целостности территории и внутреннего рынка
России и согласования общегосударственных интересов и интересов населения
приграничной территории. Под приграничным сотрудничеством понимаются
согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, на-
правленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопре-
дельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных
территорий России и сопредельных государств, повышения благосостояния на-
селения приграничных территорий РФ и сопредельных государств, укрепления
дружбы и добрососедства с этими государствами.
Территория, на которой осуществляется приграничное сотрудничество,
может определяться в международных договорах Российской Федерации, со-
глашениях субъектов РФ с иностранными партнерами, заключаемых в порядке,
определяемом российским законодательством. Участниками приграничного со-
трудничества в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут
являться наряду с федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов РФ также органы местного самоуправления,
юридические и физические лица.
Основными задачами приграничного сотрудничества в Российской Феде-
рации являются:
- создание обстановки доверия, взаимопонимания и добрососедства меж-
ду органами власти, деловыми кругами и населением приграничной территории
Российской Федерации и органами власти, деловыми кругами и населением
приграничных территорий сопредельных государств;
- развитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных
связей между приграничными территориями РФ и сопредельных государств;
- содействие взаимопониманию и дружбе между народами, населяющими
приграничные территории Российской Федерации и сопредельных государств;
- упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, дело-
вых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных
государственными границами, поддержка соотечественников за рубежом, про-
74
живающих на приграничной территории;
- совместное создание и эффективное развитие экономической и соци-
альной инфраструктуры на приграничных территориях;
- совместное решение экономических, транспортных, энергетических,
коммунальных, экологических, социально-демографических, гуманитарных и
других проблем приграничных территорий;
- обеспечение поддержки органами государственной власти РФ и орга-
нами местного самоуправления российских организаций, участвующих в обу-
стройстве приграничной территории и решении задач развития приграничного
сотрудничества;
- создание условий, способствующих прохождению экспортных и им-
портных товаров через приграничную территорию РФ, включая содействие
обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной
инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т.д.;
- повышение эффективности использования производственной и соци-
альной базы приграничной территории;
- осуществление согласованной градостроительной политики на пригра-
ничной территории;
- создание условий для интеграции систем предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций сопредельных государств с целью повышения эффек-
тивности реагирования на чрезвычайные ситуации, имеющие трансграничные
последствия;
- создание условий, способствующих прекращению оттока населения из
стратегически важной и малонаселенной приграничной территории;
- противодействие в установленном российским законодательством по-
рядке проявлениям национализма, шовинизма, этнического и религиозного се-
паратизма, межэтнической напряженности на приграничной территории;
- содействие реализации российской внутренней и внешней политики,
обеспечению национальных интересов и национальной безопасности на госу-
дарственной границе РФ, в том числе в сфере борьбы с терроризмом, незакон-
ным оборотом наркотиков и другими правонарушениями.
Органы местного самоуправления при осуществлении приграничного со-
трудничества принимают во внимание следующие основные факторы, опреде-
ляющие особенности приграничных территорий РФ и сопредельных госу-
дарств. Это - общий характер межгосударственных, в том числе военно-
политических отношений России с сопредельными государствами; исторически
сложившиеся связи с сопредельными государствами, традиции и обычаи насе-
ления, проживающего на приграничных территориях РФ и сопредельных госу-
дарств; природно-ресурсные, социально-экономические и градостроительные
условия развития приграничных территорий; характер влияния приграничного
сотрудничества на развитие межрегиональной экономической кооперации с со-
предельными государствами; особенности режима государственной границы
РФ; влияние миграционного фактора на социальные процессы на пригранич-
ных территориях, связанное с внешней, в том числе незаконной, миграцией; эт-
нополитические факторы; состояние охраны общественного порядка на при-
75
граничной территории РФ и особенности его поддержания; особенности осу-
ществления государственного контроля за ресурсами приграничной террито-
рии; наличие природных и техногенных условий для возникновения чрезвы-
чайных ситуаций, имеющих трансграничные последствия; особенности обеспе-
чения национальной безопасности на приграничной территории. Учет этих спе-
цифических факторов приграничного сотрудничества осуществляется при вы-
боре видов и направлений приграничного сотрудничества, а также формы его
регулирования и поддержки.
Основные полномочия органов местного самоуправления в области при-
граничного сотрудничества определяются с учетом не только Федерального за-
кона No 131, но и Конституции РФ, федеральных законов "О координации меж-
дународных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федера-
ции", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О
международных договорах Российской Федерации", "О Государственной гра-
нице Российской Федерации", "О принципах и порядке разграничения предме-
тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера-
ции", а также договоров и соглашений в области международных и внешнеэко-
номических связей. Органы местного самоуправления в пределах своих полно-
мочий имеют право:
- осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с
муниципальными образованиями, административно-территориальными образо-
ваниями, организациями и гражданами сопредельных государств;
- заключать в установленном российским законодательством порядке с
иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о
приграничном сотрудничестве.
Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации пре-
дусматривает такие виды приграничного сотрудничества, которые можно осу-
ществлять на уровне муниципальных образований, как заключение органами
местного самоуправления гражданско-правовых договоров о приграничном со-
трудничестве, а также создание рабочих групп по развитию приграничного со-
трудничества в рамках межправительственных комиссий по торгово-
экономическому и научно-техническому сотрудничеству. Могут применяться и
другие виды приграничного сотрудничества, не противоречащие законодатель-
ству и отвечающие целям развития страны и ее приграничной территории. Ис-
ходя из данных видов определяются конкретные направления деятельности - в
приграничной торговле, при осуществлении инвестиционных проектов и про-
изводственно-техническое сотрудничество, в области транспорта и связи, в
сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружаю-
щей природной среды, в правоохранительной деятельности, в сфере регулиро-
вания миграции населения и регулирования рынка труда, научное и гуманитар-
ное сотрудничество,
Стимулирование развития приграничной территории осуществляется с
учетом интересов населения этой территории и всего населения Российской
Федерации, а также интересов населения приграничных территорий сопредель-
76
ных государств. Для этого могут использоваться различные меры. На муници-
пальном уровне - это может быть формирование нормативной правовой базы
по вопросам развития приграничного сотрудничества, регулирование ставок
местных налогов, финансовая поддержка органов местного самоуправления и
отдельных организаций, участвующих в осуществлении проектов и программ
приграничного сотрудничества и применения иных мер, не противоречащих за-
конодательству Российской Федерации.
Для реализации не только комментируемой Концепции, но и расширения
участия муниципальных образований в развитии приграничного сотрудничест-
ва Правительством РФ разрабатываются меры по развитию приграничного со-
трудничества, а также осуществляются правовая и социальная защита лиц, уча-
ствующих в реализации приграничного сотрудничества, и финансовое обеспе-
чение реализации приграничного сотрудничества, в том числе за счет средств
местных бюджетов.
Принципы, содержание и основная направленность приграничного со-
трудничества, определенные Концепцией приграничного сотрудничества в Рос-
сийской Федерации соответствуют Европейской рамочной конвенции о при-
граничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года
(далее - Европейская конвенция), которая была ратифицирована Российской
Федерацией Федеральным законом от 22 июля 2002 г. No 91-ФЗ и вступила в
силу 5 января 2003 года. Европейская конвенция, подписанная в г. Мадриде 21
мая 1980 г. государствами - членами Совета Европы, определила обязательства
подписавших ее Сторон поощрять приграничное сотрудничество между терри-
ториальными сообществами или властями, находящимися под ее юрисдикцией,
с территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдик-
цией других Договаривающихся Сторон, а также прилагать усилия для оказа-
ния содействия заключению любых других соглашений и договоренностей, ко-
торые будут сочтены необходимыми для этой цели.
Стороны, в частности, договорились:
- поощрять любую инициативу территориальных сообществ и властей,
направленную на содействие сотрудничеству между территориальными сооб-
ществами и властями;
- не препятствовать использованию Договаривающимися Сторонами, при
наличии взаимного согласия, других форм приграничного сотрудничества;
- прилагать усилия для разрешения любых юридических, административ-
ных или технических сложностей, которые могут затруднить развитие и нор-
мальный ход приграничного сотрудничества, а также проводить, в случае на-
добности, консультации в необходимом объеме с другой заинтересованной До-
говаривающейся Стороной или Сторонами;
- рассматривать целесообразность предоставления территориальным со-
обществам или властям, вовлеченным в приграничное сотрудничество, усло-
вий, аналогичных тем, как если бы они сотрудничали в национальных рамках;
- предоставлять в максимально возможной степени любую информацию,
запрашиваемую другой Договаривающейся Стороной, с тем чтобы облегчить
выполнение последней ее обязательств по данной Конвенции;
77
- следить за тем, чтобы соответствующие территориальные сообщества
или власти были информированы о возможностях, предоставляемых им в соот-
ветствии с Конвенцией.
Реализуя данную Европейскую конвенцию, необходимо учитывать два
момента. Во-первых, под территориальными сообществами и местными вла-
стями, о которых говорится в ней, наряду с другими субъектами следует также
понимать местные сообщества - население муниципальных образований, рас-
положенных на приграничных территориях, а также органы местного само-
управления. Во-вторых, особенностью данной Конвенции является то, что она
содержит многочисленные приложения, в том числе:
- Типовое межгосударственное соглашение о приграничном сотрудниче-
стве между местными властями на контрактной основе, которое может быть за-
ключено в индивидуальном порядке или в увязке с одним или несколькими
проектами типовых межгосударственных соглашений, для осуществления при-
граничного сотрудничества inter alia - на основе заключения административ-
ных, экономических или технических контрактов в пределах их полномочий,
которые будут касаться поставок товаров или предоставления услуг, осуществ-
ления совместных действий, создания ассоциаций, основанных на гражданском
или коммерческом праве одного из государств, выступающего стороной согла-
шения или являющегося членом такой ассоциации;
- Типовое межгосударственное соглашение о создании органов пригра-
ничного сотрудничества местных властей, которое может заключаться в инди-
видуальном порядке или в увязке с одним или несколькими типовыми межго-
сударственными соглашениями. В результате этого местные власти и другие
субъекты публичного права могут принимать участие в деятельности ассоциа-
ций и консорциумов, созданных местными властями на территории другой сто-
роны в соответствии с внутренним законодательством последней;
- Типовое соглашение о межрегиональном и/или межмуниципальном со-
трудничестве в экономической и социальной областях;
- Типовое соглашение о межрегиональном и/или межмуниципальном
приграничном сотрудничестве в области пространственного планирования;
- Типовое соглашение о создании и управлении приграничными сельски-
ми парками;
- Типовое межгосударственное соглашение о поддержке приграничного
или транснационального сотрудничества в области школьного образования, це-
лью которого является определение подходящих рамок участия территориаль-
ных сообществ или властей в развитии школьных обменов между заинтересо-
ванными государствами;
- Типовое соглашение о приграничном или межтерриториальном сотруд-
ничестве по использованию земель вдоль пограничных рек и др.
Следует отметить, что предложенные типовые соглашения охватывают не
только весьма важные для населения приграничных территорий вопросы их
жизнедеятельности, но и по многим положениям предлагают различные вари-
анты устанавливаемых договоренностей, что позволяет более полно учесть ин-
тересы каждой из Сторон. Кроме того, Европейская конвенция включает в ка-
78
честве приложений также рамочные соглашения, контракты и уставы, предна-
значенные только для местных властей исходя из того, что как и государствам,
местным властям должен быть предложен выбор соглашений и договоренно-
стей. Это - шесть типов рамочных соглашений, договоров и законодательных
актов, соответствующих различным уровням и формулам приграничного со-
трудничества. В зависимости от рамок и состояния национального законода-
тельства они могут либо использоваться сразу, либо их применение может быть
поставлено в зависимость от заключения межгосударственного соглашения, ре-
гулирующего их использование. Заключение межгосударственных соглашений,
даже когда это не выглядит абсолютно необходимым, может помочь внести яс-
ность в условия, на которых эти соглашения могут применяться местными вла-
стями.
Предложенные образцы имеют схематичную основу, поскольку невоз-
можно всесторонне рассмотреть все проблемы, возникающие в конкретных
случаях. Образцы представляют собой полезное руководство, однако могут
быть дополнены в соответствии с потребностями местных властей, использую-
щих их. Более того, местные власти должны определить меры, поощряющие
участие граждан в приграничных консультациях, в частности, в социально-
культурной области. Такое участие, безусловно, поможет преодолеть психоло-
гические барьеры, являющиеся нередко серьезным препятствием для пригра-
ничного сотрудничества. Консультации могут только выигрывать, если они
осуществляются с опорой на какие-либо ассоциации, о создании которых гово-
рит один из образцов. В качестве таких образцов Европейская конвенция пред-
лагает:
- Рамочное соглашение о создании консультативной группы между мест-
ными властями, что возможно и без заключения межгосударственных соглаше-
ний;
- Рамочное соглашение о координации управления приграничными мест-
ными общественными делами;
- Рамочное соглашение о создании приграничных ассоциаций частного
права, в том числе основные требования к содержанию Устава такой ассоциа-
ции;
- Рамочный контракт на поставки товаров и предоставление услуг при-
граничными местными властями (частноправовое регулирование);
- Рамочный контракт на поставку товаров и предоставление услуг между
приграничными местными властями (регулирование публичным правом);
- Рамочное соглашение между местными властями о создании органов
приграничного сотрудничества;
--Типовое соглашение между ассоциациями частного права о создании и
управлении приграничными парками;
- Типовое соглашение между местными и региональными властями о
развитии приграничного сотрудничества по защите населения и взаимной по-
мощи в случае возникновения чрезвычайных ситуаций в приграничных зонах;
- Типовое соглашение о транснациональном сотрудничестве между шко-
лами и местными сообществами;
79
- Типовое соглашение о разработке приграничной школьной программы,
чтобы организовать интенсивное сотрудничество между администрациями
школ по разные стороны границы с целью образования с помощью
территориальных сообществ или властей приграничных школьных классов, ко-
торые бы совместно посещались детьми, проживающими по обе стороны гра-
ницы.
Однако национальное законодательство устанавливает в соответствии с
требованиями подписанной и ратифицированной Россией Европейской рамоч-
ной конвенции, а также Концепции приграничного сотрудничества в Россий-
ской Федерации, не только более широкие возможности для участия органов
местного самоуправления, местных сообществ в сотрудничестве на пригранич-
ных территориях. Специфика данных территорий накладывает также на них
дополнительные обязательства, обусловленные необходимостью наряду с ме-
стными интересами реализовать и общегосударственные задачи. Ст. 37 Закона
РФ о государственной границе определяет, что органы местного самоуправле-
ния в соответствии с установленными законодательством полномочиями, орга-
низации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные
объединения и их должностные лица участвуют в защите Государственной гра-
ницы. С этой целью они:
- предоставляют в соответствии с законодательством Российской Феде-
рации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуще-
ствляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках
российского законодательства об охране окружающей среды;
- оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной
обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляю-
щим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их за-
конные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности ин-
формацию;
- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защи-
те Государственной границы в пределах приграничной территории.
Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или
частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должност-
ные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.
Чтобы обеспечить участие граждан в защите Государственной границы
органы местного самоуправления в соответствии со ст. 38 Закона РФ о государ-
ственной границе, регулирующей участие граждан в защите Государственной
границы, а также Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г.
No 339 "О порядке привлечения граждан к защите государственной границы
Российской Федерации" не только создают условия для этого, но и принимают
необходимые меры для привлечения на добровольных началах граждан к защи-
те государственной границы Российской Федерации.
Такая деятельность осуществляется гражданами на добровольных нача-
лах, как правило, в составе добровольных народных дружин по защите госу-
дарственной границы и в качестве внештатных сотрудников пограничных орга-
нов. Соответствующие предложения о создании народных дружин вносят в ор-
80
ганы местного самоуправления пограничные органы, которые содействуют их
созданию и руководят их деятельностью, организуют необходимое обучение
граждан. В целях повышения эффективности и координации деятельности та-
ких народных дружин решениями органов местного самоуправления по согла-
сованию с соответствующими подразделениями пограничных органов могут
создаваться штабы народных дружин из представителей органов местного са-
моуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федера-
ции, подразделений пограничных органов, командиров народных дружин и
иных заинтересованных лиц.
Исходя из местных условий, совместным решением пограничных орга-
нов, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъ-
ектов РФ могут быть предусмотрены и иные формы участия граждан в защите
государственной границы Российской Федерации.
2.5 Особенности организации местного самоуправления
в муниципальных образованиях, расположенных в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)
11 глава Федерального закона No 131 уже после его принятия Федераль-
ным законом от 18 октября 2007 г. No 230-ФЗ была дополнена ст. 82.1, устано-
вившей особенности организации местного самоуправления в муниципальных
образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к
ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Данная
статья стала развитием ранее изданных подзаконных актов, которыми регули-
ровались отдельные аспекты данных отношений. Это - Постановление Прави-
тельства РФ от 23 апреля 1992 г. No 267 "Об утверждении перечня районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (по условиям поставки и
завоза грузов в эти районы)"; Постановление Правительства РФ от 6 марта 1993
г. No 207 "Об утверждении порядка организации поставки и перевозки продук-
ции (товаров) для обеспечения народного хозяйства и населения районов Край-
него Севера и приравненных к ним местностей"; Постановление Правительства
РФ от 15 марта 1994 г. No 202 "Об изменении механизма государственной фи-
нансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и
приравненные к ним местности"; Постановление Правительства РФ от 23 апре-
ля 1994 г. No 385 "О федеральном фонде государственной финансовой под-
держки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные
к ним местности" и др.
Необходимость изменения порядка осуществления "северного завоза"
была обусловлена сложностью организации поставок в эти районы, которые, по
мнению специалистов, обусловлены следующими причинами:
- отсутствием возможности круглогодичного завоза в них грузов в связи
с особенностями природно-климатических и экономических условий в данных
районах, вызывающих необходимость производить завоз в течение ограничен-
ного периода времени;
81
- необходимостью концентрации значительных финансовых ресурсов на
обеспечение завоза больших объемов грузов в ограниченный срок и покрытие
повышенных затрат на транспортирование и хранение завезенных грузов;
- недостаточными финансовыми возможностями субъектов РФ, имеющих
на своей территории такие районы, по обеспечению в них завоза за счет собст-
венных средств;
- отсутствием эффективного механизма поставок в районы Севера России
с ограниченными сроками завоза грузов, связанным со сломом ранее дейст-
вующей системы централизованных поставок на Север и затянувшимся форми-
рованием новой системы, адаптированной к условиям рынка.
В результате действия указанных причин объективного и субъективного
характера с начала 1990-х гг. поставки в районы Севера с ограниченными сро-
ками завоза грузов осуществлялись в условиях, близких к чрезвычайным. Фи-
нансовых средств на эти цели выделялось недостаточно и поступали они с
большим опозданием. Сроки проведения завозной компании постоянно срыва-
лись, объемы завозимой продукции не обеспечивали их реальной потребности,
сократившись в 3-5 раз по сравнению с поставками грузов на Север, произво-
димыми ранее. В связи с этим в северных регионах страны регулярно возникала
угроза возникновения голода и вымерзания целых населенных пунктов. Вста-
вали вопросы о возможной эвакуации населения отдельных населенных пунк-
тов из-за отсутствия, например, в них запасов топлива. Для ликвидации таких
ситуаций приходилось прибегать к экстренным мерам по дозавозу продукции в
эти районы, что влекло значительные финансовые потери в связи с необходи-
мостью осуществления завоза в неблагоприятных погодных условиях1.
С учетом этого федеральный законодатель в ст. 82.1 Федерального закона
No 131 разграничил все грузы (продукцию), которые необходимы для обеспече-
ния жизнедеятельности населения муниципальных образований на таких тер-
риториях, на две группы. Одна из них включает товары и услуги, которые не-
обходимо осуществлять в централизованном порядке и с этой целью законом
субъекта РФ определяется их перечень. Вторая - включает все иные товары и
услуги. Соответственно полномочия по размещению и исполнению заказа на
поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг,
включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказа-
ние которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муни-
ципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и прирав-
ненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции),
в случае утверждения перечня законом субъекта РФ, возлагаются на органы
исполнительной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления муни-
ципальных образований данных территорий осуществляют полномочия по раз-
мещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных ус-
луг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципаль-
ных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных
1
Пояснительная записка к проекту федерального закона "О поставках продукции в населен-
ные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов" " 99095230-2.
82
к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), кото-
рые не включаются в перечень, устанавливаемый законами субъектов РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 82.1 Федерального закона No 131 в перечень то-
варов и услуг, устанавливаемый законами субъектов РФ могут быть включены
топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция
производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их по-
ставками. Включение в перечень иных товаров и услуг не допускается. Так, на-
пример, Законом Республики Тыва от 18 марта 2009 г. No 1123 ВХ-II "Об ут-
верждении перечня товаров и услуг, централизованные поставки и оказание ко-
торых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения и функцио-
нирования организаций бюджетной сферы муниципальных образований Рес-
публики Тыва, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к
ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)", указан-
ный перечень включает уголь, горюче-смазочные материалы для дизельных
электростанций, услуги, связанные с поставками угля, услуги, связанные с по-
ставками горюче-смазочных материалов для дизельных электростанций.
Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с
ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утвержден Постановлением
Правительства РФ от 23 мая 2000 г. No 402 "Об утверждении перечня районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками
завоза грузов (продукции)" (с изменениями от 27 сентября 2001 г., 31 марта
2009 г.). В соответствии с ним в перечень районов Крайнего Севера и прирав-
ненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)
входят:
- все острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова
Берингова и Охотского морей;
- все районы и населенные пункты Камчатского края, Магаданской об-
ласти; Ненецкого и Чукотского автономных округов;
- отдельные районы и населенные пункты следующих субъектов РФ:
Республика
Алтай
Кош-Агачский и Улаганский районы, села Большой Яломан, Бичикту-
Боом, Каянча, Нижняя Талда, Талда, Теньга, Улита, Шиба, Инегень,
Иодро, Иня, Кара-Кобы, Каярлык, Кулада, Купчегень, Малая Иня, Ма-
лый Яломан, Озерное, Ело и Боочи Онгудайского района; села Бийка,
Дайбово, Каначак, Каяшкан, Курмач-Байгол, Кебезень, Озеро-Куреево,
Ново-Троицкое, Суранаш, Шунарак, Чуйка и Яйлю, поселки Майский и
Талон Турочакского района; села Верх-Ануй, Белый-Ануй, Владими-
ронка, Верх-Мута, Верх-Ябоган, Кайсын, Каракол, Келей, Козуль, Кор-
гон, Кырлык, Мендур-Соккон, Озерное, Оро, Санаровка, Талица, Тура-
та, Тюдрала, Усть-Кумир, Усть-Мута, Черный Ануй, Яконур и Ябоган
Усть-Канского района; села Амур, Горбуново, Банное, Верх-Уймон,
Катанда, Кастахта, Красноярка, Карагай, Курунда, Курдюм, Мульта,
Нижний Уймон, Октябрьское, Полеводка, Сугаш, Талда, Теректа, Тю-
гурюк, Тихонькая, Тюнгур, Огневка, Березовка, Кайтанак, Мургала,
Юстик, поселки Ак-Коба, Гагарка, Замульта, Кучерла, Маролводка и
Саксабай Усть-Коксинского района; села Актел, Верх-Апшуяхта, Ар-
байта, Барагаш, Беш-Озек, Верх-Черга, Дъектиек, Ильинка, Камай,
83
Республика
Бурятия
Республика
Карелия
Республика
Коми
Республика
Тыва
Республика
Саха (Якутия)
Красноярский
край
Приморский край
Хабаровский
край
Амурская
область
Архангельская
область
Иркутская
область
Мурманская
область
Каспа, Кукуя, Малая Черга, Мариинск, Могута, Мухор-Черга, Улусчер-
га, Шаргайта Шебалинского района; села Большая Кузя, Каракокша,
Красносельск, Кузя, Киска, Никольское, Салганда, Уймень, Ынырга
Чойского района
Баргузинский, Баунтовский (за исключением п. Багдарин), Еравнин-
ский (за исключением с. Сосново-Озерское), Курумканский, Муйский
(за исключением поселков Тоннельный, Северомуйск и Таксимо) и
Окинский районы
Пудожский район, Калевальский национальный район, поселки Валаам
Сортавальской городской администрации и Валдай Сегежской город-
ской администрации
Вуктыльский, Ижемский районы, Интинский район (за исключением г.
Инта); Печорский район (за исключением г. Печора, поселков Изъяю,
Каджером, Кожва, Сыня); Троицко-Печорский район (за исключением
г. Троицко-Печорск); Усинский и Усть-Цилемский районы
Каа-Хемский, Монгун-Тайгинский, Тандинский, Тес-Хемский, Тод-
жинский и Эрзинский районы, села Саглы, Ак-Чыраа, Торгалыг, Чаа-
Суур Овюрского района; села Кунгуртуг, Черби, Кара-Хаак, Терлиг-
Хая, Уш-Белдир Кызылского района; села Хонделен и Кызыл-Мажалык
Барун-Хемчикского района, села Ишкин, Хор-Тайга, Бора-Тайга Сут-
Хольского района; с. Кара-Холь Бай-Тайгинского района; села Хут и
Севи Пий-Хемского района
все районы и населенные пункты, за исключением Алданского района
и г. Нерюнгри
Богучанский, Енисейский, Кежемский, Мотыгинский, Северо-
Енисейский и Туруханский районы; города Игарка и Норильск, Тай-
мырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский муниципальные районы
Красноармейский и Тернейский районы
Амурский, Аяно-Майский, Верхнебуреинский (за исключением горо-
дов Чегдомын и Новый Ургал), Комсомольский (за исключением г.
Комсомольск-на-Амуре), Нанайский, Николаевский, Охотский, имени
Полины Осипенко, Тугуро-Чумиканский и Ульчский районы
поселки Береговой, Бомнак, Горный, Кировский, Октябрьский, Снеж-
негорский, Хвойный, Ясный и с. Нововысокое Зейского района; посел-
ки Златоустовск, Коболдо, Мариинск, Огоджа, Ольгинск, Селемджин-
ский, Стойба, Токур, Экимчан и с. Ивановское Селемджинского рай-
она; села Усть-Нюкжа и Усть-Уркима Тындинского района; поселки
Ивановский и Майский Мазановского района; с. Ураловка Шиманов-
ского района; г. Зея
Верхнетоемский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Пинежский,
Приморский и Шенкурский районы
Катангский, Бодайбинский, Киренский и Мамско-Чуйский районы; по-
селки Боярск, Жемчугова, Марково, Омолой, Орлинга, Тарасово, Таюра
и Турука Усть-Кутского района; поселки Карахун, Наратай, Озерный,
Первомайский, Тынкобь, Хвойный и Южный Братского района; посел-
ки Вершина Ханды, Верхнемартыново, Ермаки, Карам, Карнаухова,
Коротково, Кутима и Поперечная Казачинско-Ленского района; посел-
ки Вершина Тутуры, Тырка и Чиногда Качугского района; поселки
Алыгджер, Верхняя Гутара и Нерха Нижнеудинского района, деревни
Байша, Тухум и Нагатай местности Кырма Баяндаевского района
Ловозерский и Терский районы (за исключением п. Умба)
84
Пермский
край
Сахалинская
область
Томская
область
Тюменская
область
Забайкальский
край
Чердынский и Красновишерский районы (за исключением городов Чер-
дынь и Красновишерск), Гайнский, Косинский и Кочевский районы
Александровск-Сахалинский, Курильский, Ногликский, Охинский, Се-
веро-Курильский и Южно-Курильский районы, города Александровск-
Сахалинский и Оха
Александровский, Бакчарский, Верхнекетский, Каргасокский, Колпа-
шевский, Кривошеинский, Молчановский, Парабельский, Тегульдет-
ский и Чаинский районы, города Кедровый и Стрежевой
Уватский (за исключением г. Уват); Тобольский и Вагайский районы
села Догопчан, Наминга, Неляты, Средний Калар и Чапо-Олого Калар-
ского района; села Зеленое Озеро, Красный Яр, Тунгокочен, Ульдурга,
Усть-Каренга и Юмурчен Тунгокоченского района; села Гуля, Зареч-
ное, Моклакан и Средняя Олекма Тунгиро-Олекминского района; села
Большая Речка, Конкино, Менза, Семиозерье, Укыр и Шонуй Красно-
чикойского района; села Аргут, Большие Боты, Верхние Куларки, Гор-
бица, Лужанки, Мангидай, Нижние Куларки, Старолончаково, Усть-
Начин, Усть-Черная, Чалбучи, Шилкинский Завод и п. Усть-Карск Сре-
тенского района
Ханты-
все районы и населенные пункты, за исключением Советского, Сургут-
Мансийский
ского и Нефтеюганского районов, городов Когалым, Лангепас, Мегион,
автономный округ Нефтеюганск, Нижневартовск, Нягань, Сургут, Пыть-Ях и Югорск
Ямало-Ненецкий
все районы и населенные пункты, за исключением городов Лабытнан-
автономный округ ги, Муравленко, Новый Уренгой и Ноябрьск
Еврейская
авто- Октябрьский район
номная область
Однако, как отмечают многие специалисты, принятые правовые акты не
создали целостного и эффективного механизма поставок в районы Севера Рос-
сии с ограниченными сроками завоза грузов. Необходимо принятие нового Фе-
дерального закона, который бы определял порядок поставок продукции в насе-
ленные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов. Это позво-
лило бы обеспечить более жесткий порядок проведения поставок и более высо-
кий уровень ответственности за их проведение, закрепить порядок планирова-
ния поставок, их финансовое обеспечение и организационные основы.
Более того, установление особенностей организации местного само-
управления в таких районах только в связи с особым порядком завоза грузов
(продукции) является недостаточным. Север и приравненные к нему местности
- это 2/3 территории России, к которым относятся территории 16 субъектов РФ
полностью, а также части территорий еще 11 регионов. Как справедливо и не-
однократно отмечали многие теоретики и практики, данные территории (как,
например, ЗАТО, наукограды и приграничные территории) требуют системного
регулирования в части решения вопросов обеспечения жизнедеятельности на-
селения, в том числе и органами местного самоуправления. Такой подход имеет
особо важное значение, например, для коренных малочисленных народов Севе-
ра, Сибири и Дальнего Востока, которые проживают на территориях традици-
онного расселения своих предков и сохраняют традиционные образ жизни, хо-
85
зяйствование и промыслы. Они насчитывают менее 50 тыс. человек и осознают
себя самостоятельными этническими общностями.
Обеспечение гарантий для коренных малочисленных народов - это реа-
лизация интересов народов, для которых Север является безальтернативным
образом жизни. Более того, коренные народы мира, составляющие менее 5%
населения земного шара, благодаря традиционному природопользованию со-
хранили для человечества 20% наиболее ценных в природном отношении уча-
стков суши. Благодаря экологически сбалансированным способам освоения ок-
ружающей среды они оберегают участки антропобиосферы как последние убе-
жища (рефугиумы) специфических форм человеческой культуры - а это усло-
вие поддержания разнообразия форм и путей развития человечества во всех
природных нишах эйкумены. Решение проблем коренных малочисленных на-
родов, таким образом, обеспечивает уникальное многообразие человеческой
цивилизации, богатство ее культуры.
Многочисленные проблемы коренных малочисленных народов в самых
различных странах стали одной из основных причин провозглашения Гене-
ральной Ассамблеей ООН в 1994 г. Первого Международного десятилетия ко-
ренных народов мира, которое завершилось в 2004 г. Возрастающее внимание
мирового сообщества к проблемам коренных народов обусловило решение Ге-
неральной Ассамблеи ООН об объявлении Второго Международного десятиле-
тия коренных народов мира (2005-2015 г.). В соответствии с планами Нацио-
нального Организационного комитета по его подготовке и проведению в Рос-
сии основные мероприятия охватывают более трети всех субъектов Российской
Федерации.
Сказанное во многом объясняет особое внимание к регулированию поло-
жения коренных малочисленных народов России в национальном законода-
тельстве. Конституция РФ в ст. 69 предусматривает гарантии прав коренных
малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и
нормами международного права и международными договорами РФ. Регулиро-
вание и защита прав национальных меньшинств - это конституционная обязан-
ность государства (ст. 71 Конституции РФ).
Законы, регулирующие особенности жизнедеятельности малочисленных
народов были приняты первоначально в субъектах Федерации, позднее - на фе-
деральном уровне. Законом Республики Саха (Якутия) от 23 октября 1992 г. "О
кочевой родовой общине малочисленных народов Севера" было предусмотре-
но, что родовая община создается для "возрождения, сохранения и развития
уклада жизни, культуры, языка малочисленных народов Севера". Возможности
для развития местного самоуправления через институт родовой общины преду-
сматривались Законом Хабаровского края от 29 мая 1996 г. "Об общине корен-
ных малочисленных народов Севера". 30 апреля 1999 г. был принят Федераль-
ный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской
Федерации". Федеральный закон от 6 июля 2000 г. "Об общих принципах орга-
низации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации" определил правовые основы общинной фор-
мы самоуправления и государственные гарантии ее осуществления. В местах
86
компактного проживания малочисленных народов органы местного самоуправ-
ления по предложению общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций)
общин малочисленных народов могли наделять их отдельными полномочиями
органов местного самоуправления.
В 1990-е гг. местное самоуправление коренных малочисленных народов
могло развиваться также в форме национальных муниципальных образований1.
Такой опыт был накоплен в советский период, но начиная с 1930-х гг. нацио-
нальные административно-территориальные образования ликвидируются. В ус-
ловиях возрождения местного самоуправления в начале 1990-х гг. государство
попыталось вновь вернуться к этой форме. В частности, Государственная про-
грамма развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-
1995 годах, утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР от 11
марта 1991 г., предусматривала подготовку и принятие закона РСФСР о право-
вом статусе национального района, национального сельского и поселкового
Советов. Идея создания национальных образований на местном уровне доста-
точно быстро нашла отклик в регионах. Именно здесь были приняты законы,
которые создали необходимую правовую базу для этого. Национальные сельсо-
веты были созданы на территории Республики Саха Якутия, Бурятской ССР. В
соответствии с Законом Республики Карелия "О правовом статусе националь-
ного района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Ка-
релия" (1991 г.) национальные районы и советы способствовали возвращению
на территорию совета лиц из числа коренного населения из других районов
страны; устанавливали для коренных малочисленных народов дополнительные
льготы из собственных местных бюджетов; сохраняли национальные архитек-
турные традиции, в том числе и путем согласования проектов планировки и за-
стройки населенных пунктов; способствовали использованию на таких терри-
ториях наряду с русским языком и других языков коренных малочисленных на-
родов, в том числе и для общения с органами государственной власти Респуб-
лики Карелия и др.
Если федеральные законы, гарантируя права данных народов на сохране-
ние традиционных институтов, определили правовые основы общинной формы
самоуправления, то законами субъектов Федерации с учетом особенностей
жизнедеятельности малочисленных народов регулировался порядок организа-
ции и деятельности общинного самоуправления. Было принято около 600 ре-
гиональных законов о коренных малочисленных народах. Таким образом, была
сделана попытка известное многообразие объективных и субъективных усло-
вий развития государства из источника дополнительных проблем для осущест-
вления государственной политики трансформировать в импульс прогресса, в
возможность реализации различных методов и форм управленческой и само-
управленческой деятельности, а также выбора наиболее адекватных для каждо-
1
Об этом же свидетельствует и опыт зарубежных стран. В КНР в соответствии с Конститу-
цией и Законом от 31 мая 1984 г. "О национальной районной автономии" признано, что на-
циональная районная автономия обеспечивает право национальных меньшинств на управле-
ние своими внутренними делами.
87
го местного сообщества путей развития.
Однако принятие Федерального закона No 131 привело к тому, что целый
ряд положений законодательства о коренных малочисленных народах, опреде-
ляющих особенности его развития, утратил юридическую силу. Так, например,
это касается ст. 4 Федерального закона о гарантиях прав коренных малочислен-
ных народов, которая, регулируя обеспечение прав таких народов на социаль-
но-экономическое и культурное развитие, устанавливала право на самобытное
развитие. Позднее Федеральным законом No 122 (ст. 130) был признан утра-
тившим юридическую силу п. 1 ст. 7 Федерального закона о гарантиях прав ко-
ренных малочисленных народов, который предусматривал право органов мест-
ного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных наро-
дов по предложению их общин, союзов (ассоциаций) общин коренных мало-
численных народов наделять их отдельными полномочиями органов местного
самоуправления. Не отрицая важного значения родовой общины как хозяйст-
вующего субъекта, тем не менее, следует подчеркнуть, что авторы Федерально-
го закона об общих принципах организации общин коренных малочисленных
народов закладывали троякий смысл в понятие родовой общины. Они понима-
ли под родовой общиной, в том числе и форму самоуправления, что нашло свое
развитие в законодательстве субъектов, предусматривавшем передачу отдель-
ных полномочий органов местного самоуправления родовым общинам. Данное
понимание родовой общины как формы территориальной самоорганизации ко-
ренных малочисленных народов для решения вопросов собственной жизнедея-
тельности было близко к международной практике, которая рассматривает ро-
довые общины как институт традиционного самоуправления аборигенов.
Вслед за федеральным законодателем законодательные органы субъектов
РФ, на территории которых компактно проживают коренные малочисленные
народа Севера, Сибири и Дальнего Востока, приводя свое законодательство в
соответствие с его требованиями, были вынуждены не только резко уменьшить
данное правовое поле своей деятельности, но и фактически отказаться от регу-
лирования традиционных институтов самоуправления. Об этом наиболее ярко
свидетельствует анализ уставных документов отдельных северных субъектов
РФ и большинства муниципальных образований.
В этих условиях, как представляется, даже весьма активная работа, свя-
занная с внесением отдельных дополнений и изменений в Федеральный закон
No 131, не может решить проблемы, применительно к территориям проживания
и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных наро-
дов. Требуются более существенные, сущностные изменения в законодательст-
ве. Наиболее оптимальным представляется возвращение к идее расширения
главы 11, устанавливающей перечень территорий, на которых особенности ор-
ганизации местного самоуправления имеют системный, комплексный характер.
Следует дополнить перечень таких территорий также территориями прожива-
ния и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных на-
родов, содержательно расширив статью 82.1, устанавливающей особенности
организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, распо-
ложенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, толь-
88
ко в решении узкой задачи - завозе грузов (продукции).
Данный подход является не только логичным, но и неизбежным в силу
ряда причин. Во-первых, сложившееся к настоящему моменту российское зако-
нодательство о местном самоуправлении противоречит не только общепри-
знанным принципам и нормам международного права, но и Конституции РФ,
устанавливающей право коренных малочисленных народов (как и других наро-
дов) осуществлять местное самоуправление с учетом исторических и иных ме-
стных традиций, а также обязанности государства гарантировать такое право.
Федеральный закон No 131 в данном виде становится и определенным препят-
ствием для приведения национального законодательства в соответствие с нор-
мами международного права. Очевидно, что традиционный уклад жизни и хо-
зяйствования, в том числе связанный с кочевым образом жизнедеятельности, с
учетом численности коренных малочисленных народов, даже в местах их ком-
пактного проживания не позволит им реализовать право на местное самоуправ-
ление в соответствии с нормами Федерального закона No 131 на поселенческом
уровне. Использование же такой формы как территориальное общественное са-
моуправление не компенсирует такого права.
Кроме того, в соответствии с провозглашенными целями и задачами Вто-
рого десятилетия коренных малочисленных народов предстоит принять ряд
важных новых документов. В частности, это касается ратификации Конвенции
МОТ No 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жиз-
ни", подписанной нашим государством в 1989 г., принятия Декларации ООН о
правах коренных народов. Обобщая положительный опыт многих стран, дан-
ные документы направлены на постепенное преодоление не оправдавшей себя
политики патернализма в отношении коренных малочисленных народов и соз-
дание механизмов самостоятельного решения ими вопросов своей жизнедея-
тельности, в том числе и через традиционные формы самоуправления. Нельзя
не вспомнить, что в России М.М. Сперанский еще Уставом 1822 года предпи-
сал невмешательство государства во внутреннюю жизнь общин, считая, что та-
кое вмешательство даже из самых лучших побуждений может губительно по-
влиять на жизнь аборигенов. За аборигенами закреплялись традиционные тер-
ритории их расселения, традиционные формы самоуправления и организации
хозяйственной деятельности.
*
*
*
Завершая рассмотрение особенностей организации местного самоуправ-
ления, нельзя не признать, что в современных условиях трудно рассчитывать на
формирование таких моделей местного самоуправления, которые бы в полной
мере отвечали сформулированным требованиям законодательства и эффектив-
ной правоприменительной практики. Этот исследовательский скепсис связан не
только с особенностями реальной ситуации. Дело в том, что богатство много-
образия стремится спонтанно "потопить" муниципальную системность, и по-
тому должна пройти типизация содержания и форм. Это требует (особенно в
условиях переходного характера развития государства и общества) более ши-
89
рокого и глубокого подхода к проблеме многообразия местного самоуправле-
ния - подхода государственного, который обеспечивает такую типизацию, при-
оритет общих принципов организации местного самоуправления. Только так
можно добиться реализации таких конституционных принципов, как равнопра-
вие жителей муниципальных образований независимо от их места жительства,
а также выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных рай-
онов и городских округов, городских и сельских поселений. Вместе с тем, госу-
дарство само по себе, не включая энергии местных сообществ, не сможет по-
следовательно реализовать демократические принципы и процедуры формиро-
вания местного самоуправления, которое эффективно только при условии его
многообразия.
Другая проблема - адаптация моделей местного самоуправления. Особые
требования при адаптации необходимо предъявлять к законодательству о мест-
ном самоуправлении, как определенной типизации, которая должна быть не
только адекватна достигнутому уровню развития общества и государства в це-
лом, но и не ухудшать реальные условия для каждого конкретного муници-
пального образования, обеспечивать необходимые перспективы для его разви-
тия, дальнейшей демократизации. Определенные требования должны предъяв-
ляться и к практическому внедрению моделей и заимствованию форм. Именно
некритический характер заимствования, который опережал всякую типизацию,
во многом обусловил противоречивый и непоследовательный характер станов-
ления местного самоуправления в нашей стране. Формирование местного само-
управления без учета исторических и иных местных обычаев и традиций, при-
вело к парадоксальному результату. Создание институтов местного самоуправ-
ления организационно и функционально ослабило государственное единство,
управляемость государства и общества, противопоставив государство и обще-
ство и их отдельные институты.
Хотя противоречивый характер - это неотъемлемая характеристика лю-
бого политико-правового процесса, социального и политического явления, ста-
новления местного самоуправления, тем не менее, противоречия должны не
разрушать государство и местное самоуправление, а обеспечивать необходи-
мую им динамику и модернизацию. Оптимальное взаимодействие с федераль-
ным и региональным уровнями государственной власти создает условия для
формирования и реализации особенностей местного самоуправления, обеспе-
чивая типизацию и моделирование, обобщение и систематизацию опыта.
Только изучение как общих принципов организации местного самоуправ-
ления, так и особенностей его организации на отдельных территориях позволя-
ет представить местное самоуправление как комплексное единство общего и
особенного, складывающееся в результате сочетания противоположностей -
процессов централизации и децентрализации государственной власти, государ-
ственности и самодеятельности местного сообщества, испытывающих на себе,
в свою очередь, воздействие разнообразных факторов объективного и субъек-
тивного характера. Общее в местном самоуправлении обладает имманентно
присущими любой системе свойствами: целостностью, структурностью, функ-
циональностью и характеризуется атрибутивными признаками, которые в ин-
90
тегрированном виде представлены понятием "местное самоуправление". Общее
выступает как идея преемственности и системности, реализуемая в теории ме-
стного самоуправления и практике правового регулирования. Но общее только
через особенное приобретает качество интенционального и сущностного, реа-
лизуемого в жизнедеятельности муниципальных образований. Сущность обще-
го несводима к его отдельным составляющим, в том числе и к особенностям,
хотя и предполагает их анализ с точки зрения атрибутивных признаков общего.
Каждая особенность, с точки зрения системного и комплексного подходов,
также является целостностью - достаточно устойчивым образованием в опре-
деленном времени, пространстве, круге субъектов и объектов.
Изучение местного самоуправления только с помощью категории общего,
т.е. через совокупность его атрибутивных признаков, не позволяет полностью
раскрыть его сущность. Местное самоуправление на конкретной территории -
это всегда локальные формы организации с особенными способами и методами
разрешения проблем, специфическими интересами местного сообщества как
субъекта и объекта права, обусловленными историческими и иными местными
традициями.
Местное самоуправление, являясь специфическим уровнем осуществле-
ния народовластия, реализует на местном уровне единство общих (общегосу-
дарственных) и особенных (региональных, местных) интересов. На практике в
условиях федеративного государства и разнообразия реальных условий России
это также приводит к формированию разнообразных моделей правового регу-
лирования местного самоуправления. Модель местного самоуправления пред-
ставляет собой конкретную форму реализации общих принципов организации
местного самоуправления, обусловленную особенностями его территориаль-
ной, компетенционной, экономической, организационной и правовой основ в
отдельном муниципальном образовании. Модель местного самоуправления
может быть также определена как единство организационно-структурных и
функциональных особенностей местного самоуправления на определенной тер-
ритории, отраженное в специфике его правового регулирования.
Российский опыт, подтверждая необходимость правового регулирования
и реализации общих принципов организации местного самоуправления, дока-
зывает жизненность и особенного (специфического) в муниципальной системе
и моделях местного самоуправления. Как общие принципы, так и особенности
их организации и осуществления имеют определенные пределы. Они всегда от-
носительны и их объем не может быть произвольно сужен. Столь же негатив-
ные последствия могут быть и в силу их неадекватного расширения.
91
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
Нормативные правовые акты
Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы
15 октября 1985 г., подписана Российской Федерацией в 1996 году и ратифици-
рована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. No 55-ФЗ "О ратификации
Европейской хартии местного самоуправления".
Европейская Хартия городов. Страсбург, 1992.
Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников
Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. "О принципах ме-
стного самоуправления в государствах - участниках Содружества".
Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосова-
нии 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской
Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года No 6-ФКЗ,
от 30 декабря 2008 года No 7-ФКЗ).
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. No 145-ФЗ
(с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа,
30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8,
23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 ок-
тября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля, 16 октября, 3 ноября,
4, 19, 30 декабря 2006 г., 20, 26 апреля, 24 июля, 2, 8 ноября, 1, 6 декабря 2007
г., 14, 22, 24 июля, 24 ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 9 апреля, 17, 19,
24 июля, 22 сентября, 3 октября, 23, 28 ноября, 17, 27 декабря 2009 г.).
Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г.
No 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. No 117-ФЗ (с изменениями от 30
марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая,
6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля,
24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23
декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20, 22 августа, 4 ок-
тября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая, 3, 6, 18, 29, 30 июня, 1, 18,
21, 22 июля, 20 октября, 4 ноября, 5, 6, 20, 31 декабря 2005 г., 10 января, 2, 28
февраля, 13 марта, 3, 30 июня, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 10 ноября, 4, 5, 18,
29, 30 декабря 2006 г., 23 марта, 26 апреля, 16, 17 мая, 19, 24 июля, 30 октября,
4, 8, 29 ноября, 1, 4, 6 декабря 2007 г., 30 апреля, 26, 30 июня, 22, 23 июля, 13
октября, 24, 26 ноября, 1, 4, 22, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 28 апреля, 3, 28
июня, 17, 18, 19, 24 июля, 27 сентября, 30 октября, 9, 23, 25, 28 ноября, 17, 27,
29 декабря 2009 г., 9 марта, 5 апреля 2010 г.).
Закон РФ от 14 июля 1992 г. No 3297-1 "О закрытом административно-
территориальном образовании" (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля
1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23
92
декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 10 января 2006 г., 5 февраля, 26 июня, 18 ок-
тября, 1 декабря 2007 г., 25 ноября 2008 г., 27 декабря 2009 г.).
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. No 4730-I "О Государственной границе Рос-
сийской Федерации" (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19
июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24
марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 авгу-
ста 2004 г., 7 марта 2005 г., 20 апреля, 15 июня, 30 декабря 2006 г., 26 июня, 4
декабря 2007 г., 14 июля, 3, 25, 30 декабря 2008 г.).
Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. No 70-ФЗ "О статусе наукограда
Российской Федерации" (с изменениями от 22 августа 2004 г., 18 октября 2007
г., 27 декабря 2009 г.).
Федеральный закон от 6 октября 2003 года No 131-ФЗ "Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с из-
менениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 ию-
ня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27
июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 ию-
ня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля 2008 г., 7 мая
2009 года).
Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. No 154-ФЗ "О государственной
службе российского казачества" (редакция от 3 июня 2009 года).
Федеральный закон от 2 мая 2006 года No 59-ФЗ "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации".
Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. No 204-ФЗ "О федеральном бюд-
жете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (с изменениями от
30 декабря 2008 г., 26 февраля, 28 апреля, 29 июня, 17 июля, 3 октября, 2 декаб-
ря 2009 г.)
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. No 339 "О порядке
привлечения граждан к защите государственной границы Российской Федера-
ции" (с изменениями от 5 декабря 2008 г.).
Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. No 693 "Об утвер-
ждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом адми-
нистративно-территориальном образовании, на территории которого располо-
жены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (с
изменениями от 3 апреля 1997 г., 8 августа 2003 г., 22 апреля 2009 г.).
Постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г. No 655 "Об утвер-
ждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом администра-
тивно-территориальном образовании, на территории которого расположены
объекты Министерства обороны Российской Федерации" (с изменениями от 8
августа 2003 г.).
Постановление Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. No 135 "Об ут-
верждении Положения об установлении запретных зон и запретных районов
при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, дру-
гих войск, воинских формирований и органов" (с изменениями от 8 августа
2003 г.).
93
Постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. No 402 "Об утвержде-
нии перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ог-
раниченными сроками завоза грузов (продукции)" (с изменениями от 27 сен-
тября 2001 г., 31 марта 2009 г.).
Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. No 23 "Об обеспе-
чении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-
территориальных образований на новое место жительства, или выплате ком-
пенсаций этим гражданам" (с изменениями от 18 апреля 2005 г.).
Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. No 508 "Об утвер-
ждении перечня закрытых административно-территориальных образований и
расположенных на их территориях населенных пунктов (с изменениями от 16
апреля 2007 г., 16 июля 2009 г.).
Постановление Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. No 681 "Об утвер-
ждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному
образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого
статуса" (с изменениями от 19 августа 2009 г.).
Постановление Правительства РФ от 18 апреля 2005 г. No 232 "Об утвер-
ждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюдже-
тов закрытых административно-территориальных образований, связанных с
особым режимом безопасного функционирования" (с изменениями от 2 июня
2006 г., 14 ноября 2007 г., 27 января 2009 г.).
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2006 г. No 302 "О создании и
деятельности на территории закрытого административно-территориального об-
разования организаций с иностранными инвестициями" (с изменениями от 22
апреля 2009 г.).
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. No 670 "О порядке
предоставления органами местного самоуправления органам государственной
власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и
социальной сферы муниципального образования".
Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, ут-
вержденная распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. No 196-р.
Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного про-
цесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до
2013 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г.
No 1123-р.
Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. No 375-О-О
"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образо-
вания "Мирный" Архангельской области на нарушение конституционных прав
и свобод абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Фе-
дерации "О закрытом административно-территориальном образовании".
Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. No 56 "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" (с изменениями от 12 марта 2003 г., 14 мая
2003 г., 31 мая 2006 г., от 26 декабря 2007 г.).
Закон города Москвы от 14 июля 2004 г. No 50 "О порядке наделения ор-
ганов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований
94
в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственны-
ми полномочиями)" (в ред. Законов г. Москвы от 21 ноября 2007 г. No 45, от 17
сентября 2008 г. No 40, с изм., внесенными Законом г. Москвы от 28 сентября
2005 г. No 47).
Закон города Москвы от 6 июля 2005 г. No 38 "Избирательный кодекс го-
рода Москвы" (с изменениями от 15 февраля 2006 г., 4 июля 2007 г., 22 апреля,
17 июня 2009 г.).
Закон города Москвы от 4 апреля 2007 г. No 10 "Об обеспечении условий
реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Мо-
скве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (с измене-
ниями от 23 мая 2007 г., 25 марта 2009 г.).
Закон города Москвы от 26 декабря 2007 года No 51 "О наделении орга-
нов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в
городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, по-
печительства и патронажа" (с изм. от 17 сентября 2008 г. No 40, 16 сентября
2009 г. No 33, 25 ноября 2009 г. No 8).
Закон города Москвы от 25 ноября 2009 г. No 9 "О гарантиях осуществле-
ния полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутриго-
родского муниципального образования в городе Москве".
Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 года No 237-30 "Об организации
местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (редакция от 9 июля 2009 года;
с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 3 августа 2009 года).
Литература
Акмалова А.А. Методология исследования соотношения общего и осо-
бенного в правовом регулировании и организации местного самоуправления в
Российской Федерации. Монография. - М.: Прометей, 2003.
Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. - М.: Прометей, 2001.
Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Фе-
дерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. - М.: Прометей,
2002.
Андреев Ю.Н. Наукограды в системе местного самоуправления. - Н. Нов-
город, 2006.
Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Ла-
тинской Америке. Исторический опыт развития. - М.: Грамота, 1999.
Попов А.И. Муниципальное право Москвы: опыт моделирования систем-
ного законодательства крупного города. - М.: Ноу, 1999.
Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного
самоуправления в крупных городах. - М., 1998.
Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982.
95
Учебная литература
Акмалова Альфия Азгаровна
Особенности организации местного самоуправления
на отдельных территориях
Лекция
96
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован