На сегодняшний день процесс развития экономики Российской Федерации характеризуется устойчивыми тенденциями к усилению позиций государства. За время рыночных преобразований эти позиции существенно пошатнулись, причем наиболее негативные последствия это имело для бюджетной сферы, для государственного сектора экономики. Вследствие целого ряда причин и, прежде всего, из-за инертности государственных структур существовавшая ранее система государственного финансового контроля (далее - ГФК) не была своевременно адаптирована к реалиям рынка. В течение длительного времени с момента начала рыночных реформ государственный финансовый контроль как система в Российской Федерации отсутствовала. В связи с этим большинство исследователей сходятся во мнении, что текущее состояние ГФК в Российской Федерации нельзя считать удовлетворительным. В то же время ГФК является одним из ключевых элементов системы государственного управления финансовыми ресурсами.
Как отмечают профессор, д.э.н Ю.А. Данилевский и к.э.н. Л.Н. Овсянников прямым следствием недооценки значения и возможностей контрольной функции государства является то, что финансовая система как на федеральном, так и на региональном уровнях охвачена государственным контролем далеко не полностью. Некоторые субъекты РФ не имеют контрольно-счетных органов. Некоторые из действующих органов носят декоративный характер. Даже средства федерального бюджета формируются и расходуются во многом бесконтрольно, что приводит к массовым случаям их нецелевого использования, задержкам выплаты заработной платы, срыву финансирования федеральных программ, социальных программ, а нередко и к прямым хищениям. Сохраняется закрытость для ревизий и проверок отдельных секторов народного хозяйства и сегментов финансовой деятельности. Практически недоступна для государственных контролеров банковская система страны, которая сама по себе еще весьма несовершенна.
В настоящее время ГФК осуществляется следующими контрольными органами: Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Департаментом государственного финансового контроля Минфина России, Главным управлением федерального казначейства Минфина России. Центральным банком РФ, Министерством РФ по налогам и сборам. Государственным таможенным комитетом РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ и государственными внебюджетными фондами - Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Внутриведомственный контроль выполняется контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств. К этому следует добавить контролирующие органы и сугубо регионального уровня.
Как отмечалось в докладе к программе научного исследования на заседании `Круглого стола` от 26.12.2001 г. в настоящее время в РФ действует более 269 федеральных законов, указов и постановлений, в которых в той или иной мере регулируется контрольная и надзорная деятельность. В результате становится затруднительно сориентироваться в компетенции и полномочиях контролирующих органов.
В своем выступлении на заседании Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты РФ в июле 2002 года Сергей Степашин справедливо отметил, что в России в настоящее время сложились лишь элементы системы финансового контроля.
Таким образом, необходимо констатировать, что в РФ действует разветвленная, но малоэффективная и слабо скоординированная сеть различных органов ГФК.
Главными недостатками действующей системы государственного финансового контроля в РФ являются:
возможность ухода от ответственности за использование бюджетных средств не по целевому назначению, за неэффективное использование бюджетных средств, неполный и несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;
разобщенность действий различных органов ГФК, отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему, в государственные внебюджетные фонды, так и за целевым и эффективным использованием средств из бюджетной системы и внебюджетных фондов.
неупорядоченность действий отдельных органов финансового контроля порождает взаимную заинтересованность контролеров и объектов проверки и, соответственно, коррупцию и взяточничество.
Отечественные авторы, в частности Ю.А. Данилевский, отмечают, что в деятельности органов, так или иначе причастных к осуществлению финансового контроля в стране, очевиден явный перекос в сторону проверок в ущерб ревизиям, проведение которых сложно и трудоемко. Количество ревизий даже не учитывается. В последнее время происходит направленное удаление ревизии не только из практики, но и из правовой базы контроля. При внесении поправок в Бюджетный кодекс из него исключили даже упоминание о ревизии в бюджетной сфере. Не нашлось места для ревизии в новом Уголовно-процессуальном кодексе РФ, хотя в прежнем она была одним из важных способов собирания доказательств.
В этой связи возникает необходимость создания теоретически проработанной и законодательно оформленной концепции ГФК. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты можно свести к двум основным подходам.
Первый подход связан с позицией ряда авторов рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически сверху донизу выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения - объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.
Авторы другого подхода активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемой единым государственным органом. Они считают, что `системность` вовсе не требует `монолитности`, то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.
В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться с одной стороны из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, так и вновь создаваемые. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.
Таким образом, основным принципиальным моментом второго подхода является соответствие структуры органов финансового контроля федеративному устройству государства, конституционному разделению ветвей власти и многообразию форм финансово-хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений.
На сегодняшний день выработано, по крайней мере, две концепции государственного финансового контроля - Счетной палаты и Министерства финансов. Минфин РФ в предложенной им концепции считает, что преимущественное направление развития ГФК в России - это расширение внутреннего контроля, введение в структуре объектов финансового контроля должностей внутренних контролеров, осуществляющих на постоянной основе внутренний (ведомственный) финансовый контроль. Счетная палата считает, что тех же результатов можно достичь путем укрепления финансовой дисциплины со стороны уже имеющихся работников бухгалтерских служб.
Следует отметить, что система ГФК эффективно действующая во многих развитых странах состоит из внешнего контроля (по большей части независимые и подотчетные лишь парламентам высшие органы) и внутреннего контроля (исполнительная власть, действующая через казначейство и органы контроля министерств и ведомств). Между высшими органами и структурами внутреннего контроля сложилось определенное функциональное `разделение труда`. Если высшие органы, как правило, сосредоточены на финансовом аудите годовых отчетов исполнения бюджета правительством, министерствами и ведомствами, то внутренний контроль занимается проверкой правильности ведения финансовой отчетности внутри министерств и ведомств. При этом высшие органы играют ведущую роль. Именно они оценивают контрольно-ревизионную деятельность внутреннего контроля и используют полученные результаты при организации своей работы по контролю за исполнением бюджета.
В конечном итоге, и это мнение высказал Председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин, главное - это не лоббирование ведомственных интересов, а поиск разумного компромисса с целью создания документа, связывающего существующие контрольные органы в единую систему, в которой найдется место и Счетной палате и структурам Министерства финансов. Предполагается, что документ в самом общем виде должен быть готов к концу года.
Большое значение для совершенствования ГФК в России имеют те принципы, по которым он будет развиваться.
А.З. Дадашев в своем докладе отметил, что эффективное функционирование системы общегосударственного финансового контроля возможно при условии реализации следующих принципов в деятельности контрольных органов:
принцип достаточности законодательно установленных полномочий для контрольных органов обеих ветвей государственной власти и органов местного самоуправления;
принцип объективности органов ОГФК и гласности их деятельности;
принцип неотвратимости наказания за нарушение налогового и бюджетного законодательства;
принцип планомерности в системе отбора объектов финансового контроля, основанный на цикличности (периодичности) проверок;
принцип консолидированного взаимодействия органов ОГФК, осуществляемых в форме совместных проверок, других организационных формах временного характера как по линии одноименных разноуровневых органов (Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований, федеральное, региональное и муниципальное казначейства), так и по линии разноименных органов, функционирующих на одном уровне - федеральном, региональном, муниципальном.
В настоящее время в научной среде дискуссионным остается вопрос о сфере осуществления ГФК и общих направлениях его деятельности. Профессор д.э.н В.М. Родионова предлагает при определении сферы осуществления ГФК исходить из наличия четырех основных составляющих:
контроля за процессами формирования и использования бюджетных средств, продуманностью и эффективностью управления бюджетными потоками;
контроля за бюджетными средствами, направляемыми в негосударственный сектор российской экономики и надлежащим использованием в нем финансовых средств в точном соответствии с их целевым назначением;
контроля за сохранностью государственной собственностью, эффективностью управления ею, приносящего максимальную пользу обществу и государству при минимуме затрат;
контроля за чистотой финансовых операций, противодействующего `отмыванию` преступных доходов.
Профессор, д.э.н Ю.А. Данилевский и к.э.н. Овсянников Л.Н. полагают, что ГФК должен осуществляться по следующим направлениям:
формирование и использование всех государственных средств, независимо от того, в какой форме они существуют - бюджетной или любой другой;
деятельность органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики;
привлечение и использование средств юридических и физических лиц кредитными учреждениями и иными организациями, которым законодательно предоставлено такое право.
Весьма важным как в практическом, так и в теоретическом аспекте является вопрос оценки эффективности деятельности отдельно взятого органа ГФК. Существует множество подходов к решению этого вопроса. Однако все авторы сходны во мнении, что оценить эффективность деятельности контрольно-счетного органа только с помощью количественных показателей невозможно. Так, С.А. Магомедов считает, что эффективная деятельность субъекта финансово-бюджетного контроля результируется в социальном, организационном и экономическом эффекте.
Социальный эффект контроля выражается в выявлении допущенных объектом контроля нарушений и их устранении, что в конечном итоге должно привести к минимизации объективно совершаемых нарушений.
Организационный эффект контроля проявляется в том, что по его результатам могут применяться административные меры к лицам, допустившим нарушения финансового законодательства. При этом количественному измерению данный эффект не поддается.
Экономический эффект проявляется в том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению и штрафных санкций за это в бюджетную систему.
При этом ряд авторов указывает на то, что оценивать эффективность работы органов финансового контроля, исходя только из выявленных нарушений организациями и предприятиями действующих норм финансового регулирования и примененных санкций неправильно. Такой критерий оценки аналогичен оценке деятельности контролеров на транспорте по объему штрафов, взысканных с пассажиров.
В.В. Мясников, ссылаясь на опыт западных специалистов, предлагает обратить внимание на мотивы поведения субъектов контроля. Таких мотивов, как утверждает автор, три: мотив `гордыни`, агентский мотив и синергетический мотив. Первые два имеют своей конечной целью моральное удовлетворение и рост собственного благосостояния соответственно. Особенность синергетического мотива состоит в том, что его результатом является так называемый синергетический эффект, то есть сложение ресурсов, сил и средств всех контролирующих и управляющих органов, дающее в итоге повышение эффективности деятельности объекта контроля.
Именно синергетический эффект контроля, направленный на сокращение правонарушений в бюджетной сфере, достижение качественно нового уровня управления государственными финансами, является, по мнению В.В. Мясникова, методологически наиболее приемлемой основой для оценки эффективности деятельности контрольно-счетного органа.
Таким образом, в настоящее время данный вопрос также является дискуссионным
Необходимо отметить, что в международной практике (на это ссылается В.В Уваровский) различают несколько системных факторов, являющихся ключевыми для успешной деятельности высших контрольных организаций (ВКО):
1. Сильное окружение. ВКО функционируют в разнообразной институциональной среде. Эффективность ВКО зависит от того, насколько полны ее полномочия и насколько эффективно используются результаты ее проверок. Во многих странах общественные счета ведутся плохо, парламент может быть слабым, и министр финансов не может гарантировать, что цели аудита будут достигнуты. Очевидные нарушения, выявленные ВКО, могут быть и не расследованы - и, в отдельных случаях, ее работа может быть саботирована.
2. Широкие полномочия ВКО, которые при проведении контроля должны быть закреплены в правилах, установленных парламентом. Перед написанием таких правил ВКО и правительство должны определить степень независимости контрольного органа, порядок отчетности, объекты и степень контроля.
3. Независимость как основа деятельности ВКО. Автономность необходима для того, чтобы обеспечить невмешательство в контрольный процесс других ветвей власти. ВКО должна обладать легитимностью и всеобщим признанием для того, чтобы результаты проверок и рекомендации получили дальнейшее развитие. Независимость может быть закреплена в конституции.
4. Финансирование деятельности ВКО связано с расходами на оборудование и содержание кадров. В развивающихся странах, где эти расходы недостаточны, существует проблема для роста эффективности. В то же время правительство должно соизмерять расходы и ценность результатов аудита с расходами на содержание ВКО.
5. Обмен опытом и знаниями позволяет совершенствовать качество аудита. Улучшать стандарты, перенимать лучшие методики. Международные конгрессы и обучающие семинары, региональные конференции и международные публикации помогают развитию системы аудита. Более того, ВКО должны активно взаимодействовать с другими контрольными органами и государственными агентствами.
6. Соблюдение международных стандартов финансового контроля делает контроль более эффективным и, в первую очередь, таких как стандарты ИНТОСАИ или других международных ассоциаций контрольных организаций.
Кроме того, как отмечает к.т.н В.А. Проскуряков, важным элементом формирования и развития ГФК в Российской Федерации должна стать система подготовки и профессионального обучения кадров. Это объясняется тем, что для осуществления эффективного финансового контроля за расходованием бюджетных средств, за сохранностью и использованием государственной собственности, для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в деятельности корпораций, специалисты органов ГФК должны обладать знаниями и навыками не только для проведения проверок налоговой дисциплины, исполнения бюджета по доходам и расходам, но и для комплексного финансово-экономического анализа и контроля. Однако в настоящее время тема контроля в учебно-образовательном процессе финансистов, экономистов, управленцев, при подготовке и повышении квалификации государственных служащих в РФ представлена пока слабо.
В заключении следует отметить, что пристальное внимание к проблеме совершенствования ГФК в России как со стороны ученых, так и представителей властных структур позволяет надеяться, что институт государственного финансового контроля в РФ в самое ближайшее время займет подобающее ему место в системе государственной власти Российской Федерации.
Председатель Счетной Палаты Тюменской области, кандидат экономических наук Шерегов С.А.
http://nvolgatrade.ru/
