За окном только-только набирает силу весна, а в Московской городской Думе уже начинают готовиться к работе над бюджетом на следующий год. Можно с уверенностью сказать, что в городе нет ни одного человека, которого бы этот документ не касался. Ведь в нем заложены и зарплаты бюджетникам, и пенсии старикам, и финансирование больниц, поликлиник, школ, городских библиотек и других бюджетных предприятий и организаций. В инвестиционной программе определяются объекты, которые предстоит возвести в столице. Нынешний год в плане разработки главного финансового документа города необычный. С разговора о том, как будет теперь осуществляться бюджетный процесс, `Московская правда` начала беседу с председателем бюджетно-финансовой комиссии Мосгордумы депутатом Игорем Антоновым.
- Игорь Евгеньевич, в ближайшее время Мосгордуме предстоит приступить к работе с главным финансовым документом города - проектом закона о бюджете. Расскажите, пожалуйста, как теперь будет организован этот процесс?
- Согласно новому Закону `О бюджетном устройстве и бюджетном процессе`, принятому осенью прошлого года, не позднее 15 июня мэр города должен внести в Мосгордуму проект закона о бюджете. Одновременно поступит целый ряд приложений: адресная инвестиционная программа, структура госдолга и программа внутренних и внешних заимствований города, оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, перечень городских целевых программ, предлагаемых к финансированию из бюджета города. Департаментом экономической политики и развития города будет представлен прогноз социально-экономического развития региона, составленный на основании сопоставления фактов социально-экономического прогноза Министерства экономики, развития и торговли Российской Федерации, в котором определяются основные параметры развития экономики Москвы.
Как вы понимаете, до крайнего срока внесения бюджета в Думу осталось совсем немного времени, и поэтому работа по формированию самого документа и приложений к нему идет полным ходом. Из-за изменений в ходе формирования бюджета работа всех комплексов исполнительной власти должна стать более тщательной. Ведь раньше депутаты могли вносить поправки в проект бюджета и ко второму и к третьему чтению. Поэтому, если вдруг какая-нибудь школа или поликлиника, не успев по каким-либо причинам подать заявку на финансирование или подготовить смету расходов на ремонт, все равно через депутата своего округа имела возможность `попасть` в бюджет даже на самом последнем этапе работы над ним, то теперь сделать это будет практически невозможно.
- А почему?
- Дело в том, что теперь исполнительной власти и городскому парламенту фактически придется `договариваться на берегу` и о размере доходной части бюджета, и об общей структуре расходной части. Если раньше доходная и расходная части разительно изменялись от первого чтения к конечному документу, то теперь уже в первом чтении определяются основные параметры бюджета: общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит бюджета и источники его финансирования.
- А как же быть, если на федеральном уровне изменится налоговая база или законодательство?
- В этом случае правительство имеет право внести изменения в проект закона о бюджете при подготовке его ко второму чтению. К третьему чтению внесение поправок вообще не предусмотрено.
- Получается, что влияние на бюджет парламента значительно ограничивается?
- Это не совсем так. Просто работа над законопроектом потребует от депутатского корпуса собранности, четкости и дисциплинированности при организации бюджетной работы в комиссиях, а также при взаимодействии с Контрольно-счетной палатой. У законодательного собрания по-прежнему остается множество `рычагов` для влияния на бюджет. При этом основная работа перемещается на более раннюю стадию разработки этого важнейшего документа. Практически основные характеристики бюджета должны быть установлены и согласованы еще до принятия бюджета в первом чтении, поскольку реально повлиять на отдельные статьи расходов при рассмотрении бюджета во втором чтении можно лишь при условии очень подробной и тщательной отработки его концепции. Если депутатов не будет устраивать представленный законопроект, они могут отклонить его в первом чтении. В этом случае создается согласительная комиссия на паритетных началах с представителями исполнительной власти, которая вырабатывает согласованное решение. Если же общего мнения так и не найдено, решение будет принимать Дума. Для второго чтения также предусмотрена процедура отклонения с последующим созданием согласительной комиссии. В конечном итоге, если законодательное собрание так и не устроит конечный результат, Дума вправе отклонить закон о бюджете и он автоматически отправится на доработку. А это означает, что если город вступает в новый год без принятого и опубликованного бюджета, финансирование всех расходных статей происходит по 1/12 от расходов прошлого года, что для экономики города очень неблагоприятно. Поэтому возможностей для активного воздействия на содержание бюджета у депутатов по-прежнему много.
Важным моментом является невозможность внесения не обеспеченных финансами поправок, увеличивающих расходную часть, которые разбалансируют бюджет и тем самым приведут все к той же 1/12.
Однако я все-таки убежден, что депутаты должны иметь возможность вносить абсолютно любые предложения, которые отвечают их видению проблемы и не противоречат Бюджетному и Налоговому кодексам. Но нынешний год покажет, как пойдет работа по новой процедуре формирования бюджета. Возможно, что в ее процессе выявятся сложности и окажется, что некоторые положения до конца не продуманы. Не нужно рассматривать закон как догму: мы всегда можем внести в него изменения для удобства работы с проектом бюджета и более тщательной его проработки.
- С этого года в городе появились бюджеты муниципальных образований. Как сейчас живется нашим районам, как наполняются их бюджеты?
- Наполняются пока что неважно. Дело в том, что в муниципальные бюджеты направляются два налога: на имущество физических лиц и налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. Но поступление этих налогов пока не имеет регулярного характера. Помимо этого, налоговым инспекциям еще необходимо отладить процедуру оперативного перечисления этих средств на счета муниципалитетов.
- Может ли эта нерегулярность сказаться на жителях районов?
- Нет, не может. Сейчас практически все районы, за исключением двух, получают деньги из бюджета. На предоставление финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности в городском бюджете на этот год мы заложили 200 млн. рублей. Уровень минимальной бюджетной обеспеченности установлен в 50 рублей на человека. Из них большая часть идет на содержание муниципалитета, а остальное на выполнение переданных местному самоуправлению функций. Однако пока что полномочий у местной власти не так и много. Поэтому, по моему мнению, сложности с наполнением муниципальных бюджетов не должны сказаться на жизни москвичей. В консолидированном бюджете на этот год нет целевых бюджетных фондов районов, сейчас управы районов `сидят` на смете расходов. И поэтому стабильность работы районных властей связана с грамотными решениями префектов.
Если деньги поступают регулярно - то и работа идет в плановом порядке. Но не во всех округах все гладко. Есть префекты, которые стараются взять под себя проведение конкурсов, распределение финансов. Хотя это неправильно, так как управа, согласно законодательству, сама является распорядителем бюджетных средств. Насколько я владею информацией, только половина префектов готовы дать самостоятельность районам, остальные же считают, что все финансы должны быть сконцентрированы на окружном уровне. В процессе дальнейшего становления районного звена ситуация будет постепенно исправляться и мы выйдем на эффективные и сбалансированные взаимоотношения между префектурами и управами районов.
- В последние годы при обсуждении бюджета в Мосгордуме можно услышать мнение о том, что с каждым годом городская казна все скудеет - федерация отбирает у регионов все больше средств. `Ушел` от нас дорожный фонд, все большая часть налогов уплывает в российский бюджет. В следующем году такая тенденция сохранится?
- Я предполагаю, что да. Надо сказать, что на федеральном уровне продолжается практика невыполнения норм законодательства. Так, действие ряда положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе о бюджете России просто приостановлено. В частности, положение о пропорции в распределении доходов между федеральным и региональным бюджетами: в соответствии с Бюджетным кодексом в субъектах Федерации не должно оставаться меньше 50 процентов доходов, собираемых на данной территории. На практике же выходит все не так оптимистично - по разным оценкам, на долю столицы приходится чуть больше 30 процентов тех налогов, что собираются в городе. Да и с субвенциями ситуация по-прежнему далека от идеала. В ближайшее время в Мосгордуме состоится заседание двух комиссий - бюджетно-финансовой и по экономической политике, на котором нам предстоит обсудить вопрос о получении городом субвенций и использовании их на выполнение городом столичных функций.
- Недавно на заседании бюджетно-финансовой комиссии был заслушан отчет Контрольно-счетной палаты Москвы об итогах ее работы в прошлом году. Суммы использованных не по целевому назначению средств весьма велики. Однако в городскую казну возвращена только малая доля этих средств. И так из года в год. Можно ли добиться более полного возврата средств налогоплательщиков, растраченных не по назначению?
- Вопрос это очень сложный. С одной стороны, для возможности возврата средств в городской бюджет нужно изменить федеральное законодательство и предоставить КСП полномочия по блокированию счетов тех бюджетополучателей, которые допустили растрату. Но бюджетные организации, как правило, выступают в роли заказчиков, а не исполнителей. Теперь представьте ситуацию: школа получила из бюджета деньги и наняла для проведения ремонта коммерческую структуру, которая составила смету и провела ремонт. Потом приходит с проверкой палата и говорит: расценки применили неверные, процентовки завышены. Верните перерасходованные деньги в бюджет. Откуда бюджетная организация может взять эти деньги? Обратится в коммерческую структуру, сделавшую ремонт? Добровольно никто полученные деньги отдать не согласится. Далее можно пойти в суд, но шансы выиграть судебное дело не очень-то и велики. Дело в том, что нормативы по капитальному ремонту, по новому строительству, утвержденные разными ведомствами, не совпадают. Какой из нормативов применили - неизвестно. Значит, счет этой школы нужно заблокировать. А что дальше? Ради погашения этого `долга` не покупать учебники, не платить и без того мизерную зарплату учителям. А из-за чего? Из-за несогласованности нормативных актов города? Поэтому вопрос о возврате средств является очень спорным и ни один контрольный орган на данный момент не станет применять такие санкции к бюджетной организации. Конечно, некоторые бюджетополучатели занимаются еще и коммерческой деятельностью - с ними разговор другой, но с остальными - вряд ли.
На заседаниях бюджетно-финансовой комиссии, на которых рассматриваются результаты проверки КСП, депутаты не всегда приходят к единому мнению по результатам работы аудиторов. Вообще, по моему убеждению, значительная часть результатов контрольных мероприятий дискуссионна: учитывая то, что российское бюджетное и налоговое законодательство определяет только общие, рамочные критерии для хозяйственно-финансовой деятельности предприятий и организаций. Поэтому я не уверен, что нам нужно предоставлять права КСП в блокировании счетов, поскольку оружие это обоюдоострое. Ведь мы можем в результате парализовать работу всего городского хозяйства.
- Иногда после ознакомления с материалами проверок Контрольно-счетной палаты приходишь в ужас, как много нашли нарушений, а рекомендации занимают несколько страниц. Однако в ходе обсуждения на заседании БФК оказывается, что на самом деле все не совсем так...
- Дело в том, что депутаты относятся к результатам проверок КСП несколько по-другому, нежели, к примеру, журналисты. Чаще всего бюджетно-финансовая комиссия принимает материалы, предоставленные КСП к сведению. То есть каждый депутат, ознакомившись с выводами аудиторов, решает для себя: согласен ли он с выводами проверки или нет. Причем выводы разных депутатов могут быть прямо противоположные. Один может считать, что КСП правильно указала на недостатки, другой может сказать, что нет, ее выводы для меня неприемлемы. Например, предложениями палаты по изменению показателей бюджета многие мои коллеги пользуются при составлении своих поправок, но это не значит, что при голосовании все они принимаются. В этом сила коллегиального органа власти - в принятии коллективного решения, которое, как правило, является оптимальным.
- С нынешнего года закончилось действие закона о ставках и льготах по налогу на прибыль. На заседании БФК депутаты рассмотрели отчеты КСП по итогам выполнения городских целевых программ, финансировавшихся по этой льготе. Каковы результаты?
- Я, как большинство депутатов, очень рад, что отменены эти льготы. По разным оценкам, мимо бюджета в год проходило до 30 миллиардов рублей. Это огромная сумма. Конечно, на эти деньги удалось решить многие социальные проблемы - построены оздоровительные комплексы, отремонтированы школы, отреставрированы здания. Но проконтролировать эффективность использования денег оказалось практически невозможно. Ведь что такое льгота: сумма налога вместо того, чтобы поступать на счета финансово-казначейского управления, направляется организации-исполнительнице конкретной целевой программы. То есть эти средства являются только опосредованно бюджетными. В результате проследить их дальнейшую судьбу очень сложно. Вот поступили к нам материалы проверки исполнения целевой программы по оказанию социальной помощи инвалидам и получившим увечья при аварии на Чернобыльской АЭС. Цифры ошеломляющие - на лечение 2,5 тысячи чернобыльцев якобы затрачено 13 миллиардов рублей. Стали пытаться разобраться, направляли письма в правоохранительные органы - отовсюду получаем только отписки. Даже найти многие организации уже невозможно, не то что проверить, на какие такие нужды они потратили эти деньги. Поэтому я считаю, что положительный эффект от действия льготы был гораздо ниже, чем ущерб от `ухода` денег из бюджета.
- Давайте отвлечемся от темы финансов и бюджета. Как показывают социологические опросы, среди населения нашего города достаточно распространено негативное отношение к слову `депутат`. Во многом в этом виноваты средства массовой информации, однобоко информирующие население о работе парламентариев. А как вы относитесь к подобному мнению, не обидно ли вам?
- Я не согласен с тем, что слово `депутат` в нашем обиходе стало чуть ли не ругательным. Мне кажется, что все зависит от конкретного человека, от того, как он смог организовать свою работу. Могу сказать про себя. В 1997 году я избирался в Мосгордуму без всякой поддержки. Для грамотной работы в округе, для оказания реальной помощи своим избирателям я организовал благотворительный фонд социальных программ `Надежда`, который занимался и продолжает заниматься конкретной помощью жителям округа и проведением мероприятий окружного масштаба. Именно работа на территории, реальная помощь жителям позволила мне стать представителем интересов москвичей, проживающих в районах Войковский, Головинский, Левобережный, Молжаниновский, Ховрино, в Московской городской Думе. Я продолжаю работать со своими избирателями, только теперь моя деятельность стала более разнообразной. Еженедельно я веду прием в округе. За эти годы многим удалось помочь. Например, все 35 школ района отремонтированы, во многих удалось создать компьютерные классы. Я считаю, что если депутат работает, если жители видят, что его деятельность для людей и ради людей, они его поддерживают. Кстати последние выборы в Московскую городскую Думу подтверждают мое мнение: целый ряд моих коллег получили абсолютное большинство голосов избирателей.
- Кто в основном обращается к депутату?
- Основная категория посетителей - это люди, которые не могут решить свои проблемы в органах исполнительной власти и нуждаются в помощи. Причем помощь может быть разнообразная - разъяснение прав, написание запроса в адрес должностных лиц и т.д. Значительная часть избирателей приходит с проблемами в жилищной сфере: очередники, переселенцы. Чаще всего к депутату приходят уже практически отчаявшиеся люди, рассматривая его как `последнюю инстанцию`. К сожалению, являются и граждане с иждивенческим мышлением, которые в состоянии помочь себе самостоятельно, но не хотят этим заниматься. Есть и просто психически больные люди, и те, кому не с кем поговорить. Приходится и исповеди выслушивать и ездить смотреть стены, сквозь которые в квартиры проникают злоумышленники. Всякое бывает. Порой обращаются с вопросами, которые вроде бы и не входят в мою компетенцию, например, лампочка в подъезде не горит, или ЖЭК не присылает третий день сантехника. Но приходится и такие вопросы решать, поскольку я являюсь представителем своих избирателей и защищать их интересы является моей прямой обязанностью.
- Позвольте пожелать вам удачи.
`Московская правда` 23.04.2003
http://nvolgatrade.ru/
