Управление и надзор - в разных руках
Ключевым моментом является разделение федеральных органов исполнительной власти на три основные группы в соответствии с их функциями: министерства вырабатывают и реализуют государственную политику, службы осуществляют контроль и надзор, агентства предоставляют государственные услуги, управляют госимуществом, ведут реестры и кадастры.
Это снимает внутренний конфликт интересов, существовавший в большинстве ведомств, которые сами устанавливали правила, сами контролировали их исполнение и сами же оказывали связанные с этим услуги, в том числе в области учета. Предполагается, что все это повысит эффективность управления и существенно ослабит непосильное административное давление на бизнес и все общество в целом.
Тревоги связаны в основном с тем, что создание трехуровневой структуры Правительства, как это ни парадоксально, может не повысить, а снизить реальный уровень ответственности ведомств. Если в прежней системе всю ее полноту нес `профильный` заместитель министра или начальник департамента, то теперь министерство получит полную свободу перекладывать ответственность на службу, та - на агентство и наоборот. Распутывание взаимных претензий, поднимаемых с внутриведомственного на федеральный уровень, могло бы быть по силам аппарату Правительства. Однако его также, насколько можно понять, предполагается кардинально сократить.
Предполагается, что все это повысит эффективность управления и существенно ослабит непосильное административное давление на бизнес и все общество в целом.
Положения Указа Президента `О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти` позволяют предположить, что выход из описываемой коллизии придется искать в повышении значимости министров, под контроль которых могут перейти и службы, и агентства. Это, безусловно, повысит управляемость системы. Но одновременно может усугубить внутренний конфликт интересов даже больше, чем он был в прежнем правительстве. Например, раньше Госстандарт и отраслевые надзорные органы (горный и промышленный надзор, а также надзор по ядерной и радиационной безопасности) были независимы от регулируемых ими ведомств. Таким образом, попытка снять внутренний конфликт интересов в органах госуправления за счет более четкого разделения функций ведомств может привести, с одной стороны, к дополнительному размыванию ответственности, а с другой, как это ни парадоксально, - к усилению конфликта интересов.
Это означает, что министерства могут строить отношения со службами и агентствами по-разному. В одних случаях возможен крен к излишне четкому разделению функций и `размыванию ответственности`, в других - к `слипанию` функций и усугублению конфликта интересов. Возможно, такая неопределенность обусловлена юридической формой Указа, который проходит значительно менее подробную и разностороннюю проверку, чем закон. `Смешение жанров` особенно заметно в первой половине Указа Президента, которая конституирует трехуровневую структуру Правительства. Как по форме, так и по сути она носит законодательный характер. Соответствующие положения должны быть неотъемлемой частью конституционного закона о Правительстве, и установление их не законом, но всего лишь Указом создает нерациональную неопределенность всей правовой конструкции. Впрочем, установление трехуровневой структуры Правительства Указом, а не законом, вероятно, оправдано тем, что оно носит не окончательный, но предварительный, экспериментальный характер, создающий практические наработки для будущего закона. Это объясняет и принципиальную неопределенность отношений между министерствами, службами и агентствами и объединений функций в отдельных министерствах, производящее впечатление отчасти формального и искусственного.
Как минимум нуждается в дополнительном обосновании передача столь деликатной проблемы, как регулирование межнациональных отношений, Министерству культуры и массовых коммуникаций. Объединение в одном Министерстве здравоохранения и социального развития таких разнородных, хотя и во многом смежных вопросов, как здравоохранение, социальное развитие, обеспечение прав потребителей, прав трудящихся и решение проблем занятости, также потребует дополнительно серьезных организационных усилий. То же можно сказать и про слияние в одном министерстве весьма различающихся как с содержательной, так и с организационной точки зрения вопросов развития транспорта и связи. Наконец, дополнительное расширение сферы влияния Минэкономразвития может усугубить его внутренний кризис, вызванный объединением в нем качественно разнородных функций, относящихся к практически не связанным друг с другом сферам деятельности.
А вот возвращение науки `под одну крышу` с образованием и воссоздание Министерства образования и науки, а также налоговой службы в состав Минфина целиком и полностью оправдано. Однако совершенно неясно, почему таможенная служба, роль которой и в развитии экономики, и в пополнении бюджета близка к роли налоговой службы, должна при этом попадать в ведение Минэкономразвития. Соответственно неясны причины выделения страхового рынка в особый вид финансовых рынков, курируемых Минфином. При том, что все остальные финансовые рынки находятся в ведении специальной Федеральной службы по финансовым рынкам, наследницы Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Нуждаются в определенности положение и функции, с одной стороны, единственного вице-премьера, а с другой - аппарата Правительства.
Кстати, весьма любопытна динамика численности федеральных министерств и ведомств. На первый взгляд их стало не меньше, а больше. В соответствии с Указом Президента в ходе административной реформы упраздняются 24 старых ведомства (13 министерств, 2 госкомитета, 1 федеральная комиссия, 4 федеральные службы и 4 российских агентства), а создаются 42 новых (5 министерств, 17 федеральных служб и 20 федеральных агентств). Впрочем, это не должно пугать, так как многие новые ведомства созданы на базе бывших департаментов за счет повышения их статуса. В целом они складываются в более стройную, однородную и, как можно надеяться, более управляемую систему. Однако окончательно судить о первом этапе начатых преобразований можно будет лишь после его завершения, то есть уже в ближайшие месяцы.
Михаил Делягин, председатель президиума Института проблем глобализации
Дата публикации 11 марта 2004 г.
http://nvolgatrade.ru/
