В результате приватизации государственного имущества в частную собственность передано значительное число акций открытых акционерных обществ. Тем не менее, на конец декабря 2004 года в реестре федерального имущества значится 90 акционерных обществ, с долей участия Российской Федерации, расположенных в крае и 70 акционерных обществ с долей участия субъекта Российской Федерации - Красноярского края - в краевом реестре государственной собственности.
И, хотя бум приватизации прошел ещё в 90-х годах, а в отношении находящихся в государственной и муниципальной собственности акций акционерных обществ порядок управления ими в значительной мере урегулирован нормами действующего корпоративного права, вопросы эффективности управления акционерной формой государственной собственности ещё остаются до конца не решенными.
Необходимо отметить, что современное состояние этого вопроса характеризуется, с одной стороны, практическим отсутствием в отечественной экономической науке разработанной теории, а с другой - явным недостатком опыта реального использования государственными структурами возможностей воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которая находится в государственной собственности.
Управление пакетами акций, находящимися в государственной собственности, в основном осуществляется через институт представителей государства в акционерных обществах, которые назначаются распорядительными актами органов исполнительной власти и осуществляют свою деятельность в Советах директоров (наблюдательных советах) и ревизионных комиссиях.
Счётной палатой Российской Федерации проведён анализ деятельности представителей государства в органах управления акционерных обществ за период с 1993 по 2003 года и сделаны следующие основные выводы.
Большинство представителей государства были и являются государственными служащими. Основным препятствием к назначению других лиц была неопределенность источников вознаграждения соответствующей деятельности. Результаты работы государственных служащих оказались неоднозначными.
Во-первых, у многих из них не было опыта работы в качестве представителей государства в компаниях.
Во-вторых, каждый представитель должен был контролировать несколько компаний, нередко относящихся к разным регионам (в случае, если пакеты акций находятся в федеральной собственности) и отраслям, причем делать это он был вынужден помимо исполнения своих основных обязанностей в органах исполнительной власти.
В-третьих, у представителей государства слабые стимулы к улучшению качества управления предприятием, поскольку им прямо запрещалось получать вознаграждение за соответствующую деятельность. Кроме того, мониторинг деятельности самих представителей государства неэффективен.
Существующий порядок назначения государственных служащих представителями Российской Федерации в акционерный обществах не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства.
Отсутствует обязательная практика постановки конкретных задач перед представителями, закрепления в договорах с иными управляющими целей их деятельности и согласованной с государственными органами программы мероприятий по реализации этих целей. Что приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований ответственности за неэффективность управления. Указанные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда, например, представитель в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к максимализации дивидендов от деятельности такого общества.
Таким образом, государственные структуры, ответственные за эффективность использования государственной собственности, не выполняют в достаточном объеме эту государственную функцию. В результате государство не обладает необходимыми полномочиями по регулированию деятельности в этой сфере и несет существенные финансовые потери.
Тот небольшой объем информации, который доходит до общественности и независимых экспертов не отражает в полной мере результаты управления государством собственностью, принадлежащей гражданам страны. Порой ситуация приобретает анекдотический характер. Например, в марте 2004 г. представители государства в совете директоров ОАО "КАМАЗ" проголосовали за дивиденды в размере, намного превышающем чистую прибыль компании. В частных беседах они признавали свою неправоту, но ссылались на полученные директивы. (данный пример был озвучен 01 июля 2004 года на круглом столе на тему "Практика управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации и субъектов федерации", проходившем в г.Москва)
Ситуация напоминает старый советский анекдот. Леонид Брежнев на встрече с Фиделем Кастро, зачитывая по бумажке приветственную речь, начал ее словами: "Дорогая Индира Ганди". Ему шепчут на ухо: "Это не Ганди, а Кастро". На что Брежнев зло отвечает: "Сам вижу, что Кастро, но в тексте написано "Индира Ганди"!"
Таким образом, в настоящее время возникла объективная необходимость внесения изменений в подходы к государственному управлению акционерными обществами, акции которых находятся в собственности Российской Федерации и её субъектах.
Целями управления пакетами акций, находящихся в государственной собственности, являются:
1) максимизация неналоговых доходов бюджета;
2) обеспечение выполнения хозяйственными обществами общегосударственных функций (социальные программы, регулирование естественных монополий);
3) оптимизация управленческих затрат (сокращение количества обществ, в которых имеется доля государства, расходов, связанных с управлением);
4) реструктуризация предприятий, создание вертикально интегрированных структур;
5) стимулирование развития производства, улучшение общих финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ и привлечение инвестиций;
6) снижение рисков при выделении инвестиционных ресурсов хозяйствующим субъектам, относящимся к негосударственным формам собственности.
Поставленные цели невозможно реализовать в рамках действующего института представителей государства в акционерных обществах.
Все представители государства в органах управления акционерными обществами - государственные служащие. Большинство из них эти обязанности рассматривают как дополнительную служебную нагрузку, нередко сопряженную с частыми командировками, финансовыми издержками и т. п.
Говоря о неэффективности института государственных представителей в акционерных обществах, необходимо отметить, что нередко даже в тех акционерных обществах, в которых у государства имеется контрольный пакет акций и представители государства участвуют в общих собраниях акционеров, в заседаниях совета директоров, в решении вопроса о назначении исполнительных органов общества, положительных показателей деятельности нет, а в отдельных случаях решения представителей противоречат интересам государства.
Очевидно, что при таком подходе к исполнению обязанностей представителя государства говорить об их эффективной работе не приходится.
Директивный характер указаний представителям государства по принимаемым решениям в управлении открытыми акционерными обществами с долей Российской Федерации в наибольшей степени подходит для ограниченного круга обществ, деятельность которых помимо основной цели - получения прибыли - связана с реализацией стратегических задач государства и оправдан в силу их значимости для обеспечения стратегических интересов государства, обороноспособности и безопасности, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан.
Однако, деятельность большей части акционерных обществ, акции которых принадлежат в настоящее время Российской Федерации, не отвечает признакам стратегичности и направлена исключительно на получение дохода. Представителями государства в таких обществах являются, в основном, государственные служащие, которые действуют, с одной стороны, в рамках акционерного законодательства, предусматривающего свободу и профессионализм управляющих для максимального извлечения прибыли, а, с другой стороны, обременены необходимостью выполнения своих основных обязанностей по месту службы. Кроме того, бюрократизированность государственной машины в принципе не отвечает динамичным требованиям рынка в процессе управления коммерческими проектами. Работа института представителей государства в таких условиях не может давать должного эффекта и с точки зрения интересов государства, и с точки зрения интересов хозяйствующего субъекта.
Реализация полномочий государства как собственника - субъекта корпоративных отношений - в органах управления акционерным обществом требует основательных знаний в области корпоративного права, умения, опираясь на имеющийся опыт, принимать точные и оперативные решения, касающиеся почти всех аспектов деятельности компании.
Можно с уверенностью утверждать, что в нынешнем виде институт представителя государства в акционерном обществе существовать не может и не должен.
Первым вариантом решения данного вопроса может стать крупномасштабное введение в практику управления государственными пакетами акций института доверительного управляющего. И здесь необходимо отметить, что управление имущественных отношений администрации края включило это направление, как одно из приоритетных в планы работ на 2004 год.
К сожалению, доверительное управление как инструмент эффективного управления госсобственностью в России используется крайне слабо, хотя для этого создана вся необходимая законодательная база. Как правило, основное препятствие политического толка: те или иные группировки региональных элит не могут договориться о праве "рулить" определенной частью госсобственности. Между тем идея доверительного управления заключается в другом: управляющей компании доверяется собственность, которая в результате управления должна приносить доход владельцу. Наличие дохода и его размер - главный критерий успешности доверительного управления, то есть проверить добросовестность и эффективность доверительного управляющего довольно просто.
Второй вариант - замена представителей государства (государственных чиновников) в акционерных обществах выполняющих функции директоров и ревизоров на людей, работающих на профессиональной основе. Это может существенно повысить эффективность работы акционерных обществ с государственным участием и увеличить доходы бюджета от управления имеющимися пакетами акций.
Как только в совете директоров есть независимый директор, цели предприятия становятся более прозрачными и однонаправленными, даже если этот директор будет четко придерживаться директив государства, - сказал Александр Сараев, ректор Высшей школы приватизации и предпринимательства на проходившем в ноябре 2004 года в Москве круглом столе на тему "Практика управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности".
В 2003-2004 годах в крае нами был выявлен ряд недостатков в работе по данному направлению, такие как не проведение годовых собраний кредиторов (ОАО "Игарский морской порт"), непредставление отчетов в КУГИ представителей края, одобрение незаконных решений Совета директоров (ОАО "Цемент). В ряде акционерных обществ представители края вообще не избирались в органы управления АО, что по существу лишало КУГИ возможности принимать участие в управлении краевой собственностью (ОАО "Заозерновский элеватор" и другие).
Однако, Управлением имущественных отношений администрации Красноярского края, осуществляющим от имени края полномочия собственника, в течении 2004 года выполнен ряд мероприятий по устранению недостатков в части исполнения представителями государства прав и обязанностей по управлению акциями акционерных обществ.
В частности проведены такие мероприятия, как:
1) ротации представителей государства;
2) проведено согласование кандидатур представителей государства в Законодательном Собрании края;
3) в августе 2004 года проведены инструктивные совещания с представителями государства в акционерных обществах и с руководителями акционерных обществ, учреждаемых при преобразовании краевых государственных предприятий;
4) усилен контроль за отчётностью представителей государства в акционерных обществах.
Совершенствование механизмов управления государственной собственностью прямо или косвенно способно влиять на повышение качества жизни населения, снижение угрозы национальной безопасности, решение проблемы дефицита бюджетов различных уровней.
Все вышеизложенное позволяет говорить о том, что проблема повышения эффективности управления государственной собственностью в Российской Федерации стоит достаточно остро и, безусловно, заслуживает дальнейшего исследования.
Предстоит осуществить комплекс мер по повышению квалификации государственных служащих, являющихся представителями государства в акционерных обществах, повысить ответственность представителей государства через принятие соответствующих нормативных правовых актов. Кроме того, необходимо сформировать институт профессиональных государственных представителей, для которых деятельность по представлению государства в органах управления акционерных обществ будет являться основной.
Более активно мы должны опираться в этой работе на представителей с мест. Это и удобней с одной стороны, и с другой повысит заинтересованность местных органов власти в результатах работы предприятий с государственным участием, что в конечном счете положительно отразиться на эффективности работы акционерных обществ.
Важным направлением является мониторинг, анализ и планирование финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, более 50 процентов акций которых находятся в государственной собственности. Необходимо принять единую методику, обеспечить отраслевые ведомства автоматизированными средствами комплексного анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий. Такой мониторинг позволит осуществлять проведение сводного, отраслевого и регионального анализа деятельности акционерных обществ с государственным участием, анализа эффективности функционирования акционерных обществ, определение планируемого объема дивидендов, перечисляемых в бюджеты, а также осуществлять другие необходимые расчеты для обеспечения принятия качественных решений представителями государства в органах управления акционерных обществ.
Пользуясь случаем хочу поблагодарить представителей территориального управления ФАУФИ, депутатов Законодательного Собрания края, руководство муниципальных образований края за активную и неравнодушную позицию к вопросу управления государственной собственностью в Красноярском крае, а также наших московских коллег за доверие, которое они нам оказывают в этом вопросе.
Желаю участникам совещания плодотворной работы и благодарю за внимание.
22.04.2005 года
www.proks.info
