Законопроект о малоэтажной жилищной застройке, задуманный
для содействия нацпроекту о доступном жилье, может помочь
миллионам граждан получить участок для строительства
Земля это наша главная материя. По Энштейну материя - та же энергия. Больше доступной земли - больше потенциальной энергии от её использования. 4.04.07 Госдумой принят законопроект о развития малоэтажной жилищной застройки территорий (No 388150-4). Его смело можно сравнить с ядерным реактором. Проект создаёт возможность для массового вброса на рынок земельных участков для жилищного строительства: он даёт органам власти и местного самоуправления право на внеконкурсное предоставление земельных участков специально создаваемым закрытым кооперативам малоэтажного жилья, а также обязывает эти органы предоставлять участки объединениям, которые создаются самими гражданами.
Мощная энергия требует и большой осторожности: она может принести как пользу, так и огромный вред. Недаром столько внимания уделяется надёжности ядерных реакторов. То же и с высвобождаемой энергией-землёй: её неправильное использование в узкокорыстных и спекулятивных целях может привести к таким негативным социальным последствиям, что никакой предохранительный саркофаг не поможет.
Утечка радиации: "законная" несправедливость
В самом общем виде эту идею нельзя не поддержать. Действительно, Россия -- одна из наибольших по площади стран. У нас огромные пространства никем не обустроенной земли, всерьёз обсуждается проблема потери суверенитета над неиспользуемой территорией. Цифры официальной статистики просто поражают. Фонд перераспределения земель, пополняемый в основном за счёт неиспользуемых земель и банкротства сельхозпредприятий, увеличился за год на 5 млн га и достиг к 2006 году 40 млн га (Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005 году, Таблица 1.2.). Это превышает площадь всей Германии (35,7 млн га). А земель запаса, т.е. никак не используемых территорий, в России 105,4 млн га. Это втрое больше той же Германии.
Понятно, что стимулировать заселение земель необходимо. Но истина конкретна, и она говорит: в черте поселений и в ближайших пригородах имеется большой спрос на участки под жилищную застройку и, соответственно, цена на такие земельные участки высока. Средняя стоимость сотки земли в 30-километровой зоне от Екатеринбурга -- $1352, а от Челябинска -- $3305. Что уж говорить об участках вблизи столицы: в ближайшем Подмосковье цена сотки зашкаливает за $7 тысяч, и даже в 50-километровой зоне от Москвы до $6 тысяч долларов. Что же до цены участков в пределах поселений, но указанные цифры можно смело увеличить до 10 кратной величины и более.
Между тем, возможны несколько решений этой проблемы. Земельные участки в поселениях и в 10-километровой зоне следовало бы предоставлять исключительно очередникам, причём только такие участки, рыночная цена которых не превышает среднюю цену по поселению. Следует установить пределы по цене и размерам бесплатно передаваемого участка (в расчёте на одну семью). Наконец, специальными нормами можно было бы стимулировать расселение наших переполненных городов. Достаточно разрешить бесплатное предоставление участков в сельской местности на 50-60 семей из расчёте 1-2 га на одну семью для строительства жилья и садоводства-огородничества. А для защиты от спекуляции можно было бы установить запрет на перепродажу в течение 10 лет.
Совершенствование форм
Проект вводит новые формы жилищных некоммерческих объединений граждан - кооперативы малоэтажного жилья и товарищества индивидуальных застройщиков. Объединяет их то, что в них есть общее имущество - земельные участки с объектами инфраструктуры (для прохода, проезда, водо-, электро-, газо- и теплоснабжения, охраны, отдыха и т.п.). Кооперативы предполагаются двух типов: "закрытые", создаваемые при участии органов власти и МСУ, и "открытые" кооперативы, которые учреждают граждане. Открытый кооператив по содержания прав собственности почти не отличается от товарищества - объединения собственников земельных участков и жилья. Дело в том, что в открытом кооперативе после внесения всего паевого взноса право собственности на предоставленное кооперативом в пользование имущество переходит к вам (п.2 ст.171). Отличие лишь в способе определения голосов на общем собрании: в кооперативе - по принципу один член - один голос, а в товариществе - пропорционально площади земельных участков. Кооператив с выплаченными паями можно переоформить в товарищество. Это тот же принцип, что отличает ТСЖ и ЖСК по действующему Жилищному кодексу РФ.
Новые нормы о кооперативах и товариществах это не слепое копирование действующих, регулирующих отношения в многоквартирных домах. Надо отдать должное авторам проекта: многие сюжеты содержат блестящие новации, которые просто просятся, чтобы их перенесли в нормы о ТСЖ и ЖСК. Дорогого стоят нормы об обязанности правления действовать добросовестно и разумно, о финансовой ответственности правления и управляющего, об общих собраниях и о свободном доступе ко всем документам членов ЖСК и ТСЖ (пп.3 и 4 ст.178; п.6 ст.188; п.7 ст.189; пп.4 и 11 ст.190; п.3 ст.192; п.3 ст.193; п.3 ст.197; ст.205).
Открытые кооперативы и товарищества индивидуальных застройщиков должны будут приобретать участки в общем конкурсном режиме. Он мало отличается от существующего порядка предоставления участка гражданам для индивидуального жилищного строительства. Жилищное некоммерческое объединение или вы как гражданин сможете подать заявление о предоставлении земельного участка в аренду или в собственность. Если попросите в аренду, то у администрации будет выбор: либо провести аукцион, либо опубликовать сообщение о приеме заявлений соответственно от граждан или объединений граждан о предоставлении такого участка в аренду. Если заявление о передаче в собственность, то возможен только аукцион (новые п.4 и 5 ст. 301 ЗК РФ, п.1 ст.5 проекта).
Конкурсность или прямая передача?
Схема красивая, но не безупречная. Недоумение вызывает предоставленное администрации право многоступенчатого выбора: сначала между приёмом заявлений и аукционом, затем между аукционом по продаже или по аренде. По каждой "развилке" возникает множество проблем, которые может и создать, и решить только администрация. Например, с условиями договора аренды. Вот вам и источник злоупотреблений и коррупции, причём системной.
В этой связи заслуживает упоминания сюжет кадастрового учёта. Если в течение месяца после публикации сообщения о предоставлении участка в аренду других заявлений не поступило, орган власти или МСУ предоставляет этот участок в аренду инициатору процесса - вам или жилищному объединению. При этом договор аренды заключается в двухнедельный срок, но... после государственного кадастрового учета такого земельного участка (абз.2 нового п.4 ст. 301 ЗК РФ, п.1 ст.5 проекта). Здесь юридическая, да и простая логика делает "штопор". Получается, что все предыдущие упражнения в демократии и публичности не имели предмета, просто фикция? Получается также, что заботы и расходы о кадастровом учёте возлагаются на заинтересованного гражданина или объединение граждан. Причём все вы попадаете в зависимость от кадастровых чиновников: не будет учёта - не будет и договора. А чиновники могут ненавязчиво выдвинуть любые требования - от неофициальных платежей до установления границ участка по собственному произволу. Вот тебе, бабушка, и Юрьев день свободного доступа граждан к земле.
Но как быть, если граждане готовы сами платить за землеустройство и кадастровый учёт? Да очень просто. Достаточно было бы прямо записать в законе, что такой учёт может инициировать по поручению органа власти или МСУ заинтересованный гражданин или жилищное некоммерческое объединение граждан. Если земельный участок будет выставлен на аукцион и в конечном итоге достанется кому-то другому, то затраты по кадастровому учёту, конечно же, должны были бы компенсироваться за счёт средств от аукциона (учитывая трудозатраты -- двойном размере).
И все же повторим: главное в проекте - расширение права граждан на получение участков под застройку. Кооперативы и товарищества, создаваемые в инициативном порядке, начнут бомбардировать заявлениями местных чиновников, а они должны будут в установленный срок принимать решения о предоставлении долгожданных участков под застройку. Тем более, что для стимулирования малоэтажного жилищного строительства проект наделяет органы исполнительной власти и МСУ дополнительными правами. Здесь и разработка конкретных жилищных "национальных проектов" (федеральных, региональных, муниципальных), и обеспечение территорий малоэтажной жилищной застройки инфраструктурой (коммунальной, дорожной, "иной внешней") или содействие по подключению к существующей инфраструктуре. И всяческая помощь кооперативам - от правовой помощи и обучения актива до работы органов МСУ в качестве заказчиков землеустройства и посредников при кадастровом и техническом учёте недвижимости в интересах кооперативов, а также при регистрации их прав на земельные участки. Причём землеустройство и технический учёт (инвентаризация) могут финансироваться из средств местного бюджета.
Впрочем, услуги по юридическому оформлению недвижимости имеют смысл только для помощи "открытым" кооперативам и товариществам. Если же речь идёт о "закрытых" кооперативах, мы возвращаемся к отмеченному выше недоразумению: по-хорошему, власти должны сначала создать участок, и лишь затем его передавать. Если же следовать тексту проекта, то власти смогут всю "благодать" государственно-муниципальной поддержки подарить лишь тем закрытым кооперативам, которые формируют сами.
Размер имеет значение
Всех волнует вопрос: какие участки - где и какого размера - можно будет получить закрытому кооперативу для строительства жилья, что на них можно строить. Ответ есть только на последний вопрос, да и то неопределённый. Орган, осуществляющий ведение учета и формирующий из кандидатов список учредителей кооператива, отбирает типовые проекты "территориального планирования" малоэтажной жилищной застройки. Один из таких типовых проектов, включающий схему размещения объектов недвижимости, должны потом утвердить учредители кооператива (п.4 ст.173 ЖК РФ). Настораживают слова "территориальное планирование" вместо "территориальное зонирование". В переводе на нормальный язык это означает, что будущим кооператорам предлагают не правовое поле правил землепользования и застройки, что гарантирует набор прав и обязанностей застройщика, а административное указание - что и где расположить, без права изменения плана (части 2 и 7 ст.1 Градостроительного кодекса РФ).
Неизвестны также минимальные, а главное - максимальные размеры предоставляемых участков. Это открывает простор для административного произвола, причём в самых неожиданных формах. Как вам понравятся кооперативные монстры, занимающие преобладающую часть территории местного самоуправления, подконтрольные местным начальникам? Это будет и несправедливо и неэффективно. Несправедливо потому, что это, по сути, будет понуждением нуждающихся в жилье граждан входить только в единственный (или один из немногих) кооператив, накрепко привязанный к местной администрации, которая его и формирует. Неэффективно, потому что нормальное управление огромным жилищным массивом частной застройки с большим числом членов кооператива попросту невозможно.
Для доказательства этого утверждения нет надобности ссылаться на теорию нобелевского лауреата о размере фирм или примеры западных корпоративных "энронов". Достаточно посмотреть на печальную картину "демократии" в наших многоквартирных домах, где зачастую правление нечестно манипулирует несколькими сотнями семей, которые из-за распылённости голосов не могут им противодействовать. К сожалению, проект явным образом стимулирует создание больших по численности кооперативов. Верхнего предела числа членов кооператива нет (может включать 500 и более членов). Для кооперативов с числом членов более ста установлено, что общее собрание проводится в форме конференции уполномоченных. Уполномоченный избирается не менее чем от десяти и не более чем от пятидесяти членов кооператива, причем самих уполномоченных должно быть не менее десяти (п.5 ст.196). Почему уполномоченный может быть "не менее чем от десяти членов кооператива", а не от двух или четырёх? Не потому ли, что это облегчает манипулирование голосами? Кстати, некоторые нормы проекта явно в пользу правления кооператива, например, о счётной комиссии на общем собрании (члены правления в счётной комиссии командуют и при заочном голосовании и при обычном общем собрании) -- пп.2 и 3 ст.194).
Курс на большие кооперативы продолжают и нормы об их реорганизации: она допускается только как слияние соседних кооперативов (соответственно, закрытых или открытых). Но как быть, если для более эффективного управления люди захотят разделиться? Неужели повторяется известная из истории кампания по укрупнению колхозов? При сотнях членов это уже не кооператив, а целая корпорация, где структура управления громоздка, а эффективный контроль за менеджментом невозможен. Ведь управление через делегатов это форма управления вовсе не кооперативная, а присущая лишь открытым АО. Кооператив же -- малая форма объединения граждан, в нём, по-нашему мнению, не должно быть больше 200 членов.
Новая коллективизация
По своей сути закрытый кооператив малоэтажного жилья превращён в полный аналог советского колхоза. У входящих в кооператив граждан нет права собственности на имущество, оно принадлежит кооперативу, т.е. фактически - его правлению. Те немногие права, которыми всё же будет обладать член закрытого кооператива (пользование имуществом, право на пай, право голоса на общем собрании по принципу один человек - один голос) будут несравнимо меньше, чем у участников предусмотренной ГК РФ общей собственности. По сути, предлагаемая Советская история свидетельствует, что колхозы были неэффективными объединениями граждан. Насколько оправдана новая попытка восстановления этой старой формы собственности и кому выгодна "новая коллективизация"?
Как показывает анализ, "колхозная" форма собственности в закрытом кооперативе может быть использована для того, чтобы отобрать такое жильё у покупателя пая, владельца жилья или его наследника без равноценной компенсации. Оснований для того, чтобы отобрать имущество предусмотрено много, например, если приобретатель пая или наследник не подал заявление о приеме в члены кооператива в течение месяца со дня приобретения пая(п.5 ст.182 ЖК РФ). Член кооператива может быть по суду исключен из кооператива на основании решения собрания и даже по решению правления. Столь тяжкое наказание возможно за самое небольшое нарушение -- за неисполнение обязанностей, установленных уставом кооператива, за нарушение сроков внесения любого взноса либо их незначительную недоплату (более трех раз в течение года, за просрочку взноса на три месяца - п.3.2. ст. 183 ЖК РФ).
Возможен, например, такой способ "экспроприации": кооператив скрывает заявление о приёме, а затем объявляют, что оно в месячный срок "не подано", и через суд исключает такого гражданина. Исключенному выплатят возмещение, но размер компенсации будет определяться не рыночной стоимостью жилой недвижимости, а всего лишь размером пая (п.5 ст.183 ЖК РФ). Мало того, что сумма пая фиксирована и не индексируется, в неё не включены иные значительные затраты члена кооператива, в т.ч. членские взносы на содержание имущественного комплекса. Реальная стоимость выплачиваемого пая будет также уменьшена из-за "законной" рассрочки: время выплаты пая -- двух лет. А неустойка за несвоевременную выплату может быть установлена в уставе кооператива сколь угодно мизерной (пп.2, 4 ст.184 ЖК РФ). Кроме того, бывший член кооператива будет обязан освободить помещение в течение двух месяцев после прекращения членства, что несравнимо с двухлетним сроком выплаты ему пая.
Короче говоря, возможность спекуляции на разнице между реальной стоимостью жилого имущества и размером возмещения создаёт для правления "колхоза"... простите, для правления закрытого кооператива стимул по использованию "законных" схем избавления от членов кооператива.
Это противоречие скрывается за жонглированием понятий. После внесения паевого взноса пай признается выделенным в натуре в виде имущества. В то же время за вами сохраняется право на пай, но не на имущество (п.1 ст.181). Но, если судить здраво, когда пай выделен в натуре, он перестает быть паем, приобретая вещественную форму. Нельзя же утверждать, что нечто является одновременно и материальным объектом, и идеальным "паем". Сказанное подтверждает не только неэффективность и коррупционность новой-старой паевой формы "собственности", но и её противоречие нормам Конституции РФ о равноценном возмещении и обязанностях государства по защите права граждан.
Как выделиться частнику
Возможности для преобразования закрытого кооператива в другую форму нет. Так что если вам не понравятся кооперативно-колхозные порядки, есть только один путь -- продать свою кооперативную недвижимость. Но купля продажа возможна только в форме продажи пая. Стоимость этого пая будет значительно ниже, чем стоимость по всем параметрам идентичной нормальной частной недвижимости -- с учётом ограниченных прав собственника пая и описанных выше рисков. Иначе говоря, при продаже вы потеряете приличную сумму только из-за несовершенства законодательства.
Избежать таких потерь членам закрытого кооператива поможет только одно средство - его ликвидация. При ликвидации кооператива его имущество (после удовлетворения требований кредиторов) распределяется между членами кооператива пропорционально их паям (п.4 ст.201). Очевидно, хотя это и не сказано прямо, что свой дом, квартиру член кооператива получает в собственность. Также в собственность он должен, по-видимому, получить и землю, будь то участок под блочным домом или отдельные участки под каждым индивидуальным домом. (Это сказано почти эзоповым языком - через отсылку к новой главе 15 ЖК РФ об общем имуществе собственников земельных участков)(п.4 ст.201). Правда, ликвидироваться придётся по суду: по непонятной причине закрытому кооперативу малоэтажного жилья в отличие от открытого не разрешена добровольная ликвидации. Таким образом, самоликвидация закрытого кооператива это хоть и странный, но единственный способ получения гражданами полноценных прав частной собственности на свою недвижимость - на квартиру, дом и участок.
В товарищах согласье
Сюжеты нового проекта о товариществах индивидуальных застройщиков -- собственников участков заслуживают поддержки. Вот только на фоне детально расписанных новаций о кооперативах они явно проигрывают. Да и в нормах о гос. поддержке малоэтажного жилищного строительства почему-то фигурируют только кооперативы. Хотелось бы надеяться, что это техническая ошибка, а не умышленное нарушение требований Конституции РФ. Ведь Основной закон России, объявив высшей ценностью, защищаемых государством, права гражданина, говорит о защите частной собственности (ст.2, 18 Конституции РФ).
В новых нормах о товариществах обнаруживаются две проблемы, которые могут затронуть интересы многих граждан. Первая - о "товарищах-латифундистах". Дело в том, что правом голосования на общем собрании собственников в малоэтажной жилищной застройке обладают только собственники земельных участков. Можно представить себе ситуацию, когда немногие члены товарищества, имеющие большие участки, будут делить свои участки на более мелкие лоты и сдавать их другим лицам в аренду для строительства их собственного жилья. И хотя такие земельные арендаторы будут собственниками своих домов или квартир, право голоса в товариществе они не получат. А "товарищи-латифундисты" смогут устанавливать кабальные условия аренды участков. Такую земельную аренду надо бы сразу запретить законом.
Вторая проблема - бедных садоводов-огородников. Дело в том, что садоводческим и подобным объединениям даётся право передать все участки, занятые инфраструктурой (имуществом общего пользования), в собственность тех садоводов, которые оформили свои сотки в собственность: (через отказ от части таких участков или через ликвидацию садоводческого объединения)участки под дорогами, трубопроводами и т.п. автоматически перейдут в общую долевую собственность собственников земельных участков (п.1 ст.31 и абзац второй пункта 4 статьи 14; пункт 1 статьи 42 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). В чем проблема? Да в том, что члены садоводческого товарищества, которые не смогли или не захотели оформить право собственности на свои участки, лишатся прав на объекты инфраструктуры, которые были созданы на их деньги. Таких садоводов сегодня подавляющее большинство. Оформление прав собственности, несмотря на "дачную амнистию", по-прежнему дорого и долго, да к тому же морока с переоформлением это право, но не обязанность граждан. Последствия такой неаккуратной нормы будут плохими: объединение дачников-собственников сможет взимать с неоформившихся произвольную плату за пользование инфраструктурой -- за проезд и использование водопровода и электросетей.
Подведём итоги. Сюжет с закрытыми кооперативами малоэтажного жилья похож на плохой анекдот, напоминает хождение по граблям - повторение самых одиозных ошибок недавнего прошлого. Не успели мы забыть о колхозном иго, как нам предлагают его новую версию "пай-без-собственности". Совсем недавно "проходили" сюжет с безграничными правами местных органов власти по распоряжению земельными участками, в итоге которого получили проблему обманутых дольщиков. Не успели разобраться с ними - и снова даём безграничные права чиновникам. Неужели правда, что история учит только тому, что она ничему не учит? Или всё-таки возобладает здравый смысл и общественный интерес? Сделать это несложно: достаточно отказаться от "странных" колхозных особенностей закрытых кооперативов, сделав владельцев паёв собственниками их квартир и домов, устранить описанные выше огрехи и недоразумения. И тогда новый закон действительно откроет дорогу в земли новой счастливой России.
журнал "Прямые инвестиции" No05 (61) 2007, с.38-41.
http://www.sbrf.ru/ruswin/sbjr/07-05/038-041.pdf
