Практика привлечения к административной и дисциплинарной ответственности за неисполнение решений Антитеррористической комиссии

Красинский Владислав Вячеславович

доктор юридических наук, доцент,

заместитель руководителя аппарата

Антитеррористической комиссии

Московской области

Krasinsky Vladislav

Doctor of  Law, Аssociate Professor,

deputy head of the office of the Anti-terrorist

commission of the Moscow region

Источник опубликования: Красинский В.В. Практика привлечения к административной и дисциплинарной ответственности за неисполнение решения Антитеррористической комиссии // Современное право. 2019. № 10. С. 37-44.

В декабре 2017 г. введена административная ответственность за неисполнение решений Антитеррористической комиссии Московской области (ст. 2.10 Закона Московской области от 04.05.2016 № 37/2016-ОЗ «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» «Неисполнение решения Антитеррористической комиссии Московской области»)[1].

Обязательность решений региональных антитеррористических комиссий (далее – АТК) была закреплена ещё в 2016 г. в части 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», однако эта норма долгое время оставалась декларативной, юридически не обеспечивалась[2].

Вместе с тем необходимость административной ответственности за неисполнение решений АТК обусловлена наличием целого ряда объективных проблем антитеррористической защищённости, которые требовали правовых инструментов для своего разрешения. Сюда можно отнести проблемы оснащения объектов различных категорий, форм собственности и ведомственного подчинения средствами безопасности (установка видеокамер, оборудование системами контроля и управления доступом, досмотровыми комплексами, металлодетекторами и др.), введение профессиональной физической охраны на важнейших социально значимых обьектах (школы, детские сады, больницы, спорткомплексы, дома культуры, транспортная инфраструктура), разработка паспортов безопасности, планов обеспечения транспортной безопасности и других организационно-распорядительных документов. С момента вступления в силу новой статьи КоАП Московской области Правительство Московской области в лице аппарата АТК Московской области  получило возможность подкреплять свои законные требования к собственникам и руководителям объектов возможностью применения штрафных санкций к нарушителям[3].

Для того, чтобы статья об ответственности за неисполнение решений АТК реально заработала, аппарат АТК Московской области провёл серьезную подготовительную работу: актуализировал Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях[4], провёл разъяснительную работу на методических сборах руководителей аппаратов и секретарей муниципальных антитеррористических комиссий, разместил протоколы заседаний  Антитеррористической комиссии и информацию об ответственности за неисполнение решений Комиссии на сайте Главного управления региональной безопасности Московской области и на своем сайте.

В действующей редакции статьи 2.10 КоАП Московской области решения АТК Московской области распространяются на граждан, должностных лиц территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Московской области и органов местного самоуправления, на руководителей (собственников) организаций, зарегистрированных в Московской области.

Административная практика за неисполнение решений Антитеррористической комиссии Московской области начала формироваться в октябре 2018 г., после серии выездных проверок аппарата Комиссии[5].

Сотрудниками аппарата АТК Московской области в ряде  муниципальных образований (г.о. Шаховская, г.о. Ивантеевка, г.о. Ступино) был выявлен ряд недостатков в работе АТК и невыполнение требований к антитеррористической защищенности объектов.

Так, 16.10.2018 межведомственной комиссией, сформированной аппаратом АТК Московской области, была проведена проверка исполнения п. 4.1.5 решения АТК Московской области от 22.12.2017 (протокол № 55) и п.3.2 решения АТК Московской области от 26.07.2018 (протокол № 58) на территории г.о. Шаховская, в ходе которой выявлено неисполнение данных решений[6].

В соответствии с п. 4.1.5 решения АТК Московской области от 22.12.2017 (протокол № 55) главам муниципальных образований, председателям антитеррористических комиссий было дано поручение рассмотреть на заседаниях муниципальных антитеррористических комиссий вопросы по противодействию незаконному обороту на территории муниципальных образований оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а также профилактической работы в среде мигрантов – выходцев из республик Центрально-Азиатского региона, и из стран с высокой террористической активностью. Копии протоколов проведенных заседаний АТК муниципальных образований следовало направить в аппарат АТК Московской области.

В ходе проводимого в соответствии с Регламентом организации и осуществления контроля исполнения и реализации в Московской области решений Национального антитеррористического комитета и Антитеррористической комиссии Московской области аппаратом АТК Московской области контроля исполнения решений АТК Московской области была получена информация, что в установленные сроки заседания антитеррористической комиссии г.о. Шаховская по противодействию незаконному обороту на территории муниципального образования оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а также профилактической работы в среде мигрантов – выходцев из республик Центрально-Азиатского региона, и из стран с высокой террористической активностью, проведены не были[7].

Обращений о продлении срока исполнения п. 4.1.5. решения АТК Московской области от 22.12.2017 (протокол № 55) и п. 3.2. решения АТК Московской области от 26.07.2018 (протокол № 58) в аппарат Антитеррористической комиссии Московской области не поступало.

Исполнителем данных пунктов являлся руководитель аппарата АТК г.о. Шаховская, начальник отдела территориальной безопасности и мобилизационной подготовки городского округа Шаховская. В ходе процессуальных действий данное должностное лицо признало вину в совершенном правонарушении. По факту неисполнения решения АТК Московской области составлен протокол об административном правонарушении.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 273 Шаховского судебного района Московской области от 15.11.2018 по делу
№ 5-340/18 виновному назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 тыс. руб.

За неисполнение п. 2.4. решения АТК Московской области от 26.07.2018 (протокол № 58) об устранении недостатков антитеррористической защищенности, выявленных аппаратом АТК Московской области в ходе проверок в 2017-2018 гг., директору Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения Московской области «Ступинский авиационно-металлургический техникум им. А.Т. Туманова»  Постановлением мирового судьи судебного участка № 251 Ступинского судебного района Московской области от 14.12.2018 по делу № 5-521/18 назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 тыс. руб[8].

Заместитель директора Ступинского техникума им. А.Т. Туманова освобожден от занимаемой должности.

 11.10.2018 межведомственной комиссией аппарата АТК Московской области проведена проверка исполнения поручений Национального антитеррористического комитета и решений АТК Московской области антитеррористической комиссией г.о. Ивантеевка. В результате проверки установлено, что начальником отдела безопасности Администрации г. Ивантеевки не исполнен п. 4.5.1 решения АТК Московской области от 23.05.2018 о создании организационного комитета по подготовке и проведению организационно-правовых, общественно-политических, культурных, спортивных и информационно-пропагандистских мероприятий, посвященных Дню солидарности в борьбе с терроризмом, памяти жертв террористических атак, а также сотрудников спецслужб и правоохранительных органов, погибших при исполнении служебного долга.

Игнорирование членом аппарата муниципальной АТК возложенной на АТК субъектов Российской Федерации обязанности по реализации мероприятий Комплексного плана противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2013-2018 годы (утвержден Президентом Российской Федерации 26.04.2013 № Пр-1069, с изм. от 05.10.2016 № Пр-1960)  на всей территории Российской Федерации, невыполнение ежегодного поручения Национального антитеррористического комитета, неисполнение предусмотренных решением протокола 57 АТК Московской области действий по осуществлению организационно-правовых, общественно-политических, культурных, спортивных и информационно-пропагандистских антитеррористических мероприятий, посвященных Дню солидарности в борьбе с терроризмом, памяти жертв террористических атак, а также сотрудников спецслужб и правоохранительных органов, погибших при исполнении служебного долга, привело к следующим нарушениям:

- на территории г.о. Ивантеевка не проводилось целенаправленное формирование антитеррористического правосознания и гражданско-патриотическое воспитание населения;

- не проводились мероприятия по формированию у граждан стойкого неприятия идеологии терроризма, в том числе путем распространения информационных материалов, печатной продукции, проведения разъяснительной работы;

- не оказывалось предупредительно-профилактическое воздействие на поведение лиц, уязвимых к идеологии терроризма;

- не проводилась системная общегосударственная работа, координируемая Национальным антитеррористическим комитетом и АТК Московской области, по снижению радикализации граждан, устранению причин и условий, способствующих террористическим проявлениям;

- не проводилась профилактическая работа по устранению предпосылок для формирования социальной базы терроризма.

Начальник отдела безопасности Администрации г. Ивантеевки вину в совершенном правонарушении полностью признал, в содеянном раскаялся.

По данному факту 31.10.2018 составлен протокол об административном правонарушении. Мировой судья судебного участка № 300 Ивантеевского судебного района Московской области нашел вину должностного лица в неисполнении решения АТК Московской области полностью доказанной, однако счел возможным объявить виновному устное замечание в соответствии со ст. 2.9. КоАП РФ[9].

Суд посчитал, что тяжесть последствий от бездействия виновного не влечет за собой существенного вреда и нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Можно выделить несколько классификаций административных дел, связанных с неисполнением решений АТК.

В зависимости от круга субъектов различаются дела, связанные с неисполнением решений, адресованных неопределенному перечню субъектов (например, по реализации требований к антитеррористической защищенности, установленных профильными постановлениями Правительства Российской Федерации), а также дела по неисполнению решений АТК, сформулированных в отношении конкретных субъектов (должностных лиц, организаций).

Другим критерием служит организационная форма административной практики. В этом случае  можно вести речь о непосредственном привлечении к административной ответственности уполномоченными должностными лицами аппарата АТК[10] либо о делегировании полномочий по привлечению к ответственности  АТК другим субъектам (например, прокуратуре)[11].

Первым примером административного производства, возбужденного органами прокуратуры за неисполнение решения региональной АТК, стало дело об административном правонарушении по ст. 2.1.1 КоАП Республики Дагестан в отношении и.о. главы и заместителя главы Ногайского района Республики Дагестан, секретаря муниципальной АТК.

В 2017 г. АТК Республики Дагестан поручила главам муниципальных районов осуществить проверку мест массового пребывания людей, провести их категорирование и паспортизацию. В рамках реализации Комплексного плана противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2013-2018 годы  следовало провести адресную профилактическую работу с лицами, подверженными воздействию идеологии терроризма, освободившимися из мест лишения свободы после отбывания наказания за совершение преступлений экстремистской и террористической направленности, а также с вдовами и близкими родственниками нейтрализованных боевиков.

Во время прокурорской проверки в Ногайском районе в работе муниципальной АТК было выявлено множество нарушений. Так, аппаратом АТК не осуществлялся контроль исполнения поручений АТК, отсутствовал план работы комиссии по обследованию мест массового пребывания людей на 2017 г., не велся мониторинг общественно-политических и социально-экономических процессов, влияющих на ситуацию в сфере противодействия терроризму. Комиссия по оказанию содействия в адаптации к мирной жизни лицам, решившим прекратить экстремистскую и террористическую деятельность, практически бездействовала. Помимо прочего, не были устранены недостатки организации антитеррористической деятельности, выявленные в 2016 году.

Исполнение полномочий в сфере профилактики терроризма было возложено на и.о. главы администрации Ногайского района и на заместителя главы администрации Ногайского района, секретаря муниципальной АТК. Мировой суд назначил каждому из них штраф в размере 20 тыс. руб. Кроме того, данные должностные лица были освобождены от занимаемых должностей. Таким образом, прокуратура по собственной инициативе привлекла к административной ответственности за неисполнение решения АТК субъекта Российской Федерации[12].

Аналогичная практика реализации полномочий по привлечению к ответственности за неисполнение решения АТК субъекта Российской Федерации была успешно внедрена прокуратурой Ставропольского края.

В октябре 2017 г. проводилась прокурорская проверка исполнения решения АТК Ставропольского края от 15.12.2016 о необходимости принятия дополнительных мер по профилактике терроризма на территории муниципальных образований. По результатам проверки установлено, что должностными лицами Грачевского муниципального района Ставропольского края не приняты меры по внесению в Устав муниципального района изменений в части возложения на администрацию района полномочий по реализации мероприятий Комплексного плана противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации.

По постановлению прокурора мировым судьей Грачевского района виновное должностное лицо администрации муниципального района привлечено к административной ответственности. Постановлением суда должностному лицу назначено наказание в виде штрафа в размере 10 тыс. руб[13].

Как свидетельствует административная практика, успешное привлечение к административной ответственности за неисполнение решений АТК зависит от ряда условий.

Во-первых, от четкого формулирования протокольных решений АТК субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, от правовой подготовки и профессиональной компетентности должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях.

В организационном плане целесообразно создание группы лиц, уполномоченных составлять протоколы: один (более опытный) занимается закреплением доказательной базы и составлением протокола, другой – обеспечивает подготовку материалов и направление их в мировой суд. Групповая работа обеспечивает взаимозаменяемость и позволяет повышать уровень подготовленности сотрудников аппаратов АТК по данному направлению деятельности.

В-третьих, от полноты и качества закрепления и отработки доказательной базы, подтверждающей неисполнение решения АТК.

В-четвертых, от квалифицированного сопровождения административных дел в судах. С учетом новизны данного состава правонарушения для мировых судей, специфики антитеррористической деятельности на объектах различных категорий, особенностей нормативно-правовой базы следует обеспечить личное участие сотрудников аппаратов АТК в судебных заседаниях, подготовку и поддержание ими в судах аргументированной и логически непротиворечивой правовой позиции.

Помимо привлечения к административной ответственности аппаратом АТК Московской области для обеспечения исполнения своих решений используется направление представлений руководителям центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, должностным лицам организаций и учреждений различных форм собственности и ведомственного подчинения, главам муниципальных образований о применении мер дисциплинарного воздействия за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

В 2018 г. за ненадлежащее исполнение решений АТК Московской области к дисциплинарной ответственности было привлечено 9 должностных лиц.

Так, в ходе выездной проверки сотрудников аппарата в г.о. Талдомский

в работе АТК муниципального образования были выявлены следующие недостатки:

Не в полной мере соблюдался регламент АТК в г.о. Талдомский при подготовке заседаний АТК.

Исполненные поручения Комиссии не снимались с контроля решением председателя АТК, информирование исполнителей не осуществлялось.

При планировании деятельности АТК не учитывались особенности обстановки и угрозообразующие факторы, характерные для муниципального образования.

План организационно-практических мер по установлению уровней террористической опасности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.06.2012 № 851 не был актуализирован и доведен до исполнителей.

Не был актуализирован перечень потенциальных объектов террористических посягательств (далее – ПОТП). Муниципальная межведомственная комиссия  по обследованию ПОТП не создавалась.

Информация о выявленных недостатках в антитеррористической защищенности ПОТП в контрольно-надзорные органы не направлялась.                          

Отчеты по исполнению ряда решений АТК Московской области представлялись с нарушением сроков.

С учетом изложенного главе муниципального образования было рекомендовано принять меры дисциплинарного воздействия к руководителю аппарата АТК и должностным лицам Администрации за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

На основании Акта по результатам изучения организации антитеррористической деятельности в Талдомском г.о. к заместителю главы Талдомского г.о., руководителю аппарата муниципальной АТК применено дисциплинарное взыскание в виде замечания, к начальнику сектора мобилизационной работы – в виде выговора.

В ходе изучения плановой и отчетной документации АТК г.о. Рошаль аппаратом АТК Московской области был выявлен факт непредоставления отчетов об исполнении п.1, 2, 4.4.1-4.4.3 протокола № 58 заседания АТК Московской области от 26.07.2018. С учетом вскрытых недостатков главе муниципального образования 20.11.2018 направлено предписание аппарата АТК Московской области о применении мер дисциплинарного воздействия к должностным лицам Администрации г.о. Рошаль, ответственным за вопросы безопасности и антитеррористической защищенности, за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. По результатам служебной проверки

начальнику отдела территориальной безопасности применено дисциплинарное взыскание в виде замечания. Секретарь Комиссии был освобожден с занимаемой должности.

В ходе промежуточного контроля деятельности муниципальных комиссий аппаратом АТК Московской области установлено, что в нарушение пункта 11 Положения об антитеррористической комиссии муниципального образования Московской области, утвержденного  27 августа 2018 г. Председателем АТК, Губернатором Московской области, в некоторых муниципальных образованиях (Звездный городок, Рошаль, Волоколамский район) полномочия аппарата антитеррористической комиссии переданы в муниципальные казенные учреждения («ЕДДС-112»). Обязанности руководителей аппаратов (секретарей) антитеррористических комиссий были возложены на должностных лиц этих учреждений. Главам указанных муниципальных образований направлены предписания о необходимости организационно-штатных изменений и приведения муниципальных правовых актов  в соответствие с региональным законодательством[14]. К должностному лицу, ответственному за вопросы безопасности и антитеррористической защищенности городского округа Звездный городок, приняты меры дисциплинарного воздействия.

В ходе изучения организации антитеррористической деятельности сотрудниками аппарата АТК Московской области проводился регулярный мониторинг сети Интернет на предмет размещения в открытом доступе паспортов безопасности объектов.

За грубые нарушения порядка обращения с информацией ограниченного распространения, содержащейся в паспортах безопасности образовательных организаций (п.2.2.3 протокола № 58) директору МБОУ «Ивашковская СОШ» заведующему МБДОУ Детский сад № 19 «Солнышко» и заведующему МБДОУ Детский сад № 11 «Планета детства» объявлены дисциплинарные взыскания в виде замечаний.

Информация о выявленных аппаратом Комиссии  недостатках также была направлена в органы прокуратуры, где по материалам аппарата АТК было возбуждено 7 административных производств по статье 13.14 КоАП  РФ «Разглашение информации с ограниченным доступом» и внесено 10 представлений руководителям объектов об устранении выявленных нарушений антитеррористической защищенности.

В заключение отметим, что в ходе реализации административных полномочий по привлечению к ответственности за неисполнение решений АТК аппаратом Комиссии проводится мониторинг и обобщение правоприменительной практики по данному составу правонарушения. С учетом длительного неисполнения ряда решений АТК и рецепции законодательного опыта других субъектов Российской Федерации в декабре 2018 г. в Московскую областную Думу внесен законопроект о введении административных штрафов за повторное неисполнение решения АТК[15].

Думается, что установление административной ответственности за повторное неисполнение решений АТК способствует неукоснительному исполнению протокольных решений АТК, усилению контроля за реализацией разрабатываемых АТК Московской области мер по профилактике терроризма.

Важной проблемой безопасности, требующей скорейшего законодательного решения, является введение административной ответственности за неисполнение требований к антитеррористической защищенности объектов социальной инфраструктуры (образования, культуры, спорта, социального обслуживания, жизнеобеспечения населения).

Анализ паспортов безопасности и других организационно-распорядительных документов по антитеррористической защищенности, опросы руководителей аппаратов и секретарей муниципальных АТК, опыт выездных проверок на объектах социальной инфраструктуры различных категорий свидетельствуют о необходимости введения штрафных санкций за нарушение обязательных требований к антитеррористической защищенности данных объектов. В настоящее время такая ответственность предусмотрена только за нарушение требований к антитеррористической защищенности на объектах топливно-энергетического комплекса и нарушение требований в области транспортной безопасности[16]. На примере объектов ТЭК и транпорта мы видим, что применение штрафных санкций побуждает руководство объектов исполнять предписания контрольно-надзорных органов. При этом гарантии защиты прав собственников и руководителей объектов сохраняются: в случае возникновения сомнений в законности и обоснованности предъявляемых требований правообладатели оспаривают наложенные административные штрафы в суде.

Вместе с тем закрепленные в профильных постановлениях Правительства Российской Федерации требования к антитеррористической защищенности объектов социальной инфраструктуры (особенно в части оснащения объектов инженерно-техническими средствами безопасности) на протяжении многих лет не исполняются правообладателями. Как показывает практика, ситуация меняется только после индивидуальных поручений региональной АТК и адресных представлений прокуратуры. Установление же федеральным законодателем подобной ответственности и предоставление субъектам Российской Федерации права дифференцированно определять виды и размер ответственности за нарушение требований к антитеррористической защищенности объектов социальной инфраструктуры (кроме объектов ТЭК и транспорта) представляется своевременной и действенной мерой общегосударственной профилактики терроризма.

Проведенный анализ практики привлечения к административной и дисциплинарной ответственности за неисполнение решений антитеррористической комиссии Московской области и других субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что последовательная реализация мер юридической ответственности позволяет повысить качество выполнения функциональных обязанностей уполномоченными должностными лицами и правообладателями объектов, а также обеспечивает своевременную реализацию решений региональной антитеррористической комиссии. Позиция АТК Московской области и других региональных комиссий о необходимости неукоснительного соблюдения требований к антитеррористической защищенности правообладателями объектов различных категорий находит поддержку в судах.