В соответствии с принятой в Рио-де-Жанейро Декларацией по окружающей среде и развитию экологическая проблематика признана в большинстве стран неотъемлемой частью процесса развития.[1] Поэтому в Люцернской декларации министров стран-представителей Европейской экономической комиссии ООН особое значение уделено "формированию организационной инфраструктуры, включая эффективные правовые и административные механизмы, управленческие инфраструктуры, системы подготовки кадров и образования в сфере политики охраны окружающей среды" в процессе проведения в странах с экономикой переходного периода политических и структурных реформ.[2]
Следствием данных реформ предусматривается переход в этих странах на комплексное управление природоохранной деятельностью и обеспечение экологической безопасности промышленных объектов.
Учет требований экологической безопасности предполагалось осуществлять в ходе проведения экономической реформы, включая ценовую политику, приватизацию, бюджетно-налоговую реформу и децентрализацию управления, что и происходит в настоящее время в России.
При создании правовых и организационных механизмов управления деятельностью по созданию эффективной системы экологической безопасности стратегия государственных органов должна учитывать следующие основные подходы и направления:
·формирование целей, политики, планов и программ в сфере экологической безопасности производств;
·реализация необходимых комплексных мероприятий по обеспечению системы экологической безопасности;
·подготовка законодательных предложений;
·разработка инструментов стратегии, политики и управления системой экологической безопасности;
·оценка и учет воздействия на окружающую среду предприятий;
·организация взаимодействия в области окружающей среды различных государственных институтов, ведомств и организаций;
·координация деятельности всех заинтересованных организаций при реализации государственной программы экологической безопасности;
·содействие научным исследованиям в области экологической безопасности, охраны окружающей среды и внедрения экологически чистых технологий;
·экологическое образование и информирование общественности о проблемах в сфере экологической безопасности;
·мониторинг соблюдения условий реализации требований и разрешений экологического риска;
·учет территориальных, демографических и иных особенностей в регионах;
·обеспечение права доступа на территорию любых производств для оценки состояния экологической безопасности;
·разработка и реализация эффективных режимов ответственности за ущерб окружающей среде, усиление действующих режимов и оптимизация порядка их регулирования.
В силу традиций наиболее развитыми и сравнительно давно используемыми инструментами управления в сфере экологической безопасности в России являются административные механизмы.[3] Однако сегодня, в период перехода к рыночной экономике, они приобретают новое содержание, как за счет развития законодательной базы, так и в связи с включением экономического механизма управления и рыночных инструментов.
Типичным примером эффективного механизма управления, традиционно относимых к группе административных, является лицензирование соответствующей производственной деятельности. Помимо обычной административной процедуры выдачи государством разрешений он включает также информационные элементы в части экологической экспертизы и экологического аудита, установление условий платежей и рыночные механизмы управления.
В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации Министерство природных ресурсов и его территориальные органы осуществляют лицензирование следующих видов деятельности в области экологической безопасности:
·утилизация, складирование, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных), включая также лом и отходы черных и цветных металлов;
·проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудита;
·осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;
·добывание, сбор, продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических коллекций, биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров.
Кроме того Министерству природных ресурсов РФ даны полномочия по лицензированию недро- и водопользования, а также на:
·разработку проектной документации по расчету нормативов предельно допустимых уровней воздействия на окружающую среду и обоснованию лимитов природопользования;
·проведение инвентаризации источников воздействия на окружающую среду;
·экологический мониторинг в зоне влияния отдельных хозяйственных объектов, включая экологический мониторинг земель;
·экологическое аудирование промышленных, коммунальных и транспортных предприятий;
·проведение оценки воздействия на окружающую среду при подготовке обосновывающей документации на развитие хозяйственной или иной деятельности;
·сервисное обслуживание (эксплуатация, пользование) особо охраняемых природных и рекреационных территорий и объектов;
·учебно-консультационные услуги по обеспечению экологических требований в процессе планирования и ведения хозяйственной деятельности;
·услуги по хранению (содержанию) и обеспечению соответствующих ресурсов растительного и животного происхождения и нетоксичных промышленных отходов, на экспорт или импорт которых имеется лицензия, а также веществ и отходов I класса опасности;
·услуги по хранению (содержанию) и обеспечению соответствующих условий при транспортировке веществ и отходов I класса опасности;
·деятельность по переработке и размещению отходов I и II класса опасности.
Важным направлением государственной политики в сфере экологической безопасности является экологическая сертификация.[4] Система обязательной сертификации по экологическим требованиям вводится с целью обеспечения соблюдения природоохранного законодательства.
Одним из важных факторов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов граждан в их праве на экологически безопасную среду проживания является экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращения загрязнения окружающей среды. Введение в действие экологического страхования в России является особенно актуальным в связи с высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В соответствии со ст. 15 Закона РФ "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" N116-ФЗ от 21 июля 1997 года введено обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных производственных объектах. Введение экологического страхования позволит возместить по экспертным оценкам экономических институтов до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экономическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых компаний.
Тем самым, снижая нагрузку на местный и федеральный бюджеты, экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий страховщика и путем инвестирования им средств в развитие малоотходных технологий.
Оценка воздействия на окружающую среду - это определение характера и степени опасности всех потенциальных видов, влияния на природную среду предлагаемой к реализации хозяйственной деятельности и оценки экологических, социальных и экономических последствий осуществления проектов деятельности в конкретном регионе. В основу ее методологии положены следующие основные принципы:
Принцип учета региональных особенностей. Он формируется с позиции состояния природной среды и экологической техноемкости территории, перспектив социально-экономического развития региона и социальных интересов всего населения.
Интеграционный принцип. Суть данного принципа заключается во взаимосвязи технических, экологических, социальных и экономических показателей проектируемого хозяйственного решения, а также вариативности возможных решений, обеспечивающих выполнение требований по экологической безопасности.
Принцип обязательности проведения экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта.
В условиях сложной экономической ситуации и нарастающего обострения экологических проблем должны быть осуществлены меры по предотвращению принятия непродуманных решений уже на стадии разработки соответствующей документации.[5]
Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости, экологической допустимости и экономической целесообразности и реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации.
Государственная экологическая экспертиза является эффективной организационно-правовой формой предупредительного контроля и самостоятельным видом управленческой деятельности.[6] Фактически сегодня она включает в себя три неравнозначных компонента: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которые вместе с экологическим обоснованием (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА) представляют собой основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора безопасности и устойчивого развития. Данный процесс называют экологическим сопровождением хозяйственной деятельности, которое должно осуществляться на всех ее стадиях - от возникновения идеи через обоснование и реализацию замысла до реабилитации и достижения приемлемого качества окружающей среды после завершения деятельности в рамках этого замысла.
Цель государственной экспертизы - обеспечение принятия экологически обоснованных хозяйственных и иных решений органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами.
В управлении системой экологической безопасности используются различные методы воздействия.[7] Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные, социально-психологические и экономические методы управления. Все эти методы должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.
Особое место в системе экологической безопасности занимают организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятия и реализации решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнения окружающей среды, организацию малоотходных и технологий при использовании природных ресурсов.[8] Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализации управления на основе достижений науки и техники.
Всевозрастающую роль в обеспечении экологической безопасности и рациональном использовании природных ресурсов играют методы оптимизации управленческих решений. Они основаны на широком использовании экономико-математических методов, сетевых моделей, автоматизированных систем управления в разработке, оптимизации и принятии управленческих решений. С их помощью разрабатывают модели охраны природы в зоне действия промышленных предприятий, регионов страны и водных бассейнов. Подобные модели позволяют наблюдать будущие ситуации, анализировать влияние различных проектов и решений на состояние природной среды, вносить коррективы и предложения по предупреждению последствий.
Природоохранный и социально-хозяйственный эффект, достигаемый при оптимальном использовании данных экологической информационно-мониторинговой системы в реализации крупных инвестиционных и национальных проектов, планировании и размещении промышленных, сельскохозяйственных и других объектов, эколого-функциональной регламентации их деятельности, исключающей неблагоприятные социально-хозяйственные последствия, во много раз превысит произведенные затраты. Это позволит минимизировать потенциальный экологический ущерб и сократить расходы на реабилитацию территорий с неблагоприятной экологической обстановкой и обеспечение безопасности населения региона.
Литература.
1.Глобальная экологическая перспектива - 2000 // ЮНЕП. Интердиалект+, М.: - 1999.
2.Горелов А.А. // Экология, М: Юрайт, 2002.
3.Гусев А.А. Проблемы экологической безопасности в Курской области // Доклады Третьей Всероссийской научно-практической конференции "Новое в экологии и безопасности жизнедеятельности". СПб. - 1998.
4.Коротков Э.М. Исследование систем управления. М., Дека, 2000.
5.Малин А.С., Мухин В.И. Исследование систем управления. Учебник, изд.2. М.- 2004.
6.Минцберг А., Альстрэнд Б., Лэмпэл Д. Школы стратегий. - С-Пб.: Питер, 2000.
7.Россия и ЕС: общее пространство безопасности. - М.: Пробел - 2000, 2004.
8.Экология, безопасность и охрана окружающей среды // Прогресс. М.- 2002.
10 января 2008 г.
www.jurnal.org
