С начала 2000-х годов в России проводится реорганизация деятельности чиновников и государственных органов в целях повышения эффективности их работы (в том числе, административная реформа, реформа государственной службы и т.д.). Но результаты осуществляемых преобразований весьма противоречивы и пока не привели к оптимизации функций и структуры системы государственного управления, значительному повышению качества функционирования государственного механизма.
Представляется, что одной из основных проблем, препятствующих достижению заметного успеха в данном направлении, является отсутствие объективной (или хотя бы общепризнанной) "шкалы координат" для анализа и оценки вклада тех или иных институтов или управленцев в ход социально-экономических процессов. Решение этой проблемы требует более глубоких научных знаний о конкретных управленческих (и в целом общественных) механизмах.
В частности, согласно указам Президента РФ от 28.06.2007 N825 (ред. от 28.04.2008) "Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ" (а) и от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (б) был утвержден определенный перечень показателей. В первом случае их 43 (в дополненной редакции - 127); во втором случае - 30. Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия была утверждена Методика проведения оценки (протокол N 1 от 18 июля 2007 г.). Субъекты федерации соответственно разработали и осуществили систему мер по реализации требований указов. Но все эти действия не дают и не могут дать значительного положительного эффекта, принципиально улучшить систему государственного управления в России в силу изначально неверного подхода.
Утвержденные показатели характеризуют уровень социально-экономического развития регионов (районов), но мало отражают собственно управленческую деятельность. Конечно, корреляция между "хорошим" (качественным и эффективным) управлением и высокими социально-экономическими результатами есть, но эта связь не настолько прямолинейна. Очень велико влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управления.
Например, социально-экономические показатели гг. Москва и Санкт-Петербург в разы превосходят большинство показатели других регионов России. Значит ли это, что данные субъекты федерации по уровню государственного управления также превосходят другие территории? Или, в условиях современного мирового кризиса, региональные социально-экономические показатели ухудшаются. Значит ли это, что уровень государственного управления в регионах снижается? Ответа на эти вопросы предлагаемая система показателей не дает и дать не может.
Возможно, что теоретическая ошибка официального подхода заключается в необоснованном использовании ценностнорациональных критериев оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ вместо целерациональных (в терминологии М.Вебера)(в).
На практике же сведение оценки эффективности и качества деятельности органов управления только (или преимущественно) к оценке социально-экономического положения территорий выглядит как возврат к существовавшим в советское время подходам. Но в тот период это хоть как-то оправдывалось условиями командно-административной экономики. В настоящее время, устаревшее содержание, соседствующее с новой риторикой, только дискредитирует идею административной реформы. Введение ответственности администраций субъектов федерации за результаты социально-экономических процессов, влияние на которые у них незначительно, усиливает зависимость региональных властей от субъективных подходов центральных органов и не нацеливает их на совершенствование собственной деятельности.
Нужно принципиальное изменение методологии оценок. И здесь не помогут никакие улучшения предлагаемых методик (2).
Для России применение к государственному управлению понятий эффективности и качества
является принципиально новым подходом: в прошедшие исторические периоды сама возможность постановки такого вопроса отсутствовала. Соответственно, многие теоретические положения данного подхода даже не до конца осознаны, не говоря уже об их практической разработанности. В связи с этим используется традиционный прием перенесения западных идей, без их какой-либо адаптации к отечественным реалиям. В результате искажаются исходные принципы и затрудняется процесс их совершенствования. Сказывается также различия подходов к вопросам эффективности и качества государственного управления отечественных исследователей. Соответственно, крайне актуальной является научно-практическая разработка модели эффективности деятельности органов государственного управления, соответствующей национальным условиям страны.
Вопросам оценки эффективности государственного управления посвящено достаточно много научных исследований. Можно отметить Методику оценки качества государственного управления в субъектах РФ для целей мониторинга административной реформы, подготовленную в 2005 г. Институтом проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики по заказу Минэкономразвития РФ (1). В Институте макроэкономических исследований в 2003-2004 гг. была разработана методология оценки и оптимизации государственной административной системы на основе структурно-функционального анализа (3). Существуют также интересные оценки информационной прозрачности различных ведомств и "доброжелательности" (удобству для пользователей) их информационных баз.
Определенные подходы к оценке деятельностей работников государственного и муниципального уровня управления предлагаются в рекомендациях ОЭСР (6). Согласно им, оценка эффективности работы данных организаций и их служащих - это процесс, состоящий из ряда этапов. Начинается он с осознания (анализа) слабых сторон организации и формулирования целей - достижения конкретных результатов или оказания услуг определенного
качества. В качестве инструментов оценки используются различные методики: система вопросов, имеющая название Общая оценочная структура (The Common Assessment Framework - ООС/CAF), Оценка на основе базовых показателей ("Benchmarking"), кадровый менеджмент. Приведенный пример показывает, насколько глубоко разработаны практические вопросы оценки эффективности и качества государственного управления в развитых странах Европы, и насколько далеко в России от этого уровня осознания проблем и их решения.
Сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывод о качестве собственно управленческой системы и о ее вкладе в динамику развития. Для того, чтобы измерить этот вклад, нужно, прежде всего, формализовано описать саму систему государственного управления. Без этого невозможно сравнивать ее различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами (1).
Наконец, следует определить вклад улучшений в области государственного управления в изменение социально-экономических параметров общества. Хотя ряд эмпирических исследований показывает наличие зависимости между качеством государственного управления и экономическим ростом, устойчивые взаимосвязи между ними не выявлены (5). Имеет
место различный временной лаг между управленческими действиями (решениями) и трансформацией социально-экономических объектов. Оказывают свое влияние также глобальные процессы и международная конъюнктура. Очевидно, что в этой области необходимы дальнейшие исследования с целью получения недостающих научных знаний о существующих закономерностях. Министерства и ведомства самостоятельно решить такие проблемы не могут. Их нельзя решить ни силами отдельных рабочих групп, ни в результате заказанной на один год НИР. Нужны фундаментальные научные исследования, которые могут продлиться не один год.
Необходимо отметить, что традиционно вопросы государственного управления рассматриваются применительно к деятельности органов исполнительной власти. При таком подходе выпадает из поля зрения влияние на экономику (социально-экономическую сферу, общество в целом) деятельности других ветвей власти. Хотя, безусловно, управление (регулирование) является, прежде всего, функцией органов исполнительной власти, но и воздействие органов законодательной и судебной власти на ход социально-экономических процессов заслуживает самостоятельного изучения.
В.И.Якунин считает, что в настоящее время можно говорить об имеющем место "кризисе" понимания эффективности работы органов государственного управления в России (7). Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но используются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, без учета особенностей отечественных целевых и ценностных
установок. По мнению данного исследователя, предметом для оценки эффективности государственного управления могут служить принимаемые управленческие решения. Предлагается рассматривать эффективность государственного управления как способность реализовать публично заявленные цели и ценности. В этом случае критериями эффективности могут выступать: адекватность и реалистичность; безопасность (т.е. обеспечение стабильности функционирования системы); профессионализм (методики принятия решений и обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена); социальный гуманизм.
На наш взгляд, следует, прежде, разделить ценностнорациональные, целерациональные и прагматические оценки системы государственного управления. И для каждого из этих уровней следует разработать отдельные критерии. Кроме того, в систему оценки деятельности государственного аппарата следует ввести такой параметр, как
время. Например, "период реагирования" - время, прошедшее с момента возникновения (фиксации) проблемы (критической ситуации) до принятия документа по ее разрешению. Или время, затрачиваемое гражданами в очередях в государственных учреждениях, оказывающих услуги (по выдаче справок, регистрации и т.д.).
Следует иметь в виду, что современное положение с оценкой управленческой деятельности государства (государственных органов) и принимаемых ими решений в России во многом определяется ценностной разобщенностью общества. А неясность критериев (и показателей) эффективности (качества) государственного управления на разных уровня в условиях России дополняется проблемой взаимосвязи процесса оценки с вопросами контроля и ответственности.
Теоретически, процедура оценки эффективности (качества) управления отличается от реализации контрольных функций. Если содержанием контроля является соотнесение результата исполнения решения намеченным целям, то в процессе оценивания главное - показать, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта. Однако то, что в отечественной
практике государственного управления часто за какими-то оценками следовали соответствующие "оргвыводы", определяет настороженное отношение чиновников всех уровней к введению практики оценки их деятельности. Существуют также опасения, что оценка эффективности и качества вместо совершенствования деятельности системы государственного управления будет использоваться для ее разрушения или сведения личных счетов. Все это приводит к замедлению внедрения в России публичной оценки эффективности и качества деятельности государственных органов.
Создание собственной модели государственного "публичного менеджмента", формирование более гибких и адаптивных управленческих структур и нового по своим характеристикам управленческого персонала, осуществление деятельности на основе принципов децентрализации, эффективности и экономичности в настоящее время, несмотря на кризис, остаются в центре внимания теоретиков и практиков управления различных стран мира. По словам Р.М.Вульфовича, для России решение этих вопросов может стать новым историческим шансом (6). Согласно концепции институтов и институциональной динамики Д.Норта, в любом обществе всегда складывается "смесь" из эффективных и неэффективных институтов и именно соотношение между ними определяет, в конечном счете, траекторию его развития. Институты как бы "заталкивают" общество в определенное русло, с которого потом трудно свернуть. Таким образом, от выявления направлений повышения качества (и эффективности) функционирования системы государственного управления во многом зависит прогрессивность (качество) развития России. "Черный ящик", которым является в настоящее время система государственного управления, должен стать прозрачным для общества, а выходящие из него воздействующие импульсы должны быть направлены в нужную сторону и быть результативными с точки зрения общественных интересов.
_________________________________________________________________________________
а. Собрание законодательства РФ. - М., 2007. - N27 - Ст. 3256.
б. Собрание законодательства РФ. - М., 2008 - N18. - Ст. 2003.
в. Под ценностнорациональная оценкой подразумевается соответствие результатов решений и их последствий признанным государством ценностям (выраженным, например, в политической стратегии). Целерациональная оценка - это соответствие результатов исполнения решения поставленным целям или практическим задачам (выраженным в государственных программах и планах). Прагматическая оценка - это оценка по типу "затраты - выпуск" или "затраты - результаты".
Список литературы
1. Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государственного управления. - М.: ГУ ВШЭ, 2006. - 36 с.
2. Бажин И. Методика оценки деятельности органов исполнительной власти // Государственная служба. - М., 2009. - N1. - С. 77 - 82.
3. Балацкий Е. Новые аналитические инструменты совершенствования государственной административной системы // Проблемы теории и практики управления: Международный журнал. - М., 2004. - N5. - С. 34 - 39.
4. Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. - Великий Новгород, 2002. - 70 с.
5. Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: Возможные подходы (рабочие материалы). - Всемирный банк, 2000. - 22 с. - Режим доступа: http://www.politanaliz.ru/articleprint_568.html.
6. Эффективность государственного управления: Некоторые подходы к определению содержания: Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность: Ежегод. междунар. науч. форум, Санкт-Петербург, июнь 2003 / Под общ. ред. Шамахова В.А. - СПб., 2003. - С. 104 - 108.
7. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. - М., 2006. - N8. - С. 7 - 14.
М.А.Положихина, к.геогр.наук,
ст. науч. сотр., ИНИОН РАН
Viperson
