Заместитель председателя
Счетной палаты Тюменской области
Сафонова Людмила Сергеевна,
`Государственный финансовый контроль в Российской Федерации`
1. Сущность, цель, задачи и функции финансового контроля
Финансовый контроль является составной частью единого механизма государственного контроля, без осуществления которого невозможно нормальное функционирование экономики и финансовой системы. Финансовый контроль, как самостоятельная функция управления экономикой выступает в качестве важного этапа управления производительными силами и производственными отношениями, когда фактические результаты в процессе воздействия на определенный объект анализируются на соответствие принятым решениям и соответствующим нормативным предписаниям, и в случае выявления нарушений принимаются необходимые меры по их устранению.
Факты являются основой выводов и заключений финансового контроля, но без качественного анализа фактов, логического их осмысления с учетом качественных и количественных методов познания контроль, как эффективная функция управления экономики, существовать не может. Законы и факты в финансовом контроле могут служить интересам рационального использования в практической деятельности людей и базой для управления экономикой при условии, когда они обобщены в теории.
Финансовый контроль, как наука, находится в тесной взаимосвязи с планированием, управлением и анализом хозяйственной деятельности. Эти функциональные экономические науки исследуют один и тот же объект, но с различной целевой функцией.
Финансовый контроль, используя экономическую теорию, выполняет жизненно важную роль в обеспечении практическими рекомендациями систем управления производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Выявляя диспропорции и негативные явления в обществе, он способствует их устранению и предупреждению повторения, рациональной организации производственных отношений и оптимальному использованию производительных сил.
Финансовый контроль выполняет следующие функции экономической науки: познавательную - выявляет факторы, отрицательно влияющие на развитие производительных сил и производственных отношений, с целью их регулирования; практическую - обеспечивает управление экономикой конкретными методами в части рационального использования финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы.
Таким образом, финансовый контроль как наука, вобрав в себя различные качества экономических наук, является основным источником информации для разработки и принятия оптимальных управленческих решений, занимает ведущее место в системе управления экономикой и является непосредственной производительной силой.
Особую роль в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль. Он распространяется на сферу формирования доходной части бюджетов соответствующего уровня и расходования государственных средств.
Финансовый контроль в целях установления законности и достоверности финансовых операций в процессе его осуществления распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части бюджета, а также использующие бюджетные средства. Кроме того, финансовый контроль распространяется на целый комплекс хозяйственных отношений на уровне предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и других хозяйствующих субъектов, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основе. Исходя из чего, в ряде случаев контролю должны быть подвержены не только финансовые операции, но и отдельные элементы хозяйственной деятельности предприятий в целях получения объективной оценки экономической эффективности их финансово-хозяйственной деятельности, повышения эффективности хозяйствования, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.
Некоторые экономисты отождествляют понятие контрольной функции бухгалтерского учета с понятием финансового контроля. Действительно, в процессе учета осуществляется контроль за рациональным использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов, сохранностью собственности. Государство использует учет в качестве одного из средств контроля. Однако при этом теоретическое обоснование и вопросы методологии и организации финансового контроля остаются вне бухгалтерского учета, а сама постановка учета является объектом постоянного надзора со стороны органов, осуществляющих финансовый контроль. Финансовый контроль изучает финансовые операции и хозяйственные процессы в целях установления законности, достоверности, обеспечения сохранности собственности, эффективности использования финансовых средств.
В целом финансовый контроль выступает как результат практического использования государством контрольных функций бухгалтерского учета, финансов, кредита и других категорий экономики.
Финансовый контроль выступает как отдельная отрасль специальных знаний, имеющая свой предмет, метод и специфические методические приемы, исследования, а также способы для достижений своих целей (наблюдения, проверки, обследования, анализ, ревизии).
Сущность финансового контроля находит отражение в его специфических целях, задачах, функциях и принципах осуществления.
Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.
В связи с чем, основными его задачами являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных и региональных законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджетов соответствующих уровней, или влияющих на формирование и исполнение бюджетов различных уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов различных уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивавших формирование доходной части государственного бюджета;
- оценка эффективности деятельности органов государственной власти по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;
- выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижение расходной части бюджета.
Объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и социальной сфере и (как отмечалось выше) охватывающие не только бюджетный процесс, но и весь комплекс хозяйственных отношений. Исходя чего, финансовый контроль выступает как важнейший элемент государственного контроля и управления.
Цель и задачи государственного финансового контроля определяют и его основные функции.
Во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля.
Функции финансового контроля как части общегосударственного контроля были рассмотрены выше.
Важная роль воздействия финансового контроля на общественные отношения проявляется в его собственных функциях: выявление отклонений, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана.
Выявление отклонений включает в себя: установление отклонений в исполнении законов в части использования государственных средств; отклонения в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности органов государственной власти, предприятий и организаций и других хозяйствующих субъектов.
Анализ причин отклонений предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление ответственных за отклонение.
Функция коррекции заключается в разработке предложений, направленных на устранение выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета и финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.
Функция превенции включает в себя проведение профилактической работы для предупреждения правонарушений. Цели превенции достигаются при непосредственной организации и проведении контрольных мероприятий, реализации правовых актов (принятых по итогам контроля), в которых отражены рекомендации по устранению условий способствующих правонарушениям и проведению конкретных профилактических мер.
Функция правоохраны направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в нарушениях, и связана с привлечением их к ответственности, а также применением к этим субъектам мер воздействия.
2. Система государственного финансового контроля в Российской Федерации
Государственный финансовый контроль является одним из функциональных элементов управления финансами.
Назначение государственного финансового контроля заключается в содействии реализации политики государства в области финансов, эффективного использования государственных финансовых ресурсов.
Главная цель государственного финансового контроля - это обеспечение экономической безопасности государства и его финансовой стабильности.
Проектом Единой концепции государственного финансового контроля определено, что под государственным финансовым контролем понимается `система мер, направленных на обеспечение законности и экономической обоснованности использования финансовых потоков и обязательств в масштабе государства`.
Государственный финансовый контроль должен обеспечить соблюдение принципов законности, целесообразности и эффективности при распоряжении и управлении государственными финансовыми ресурсами.
Во всех государствах в зависимости от специфики их устройства действуют свои системы финансового контроля.
В зарубежных странах деятельность контрольно-ревизионных органов базируется на общих принципах, выраженным многолетним международным опытом.
Подходы к организации финансового контроля сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IХ Конгрессе между народной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепризнанное на Западе мнение, что независимые органы государственного финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления финансовыми средствами.
Становление государственного финансового контроля определила принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации, которой установлена обязанность создания независимого органа государственного финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации (ст. 101).
Большое значение в развитии государственного финансового контроля в России имел Указ Президента Российской Федерации `О мерах по обеспечению государственного финансового контроля` (от 25 июля 1996 г.). Указ подтвердил, что в стране есть государственный финансовый контроль и какие органы имеют право осуществлять этот контроль - Счетная палата Российской Федерации, Центральный Банк России, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, за государственными внебюджетными фондами - Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, федеральный и территориальные фонды ОМС.
Указом установлено, что в Российской Федерации государственный контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
В настоящий момент органы финансового контроля отдалены друг от друга как по вертикали, так и по горизонтали: по уровням - федерального, субъекта Российской Федерации, муниципального. У каждого органа свой круг полномочий, органы одного уровня не могут вторгаться в круг полномочий другого, отсутствует координация органов государственного финансового контроля.
Таким органом, координирующим государственный финансовый контроль, представляется Счетная палата Российской Федерации со статусом высшего органа государственного финансового контроля. Такое изменение в структуре органов финансового контроля приведет к повышению эффективности контроля финансовой системы.
Координация работы Счетной палаты Российской Федерации, счетных (контрольно-счетных) палат субъектов Российской Федерации и муниципальных контрольно-счетных органов осуществлена путем создания Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и Союза муниципальных контрольно-счетных органов.
Ассоциация оказывает организационную и методическую помощь субъектам Российской Федерации и органам муниципальных образований при создании на их территории соответствующих контрольно-счетных органов и в их становлении.
С созданием Ассоциации возросла эффективность работы счетных (контрольно-счетных) палат регионов, повысился их авторитет в регионах.
Основная роль в настоящее время в организации государственного финансового контроля в регионах принадлежит законодательным органам власти, которые осуществляют финансовый контроль через созданные ими контрольно-счетные органы. Это внешний контроль.
В обществе такой контроль пользуется доверием населения, т.к. он основан на принципах законности, объективности, гласности и независим от органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами.
Законодательные органы власти утверждают бюджет и их интересует правильность и полнота формирования доходной части бюджета и расходование средств бюджета, т.е. контроль соответственно осуществляется за формированием доходов и целевым и эффективным использованием бюджетных средств, государственной собственности.
Следует отметить, что одним из недостатков организационной стороны системы финансового контроля является то, что до сих пор не во всех субъектах Российской Федерации, не говоря уже об органах муниципальных образований, созданы контрольно-счетные органы.
Одной из важнейших форм государственного финансового контроля должен быть аудит эффективности.
Главной задачей аудита эффективности является определение социально значимого результата от использования бюджетных средств.
С.В.Степашин на Международной конференции в Лугано сказал: `Модернизация управления бюджетом должна сопровождаться совершенствованием финансового контроля, то есть усилением роли аудита эффективности бюджетных расходов, позволяющего оценить результативность бюджетных программ с точки зрения их влияния на социально-экономическое положение страны`.
Высокая степень прозрачности и публичности организации бюджетного процесса, казначейское исполнение бюджета приводит к сокращению количества финансовых нарушений, в т.ч. нецелевого использования бюджетных средств.
Поэтому роль финансового аудита уменьшается, хотя он также необходим для определения достоверности расходов бюджетных средств и отчетности, как предшествующий этап аудита эффективности.
Аудит эффективности предоставляет законодательным органам власти, а значит и всему обществу, информацию о результативности от использования бюджетных средств.
Для проведения аудита эффективности необходимо, прежде всего, добиться достоверности ведения бухгалтерского учета и отчетности бюджетополучателей, снижения количества ошибок и искажений, недопущения случаев нарушения действующего законодательства.
Для этого необходимо повышать профессиональный уровень бухгалтерских служб, ввести квалификационные требования, наличие высшего образования и профессиональных аттестатов бухгалтеров или аудиторов.
Оценкой достоверности бухгалтерского учета и отчетности, соблюдения законодательства в основном должны заниматься органы внутреннего контроля, созданные при исполнительных органах власти.
Органы внешнего контроля могут осуществлять финансовый аудит после подтверждения достоверности отчетности органами внутреннего контроля, т.е. необходимо создание действенной системы внутреннего контроля.
Тогда эффективность работы органов внешнего контроля - контрольно-счетных органов будет повышаться, будет высвобождаться время для проведения аудита эффективности.
При этом аудит эффективности должен в себя включать не только анализ результативности расходования бюджетных средств, но и причины их неэффективного использования, а также рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и действующего законодательства.
Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы регионов осуществляют аудит эффективности, но по объективным причинам он не носит всеобъемлющего характера. Это в основном связано с отсутствием правовой базы на федеральном уровне и другими факторами.
3. Совершенствование государственного финансового контроля
В России не построена законодательная система государственного финансового контроля с разделением функций и полномочий органов внешнего и внутреннего контроля.
До настоящего времени отсутствует законодательно оформленная концепция государственного финансового контроля, не принят базовый закон о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. В этом законе должна быть выстроена единая структура всех уровней финансового контроля, внешнего и внутреннего. Причем, внешний контроль должен быть высшим органом финансового контроля, координирующим деятельность остальных органов финансового контроля.
Одна из задач контрольно-счетного органа - контроль за доходной частью бюджета, которая в основном состоит из налоговых доходов. Однако, зачастую налоговые органы отказывают в предоставлении информации счетным палатам регионов со ссылкой на ст. 102 Налогового Кодекса Российской Федерации.
Согласно ст.20 Лимской декларации сказано, что `высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять уплату налогов до максимально возможной степени`.
В связи с этим, необходима корректировка Налогового Кодекса Российской Федерации, а также этот вопрос должен быть учтен в законе о финансовом контроле.
Аналогичная ситуация и в получении информации контрольно-счетными органами регионов от банков.
Как уже было сказано выше, возникла необходимость применения органами внешнего финансового контроля более прогрессивных форм финансового контроля - аудита эффективности.
Однако, в нормативной базе по государственному финансовому контролю даже нет такого понятия `аудит эффективности`. Такое понятие должно быть определено Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Также в Бюджетном кодексе должна быть определена обязанность органов исполнительной власти при разработке проектов бюджетов устанавливать конкретные результаты деятельности бюджетополучателей, критерии оценки этих результатов.
Президентом Российской Федерации определена бюджетная политика на 2004 год, которая заключается в последовательном снижении налогового бремени и повышении эффективности расходования бюджетных средств.
С.В.Степашин в своем докладе `Проблемы формирования доходной части бюджетов и контроля за налоговыми и неналоговыми доходами` на семинаре - совещании в г. Санкт-Петербурге отметил, что `...существующая затратная модель управления бюджетными средствами не обеспечивает выполнение предъявляемых к эффективному управлению требований. Она нуждается в комплексной модернизации`. Модернизация заключается в изменении процедуры планирования бюджета - `...не с расчета смет отдельных бюджетных организаций, а с анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам, функциям, государственным услугам`.
Также должна быть создана новая система учета, включающая в себя отчетность органов исполнительной власти об эффективности расходования государственных средств. Органы исполнительной власти еще на стадии проектирования и планирования бюджетов должны четко определять желаемый результат, а также критерии его оценки.
Статьей 34 Бюджетного кодекса определен принцип эффективности и законности расходования бюджетных средств. Однако, на практике для квалификации нарушения этого принципа нужны доказательства достижения более высокого результата при использовании определенного бюджетом объема средств или достижения заданного результата с использованием наименьшего объема средств. При действующем законодательстве такие доказательства собрать не всегда представляется возможным.
Кроме того, Бюджетный кодекс не содержит норм, определяющих, что считать неэффективным использованием бюджетных средств.
Следует отметить, что в перечень оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, установленных статьей 283, этот случай не включен.
Представляется целесообразным предусмотреть в Бюджетном кодексе правовой механизм доказательств неэффективного использования бюджетных средств, а также дополнить перечень оснований для применения мер принуждения.
Действующим законодательством не предусматривается неотвратимость ответственности должностных лиц за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. За неисполнение представлений и предписаний, не предоставление информации и документации также невозможно наказать.
Представляется необходимым предусмотреть усиление жёсткости финансового контроля путем внесения в Уголовный кодекс дополнений и изменений, устанавливающих ответственность за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств.
* * *
Финансовый контроль сегодня находится в стадии становления и развития. Несмотря на то, что Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований выявляют многочисленные нарушения в использовании бюджетных средств и часть средств возвращается в состав бюджетов различных уровней, однако в виду пробелов в законодательстве в целом не достигается желаемого результата.
В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в сфере государственного финансового контроля, определение задач, полномочий и сфер деятельности, развитие форм и методов каждого органа финансового контроля каждого контрольного органа. При этом важно использование зарубежного опыта.
Отсутствие четкой правовой регламентации всех аспектов контрольной деятельности препятствует организационно-практическим действиям в сфере контроля и оставляет безнаказанным нецелевое использование государственных средств.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации необходимо ужесточить.
При совершенствовании законодательства представляется важным использовать наработанный опыт Счетной палаты Российской Федерации, учесть направленные предложения в законопроекты.
http://nvolgatrade.ru/
