Сеть юридических консультаций для беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, перемещенных внутри страны, в регионах России.
Сеть `Миграция и Право` правовой помощи вынужденным мигрантам была основана в 1996 г. Это одна из программ Правозащитного Центра `Мемориал`, имеющего большой опыт в области защиты прав человека в России.
Основная цель программы- создать квалифицированную, эффективную и доступную для каждого вынужденного мигранта систему бесплатной правовой помощи.
В настоящее время Сеть `Миграция и Право` охватывает 46 регионов России, в которых проживает в общей сложности более 80% всех вынужденных мигрантов. Общее число пунктов Сети достигло 56, из них 4 находятся в Чеченской Республике, по два в Татарстане, Дагестане, Ростовской, Воронежской, Орловской и Челябинской областях, Краснодарском и Ставропольском краях. В нашей Сети работают профессиональные юристы, в том числе, имеющие большой опыт адвокаты. В первую очередь мы стараемся обеспечить правовой помощью регионы, граничащие с территориями, ставшими постоянным источником миграции.
Практика показала, что наиболее активно действующие пункты сами становятся узлами региональной сети - организуют консультативные пункты и находят на них финансирование.
Координационный центр Сети находится в Москве.
Программа действует при поддержке Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Фонда Форда, Фонда Мотта. Большую роль в развитии Сети сыграла поддержка демократической программы ТАСIS Европейского Союза. Серьезную финансовую помощь оказывает правительство Нидерландов через международную организацию Европейский совета по беженцам и изгнанникам ЕСRЕ (Еurореаn Соunсil оn Rеfugееs аnd Ехilеs), объединяющий 80 неправительственных организаций, оказывающих помощь беженцам, из 31 европейской страны.
В результате многолетнего сотрудничества ЕСRЕ и Сети `Миграция и Право` 27 февраля 2003 года Правозащитный центр `Мемориал` стал первой на территории СНГ общественной организацией - членом ЕСRЕ.
Юристами Сети проводится ежегодно около 22000 консультаций, оказывается помощь в подготовке более 2000 исков, жалоб и заявлений в суд, проводится по 400-500 выездных консультации в центрах временного размещения и компактного поселения мигрантов, юристы Сети представляют в судах интересы мигрантов более, чем по 1000 дел в год.
Руководитель Сети - член Совета Правозащитного Центра `Мемориал`, член Правительственной комиссии по миграции, член Комиссии по правам человека при Президенте России Светлана Алексеевна Ганнушкина.
Контактная информация:
Адрес: Москва, 103051, Малый Каретный переулок, 12
телефон 200 65 06, 251 53 19, 790 74 55,
факс 251 53 19, 917 89 61,
е-mаil sgаnnush@mtu-nеt.ru, lсrmоsсоw@mtu-nеt.ru ,
wеbsitе httр://rеfugее.mеmо.ru
Миграционная ситуация
Миграционная ситуация в России, начиная с 1991г. определялась рядом факторов, связанных в первую очередь с распадом СССР. Из бывших республик Советского Союза в Российскую Федерацию перебрались более 3 млн. русских из тех 25 млн., которые жили за ее пределами. Многотысячные миграционные потоки внутри страны и из-за ее границ были порождены вооруженными и этническими конфликтами.
В 1993г. Россия присоединилась к Конвенции ООН 1951г. `О статусе беженца`, в то же время вступили в силу законы `О беженцах` и `О вынужденных переселенцах`, вторые редакции которых были приняты соответственно в 1997г и 1995г. В 2001г. Постановлением Правительства РФ от 9 апреля Nо274 был определен порядок предоставления временного убежища на территории РФ.*)
*) В соответствии с определением Конвенции ООН 1951г., беженец - это лицо, которое `в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны ...`, аналогичное определение дает Закон РФ `О беженцах`.
Понятие вынужденный переселенец дается в Законе РФ `О вынужденных переселенцах`. Это исключительно российское понятие, определяющее правовое положение гражданина России, покинувшего место постоянного проживания в связи с теми же обстоятельствами, что и беженец.
В международном праве перемещенными внутри страны лицами (ВПЛ) считаются лица, которые были вынуждены покинуть места обычного проживания в результате вооруженного конфликта, повсеместных нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали государственных границ. В российском праве такого понятия нет.
Временное убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства при наличии оснований для признания его беженцем либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания его на территории РФ (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица.
Мы будем называть беженцами, вынужденными переселенцами и ВПЛ тех, кто находится в соответствующем положении, независимо от того, имеют они официальный статус или нет.
Общее число мигрантов, на которых ориентирована наша Сеть - беженцы, вынужденные переселенцы, ВПЛ и, частично, нуждающиеся в защите трудовые мигранты - составляет, по нашим оценкам, около 3-х миллионов.
В мае 1996г. на Конференции ООН по миграции в странах СНГ российские власти заявляли о наличии 290 тысячах беженцев и 900 тысячах вынужденных переселенцев, получивших статус на территории РФ. И те и другие прибыли в РФ исключительно из стран бывшего СССР.
В последние годы эти цифры резко упали. Удостоверения большей части беженцев были признаны документами ненадлежащего образца. Удостоверений утвержденной формы беженцам не выдали на том основании, что они не прошли процедуры определения статуса. Вынужденным переселенцам статус предоставлялся сроком на 5 лет, по истечении которых миграционные органы должны были продлевать его действие тем, кто не сумел обустроиться. Однако большинство вынужденных переселенцев утратили статус, так ничего и не получив от государства.
На сегодняшний день (конец 2003г.) статус беженца имеет всего 10 тысяч человек, из них 8 тысяч жители Южной Осетии, получившие статус в Северной Осетии-Алании.
Число беженцев из дальнего зарубежья всего 411 человек. Лиц, получивших временное убежище около 1200 человек. Реальное число беженцев - много больше, если учесть, что только афганцев в РФ не менее 150 тысяч.
Статус вынужденного переселенца имеют около 470 тысяч мигрантов.
Специального статуса ВПЛ в российском праве не существует. Статус вынужденного переселенца, который предоставлялся во время первой чеченской кампании, после возобновления военных действий бежавшим из Чечни уже не давали.
Основой миграционной политики в последние 3 года объявлена борьба с нелегальной миграцией, к которой причислены около двух миллионов жителей России, ранее находившихся на ее территории на законных основаниях.
Вступивший в силу в ноябре 2002г. Федеральный Закон `О правовом положении иностранных граждан на территории РФ` превратил в нелегалов не менее 500 тысяч (по иным оценкам 2 миллиона) наших бывших соотечественников, приехавших в Россию на законных основаниях. Этот закон ввел три возможных вида законного правового положения иностранного гражданина и лица без гражданства, не делая между ними различий, на территории РФ: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание, разрешение на которое подтверждается выдачей видом на жительство. Временное пребывание иностранцев, получивших визу, законно, пока действует виза. Для граждан стран СНГ, имеющих право на безвизовый въезд в Россию, временное пребывание не может длиться более 3-х месяцев. Разрешение на временное проживание выдается на срок в 3 года, но только в рамках региональной квоты. На вынесение решения о разрешении предоставляется 6 месяцев, т.е. временно пребывающие не успевают его получить за одно пребывание и вынуждены пересекать границу несколько раз. Наконец, иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание, не обладают правом на свободу передвижение, что грубо нарушает ст. 27 Конституции РФ и международное право.
В России не действует четырехстороннее соглашение между РФ, Киргизией, Казахстаном и Белоруссией от 26 февраля 1999г. о праве граждан одной из сторон при переезде приобрести гражданство другой в упрощенном (регистрационном) порядке. Такое одностороннее прекращение соглашения в явочном порядке нарушает права соотечественников, переселяющихся в Россию.
Федеральный Закон `О гражданстве РФ` отлучил от гражданства многих родных и близких граждан России: престарелых родителей, детей, мужей и жен. Принятые 11 ноября 2003г. поправки улучшили положение, но не решили проблему полностью. Необходимо также отметить, что впервые с 1993г. в законодательном порядке источником права была признана регистрация по месту жительства (прописка). В поправках она трижды определяет такое основополагающее право как право жителя России стать ее гражданином. Достижения российской правовой системы по преодолению последствий института прописки, ликвидация которого входит в число международных обязательств России, таким образом, сводятся на нет.
Принятая практика зачастую не соответствует законам и международным обязательствам России. Правительство не принимает меры по реализации тех норм, декларированных в законах о беженцах и вынужденных переселенцах, которые призваны обеспечивать их обустройство на новом месте и интеграцию в общество. Бюджетные ассигнования на обустройство имеющих статус вынужденных переселенцев и беженцев уменьшаются. Вынужденные переселенцы не получают ссуд на приобретение или строительство жилья, поскольку по новому законодательству ссуду могут получить только юридические лица. Субсидии, выделяемые на эти цели, так незначительны что, те немногие, кому они выделены, как правило, не могут решить свою жилищную проблему на полученные средства.
Летом 2003г. вышло Постановление Правительства РФ от 4 июля Nо 404 `О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно проживающим на ее территории`. Заложенные в Постановлении Nо 404 суммы выплат составляют 300 тысяч рублей (10 000 USD) за жилье и 50 тысяч рублей (1500 USD) за имущество, что для Чеченской Республики немало. Однако в Постановление был заложен весьма сомнительный механизм выявления утраченного жилья. Право на получение компенсационных выплат было признано только за гражданами, жилье которых включено в перечень не подлежащего восстановлению, утвержденный Правительством Чеченской Республики и Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством внутренних дел РФ. Остальные жители не получают ничего и, по словам руководства Чечни, должны дожидаться поступления в бюджет республики средств по программе восстановления социально-экономической сферы Чечни. Немедленно началась борьба за включение жилья в перечень не подлежащего восстановлению. В этот перечень не попадали разрушенные строения, а иногда попадали нежилые помещения. Власти объявили о многочисленных злоупотреблениях и прекратили выплаты.
Большие надежды возлагались на п.10 Постановления Nо 404, который обязывал ответственные министерства в 2-месячный срок представить в Правительство РФ предложения о внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. Nо 510 `О Порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно`. Эти изменения должны были расширить временные рамки действия Постановления Nо 510 таким образом, чтобы компенсацию могли получить те, кто покинул Чечню во время второй волны военных действий. Кроме того, размер компенсации, который согласно Постановлению Nо 510 составлял не более 120 тысяч рублей (4000 USD) за жилье и 20 тысяч за имущество, должен был увеличиться. Однако на момент издания этого буклета изменения внесены не были.
Таким образом, несмотря на то, что Россия ратифицировала Конвенцию о статусе беженца 1951 г. и Дополнительный протокол 1967г., а также приняла относительно либеральные законы, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, тем не менее государство отказывается рассматривать проблемы миграции как приоритетные.
За последние 3 года прошло несколько реорганизаций Федеральной миграционной службы (ФМС): ликвидация в мае 2000 г. как самостоятельного ведомства и включение ее в качестве департамента в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики, которое в октябре 2001 года было упразднено, а ФМС включена в состав Министерства внутренних дел РФ. Это привело к тому, что продолжительный период была фактически парализована деятельность территориальных органов, практически прекращено финансирование программ помощи вынужденным мигрантам. Сейчас, когда территориальные органы миграции преобразованы в Управления по делам миграции (УДМ) и входят в состав территориальных органов внутренних дел (ГУВД), связи между ФМС МВД и УДМ ГУВД не являются прямым подчинением, а ограничиваются почти исключительно методической поддержкой. Ожидать в таких условиях последовательной и гуманной миграционной политики пока не приходится.
Сложившаяся ситуация правовой незащищенности заставляет вынужденных мигрантов не только преодолевать трудности обустройства на новом месте, но и отстаивать свои законные права, главным из которых становится легализация. Нарушение прав мигрантов на уровне регионального и ведомственного нормативного регулирования и в административной практике усугубляется тем, что сотрудники органов внутренних дел в короткий срок не могут усвоить все тонкости изменившейся и не в меру усложнившихся нормативной базы и процедур выдачи разрешения на временное и постоянное проживание. Утраченное право неограниченное время находиться на территории России лишает наших недавних соотечественников из стран СНГ и Балтии доступа к медицинской помощи, школьному образованию, пособиям на детей, пенсионному обеспечению, надежды на жилищное обустройство. Таким образом нарушается часть 3 ст.62 Конституции РФ, согласно которой `иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ`.
Не обладая достаточной информацией о своих правах и обязанностях, не имея средств на правовую поддержку и помощь адвоката, мигранты становятся постоянным объектом злоупотреблений со стороны региональных властных структур и отдельных чиновников.
В этих условиях общественные бесплатные консультационные пункты для вынужденных мигрантов становятся главным, если не единственным источником независимой и объективной юридической помощи.
Судебная защита прав вынужденных мигрантов не всегда эффективна. Зачастую судьи не располагают необходимыми знаниями в области миграционного права и некритически подходят к позиции государственных органов, действия которых обжалуются. Нередко они отдают предпочтение местным нормативным актам вместо того, чтобы руководствоваться федеральным законодательством. Однако судебная власть, в первую очередь Конституционный Суд и Верховный Суд, в настоящее время дают обоснованную надежду на то, что законодательство и подзаконные акты можно будем привести в соответствие с Конституцией РФ и международным правом.
Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997г. Nо 510 о компенсации гражданам, безвозвратно покинувшим Чечню во время военных действий, содержало требование постановки на учет в миграционных органах; кроме того, в 2001г. был ограничен срок действия этого постановления. По нашему заявлению Верховный Суд признал и то, и другое незаконным. Это, по данным ФМС, дало возможность получить компенсацию дополнительно более чем 1700 семьям. Каждая выплата на семью составила 4000 - 4500 долларов, а общая сумма выплаты в результате двух решений Верховного Суда составила сумму порядка 7 млн. долларов. Нам удалось также в судебном порядке добиться внесения изменений в несколько московских актов, в первую очередь в правила регистрации по месту жительства и пребывания в Москве и Московской области: были отменены нормы площади, сроки регистрации и требования о необходимости регистрации при принятии детей в школы и детские сады.
Конституционный Суд неоднократно (в 1996 и 1998гг) признавал противоречащими Конституции РФ законы и правительственные постановления, возвращающие институт прописки, такие как ограничение регистрации по времени или наличие норм площади, взимание крупных дополнительных сборов с иностранных граждан при приобретении собственности в РФ и др. В ноябре 2001г. КС постановил, что осуждение за совершенное преступление не может служить основанием для лишения статуса вынужденного переселенца.
Большие надежды связываются в перспективе с возможностями Европейского Суда (ЕС), несмотря на большую растянутость его процедур. Шесть, поддерживаемых Правозащитным центром `Мемориал` заявлений, поданных в ЕС жертвами военных действий в Чечне, признаны приемлемыми и ожидают решение в скором времени.
Цели и задачи Сети
Непосредственная задача Сети - защита прав и законных интересов вынужденных мигрантов - оказание им бесплатной консультативной помощи, составление для них юридических, в том числе судебных документов, поддержка в административных органах и судебных инстанциях. Юридическая помощь в рамках программы оказывается в первую очередь
беженцам и вынужденным переселенцам, имеющим официальный статус;
лицам, обратившимся с ходатайством о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца;
лицам, получившим отказ в предоставлении статуса, рассмотрении ходатайств или приеме документов;
лицам, признанным утратившими статус или лишенным его;
лицам, которые находятся в такой же ситуации, как беженцы или вынужденные
переселенцы, но не могут по тем или иным причинам подать ходатайство о предоставлении статуса;
бывшим гражданам СССР, имеющих сложности в приобретении гражданства РФ;
жертвам военных и этнических конфликтов и ВПЛ;
трудовым мигрантам из регионов с тяжелым экономическим положением.
Юридическая помощь оказывается в некоторых случаях и другим категориям мигрантов.
Конкретная задача оказания правовой помощи является лишь частью более общей и перспективной цели: обеспечить условия для интеграции мигрантов в общество, добиться решения их проблем на основе общепризнанных правовых стандартов, устранить дискриминационный подход и произвол со стороны чиновников всех уровней. Поэтому, помимо оказания конкретной правовой помощи мигрантам, Сеть ставит перед собой более общие цели.
Прежде всего, обобщение судебной и административной практики и выработка общей правовой позиции по наиболее типичным и наиболее сложным категориям дел.
Кроме того, анализ и мониторинг миграционной ситуации в регионах, анализ положения с предоставлением официального статуса, социальной защиты и анализ работы миграционных служб и местных властей с вынужденными мигрантами.
Просвещение мигрантов и воспитание их правосознания на консультативных приемах и с помощью издания пособий.
Развитие общественной сознательности, понимания проблем миграции и доброжелательного отношения к мигрантам с помощью активной работы со средствами массовой информации и налаживания конструктивные отношения с властями всех уровней.
Воспитание в рамках Сети нового поколения юристов, грамотных и ориентированных на защиту прав мигрантов. Это достигается привлечением к работе Сети студентов-юристов в качестве волонтеров или практикантов с небольшой оплатой.
В чрезвычайно тяжелом положении оказываются трудовые мигранты, которые поставлены в положение рабской зависимости от работодателей и, потому нуждаются в поддержке. Особенно это относится к тем из них, кого вынудили искать работу в России экономические проблемы, граничащие с опасностью для их жизни и жизни их детей. Таких трудовых мигрантов можно без натяжки отнести к категории вынужденных, их защита стала новой задачей Сети.
Кроме того, с пугающей скоростью развивается ксенофобия и растет расизм в обществе, в результате чего положение беженцев и лиц, ищущих убежища, становится не только неопределенным с точки зрения права, но физически опасным. Сеть вынуждена брать на себя защиту лиц, пострадавших от ксенофобии и подвергшихся преследованиям со стороны экстремистских групп и зараженных расизмом сотрудников правоохранительных органов.
Как работает Сеть `Миграция и право`
Основу Сети составляют региональные пункты. Как правило, они создаются на базе неправительственных организаций, занимающихся проблемами миграции и отстаивающие права беженцев, вынужденных переселенцев и ВПЛ. С этими организациями мы заключаем договор о некоммерческом партнерстве. Несколько пунктов работает непосредственно на базе органов миграции. Это возможно в регионах, где отношение к мигрантам доброжелательное.
Сеть оказалась хорошим механизмом эффективной работы Правозащитного Центра `Мемориал` в целом. После возобновления военных действий в Чечне в рамках Сети удалось быстро организовать приемные более широкого профиля, на базе которых работает Программа `Горячие точки`, которой руководит председатель ПЦ `Мемориал` Олег Петрович Орлов.
Только в Республике Ингушетия и Чеченской Республике Сеть оплачивает аренду приемных, которые кроме правовой помощи занимаются мониторингом нарушений прав человека и социальными проблемами. Результаты мониторинга доводятся до сведения широкой общественности.
В обязанность каждого пункта входят
консультирование - не менее чем 16 часов в неделю. Информация о месте и времени консультаций помещается в местной прессе, в региональных органах миграции, иными способами доводится до сведения мигрантов;
помощь в составлении жалоб и заявлений в административные и судебные органы;
правовая помощь общественным организациям, обеспечивающим права мигрантов, в первую очередь - переселенческим организациям;
непосредственное участие в рассмотрении наиболее важных или сложных дел в судах;
выезд в центры временного размещения и компактные поселения мигрантов для консультирования;
проведение совместных с представителями местных официальных структур круглых столов в регионе по вопросам миграции;
участие в регулярных семинарах Сети;
анализ местных законодательных актов по вопросам миграции, участие в разработке таких актов;
ответы на письма мигрантов;
работа со СМИ на региональном уровне;
представление регулярных отчетов о миграционной ситуации в регионе и о своей работе в Координационный центр;
поддержка активистов на местах, привлечение студентов-юристов к работе с мигрантами;
внедрение компьютерной интрасети.
Региональные пункты отчитываются о своей работе перед Координационным центром. Координационный центр
аккумулирует и обобщает всю информацию о работе Сети, включая отчеты региональных пунктов, ведет организационную работу,
разрабатывает программы обучающих семинаров, организует их проведение и по итогам семинаров издает сборники и иные пособия ,
приобретает и снабжает региональные пункты необходимой литературой, а также техническим оборудованием,
осуществляет бухгалтерский учет, связанный с работой Сети.
Сотрудники Координационного центра периодически посещают региональные пункты и участвуют в региональных мероприятиях и поддерживает постоянную электронную связь со всеми пунктами Сети.
Отчеты высылаются раз в три месяца, если спонсор не требует делать это чаще. Отчеты составляются по единой форме и хранятся в соответствующих базах данных Lоtus Nоtеs. Все пункты связаны между собой через Интернет. Для обмена опытом разработана также база данных по судебным делам, которые ведут юристы региональных пунктов. Эти базы данных находятся на сервере Lоtus Dоminо, расположенном в Координационном центре в Москве.
Центром разработаны и постоянно обновляются базы данных по законодательству, по ответам министерств и ведомств на общезначимые запросы сотрудников Сети, по состоянию миграционной ситуации и оценке ее юристами Сети, другими организациями и прессой. Каждый пункт имеет клиентскую программу Lоtus Nоtеs и реплики необходимых баз у себя на локальных компьютерах. С помощью периодической репликации этих баз с сервером достигается их своевременное обновление.
Кроме того, большая часть информации о работе Сети, а также адреса пунктов, телефоны и часы приема доступны через Интернет и находятся на веб-узле по адресу httр://rеfugее.mеmо.ru.
В Сети работают консультанты, юристы высокой квалификации, которые
анализируют и обобщают отчеты региональных сотрудников и судебную практику,
отвечают на запросы региональных пунктов, участвуют в разработке законодательных предложений по вопросам, затрагивающим права вынужденных мигрантов,
составляют заключения о законопроектах или действующих федеральных и региональных актах. Эти заключения доводятся до сведения соответствующих государственных органов, депутатов Государственной Думы, неправительственных организаций и других заинтересованных лиц.
По крайней мере дважды в год Сеть `Миграция и Право` проводит семинары по проблемам миграционного права, актуальным для России и мирового сообщества в целом. В семинарах участвуют ведущие западные специалисты в области миграционного права, российские юристы, ведущие специалисты министерств и ведомств.
Помимо регулярных обучающих семинаров в 2002-2003 гг. совместно с БДИПЧ ОБСЕ, УВКБ ООН и Независимым экспертно-правовым советом были организованы и проведены 4 семинара для адвокатов - членов Коллегии адвокатов ЧР на тему - `Изменения в российском законодательстве. Работа адвокатов в судах`. Занятия проводили видные ученые юристы и адвокаты Москвы. Семинары вызвали большой интерес со стороны адвокатов Чеченской Республики. Первое настороженное отношение к московским коллегам и организаторам было снято в самые первые минуты общения, когда обучающиеся поняли, что нам хорошо знакома ситуация в Чечне, где представители нашей организации работают постоянно и включены во все проблемы.
Чувство оторванности от мира было преодолено, наши слушатели почувствовали себя снова юристами и людьми, проблемы которых небезразличны миру. Это чувство они увозят с собой в Чечню, передают его другим жителям Чечни, которые получают надежду на возможность бороться с беспределом правовыми методами.
Семинар на эту же тему был проведен совместно с УВКБ ООН (офисы в Москве и Владикавказе) и Независимым экспертно-правовым для сотрудников организации `Веста`, работающей на Северном Кавказе.
Сеть также организовала проведение в Москве двух международных семинаров в сотрудничестве с ЕСRЕ при поддержке УВКБ ООН для судей, сотрудников миграционных органов и юристов НПО Белоруссии, России и Украины. На семинарах с точки зрения международного права рассматривались `Концепция третьей безопасной страны` и `Доступ к процедуре определения статуса беженца`.
Работа Сети `Миграция и Право` за время своего существования показала, что правовые консультации вместе с юридической поддержкой по отдельным судебным делам (вплоть до высшей инстанции), могут создать положительную судебную практику и этим изменить к лучшему положение мигрантов.
Это достигается разными способами.
Один из способов - организация большого количества однотипных дел, выигранных в судах, привлечение внимания руководства Верховного Суда к проблеме в целом с целью инициировать Постановление Пленума ВС или инструктивного письма соответствующего содержания.
В 1997г. начались выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, бежавшим из Чечни во время первой волны военных действий. У многих из них не оказалось ордеров на жилье, без которых заявления на получение компенсации не принимались. Была организована кампания многочисленных обращений в суды для установления факта владения жильем, а также других фактов, имеющих значение для получения компенсации. После этого мы обратились в Верховный Суд с просьбой, рассматривать эти дела вне очереди в связи с их большой важностью для судеб многих людей. Заместитель председателя ВС Н.Ю. Сергеева разослала письмо, в котором, не покушаясь на независимость судей, рекомендовала судам рассматривать дела этой категории в установленные законом сроки, т.е. в 10-тидневный срок. В ситуации перегруженности судов такая рекомендация означала первоочередное рассмотрение. Кроме того, в связи с военными действиями в Чечне, ВС рекомендовал судам рассматривать такие обращения не по месту нахождения бывшего жилья, где суды не работали, а по месту фактического нахождения заявителя, дабы его право судебной защиты не было нарушено.
После ряда обращений Пленум ВС в 1996г. указал (дело Какулия) судам, что по делам, связанным с отказами в предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца, бремя доказывания ложится не только на заявителя, как в обычном гражданском процессе, но и на миграционные органы, поскольку часто заявитель в силу своего положения может только представить факты преследования, но не доказать их. Проверка представленных лицом, ищущим убежища, сведений входит в обязанность государственных структур, которые обладают для этого необходимыми возможностями.
Гражданами РФ были признаны граждане СССР, которые постоянно проживали на территории России 6.02.92г. (дата вступления в силу закона о гражданстве). Однако доказательством постоянного проживания долгое время признавалась только регистрация по месту жительства (постоянная прописка), подтвержденная штампом в паспорте. Юристами НПО была организована кампания по установления в судах факта постоянного проживания на территории России на 6.02.92г. Вначале суды вообще отказывались рассматривать такие заявления. Была проведена кампания, увенчавшаяся инструктивным письмом заместителя председателя Верховного Суда, в котором выражена следующая позиция ВС: `дела об установлении названных фактов подведомственны судам обшей юрисдикции, поскольку порождают юридические последствия - признание российского гражданства`.
Другой способ состоит в обращении в Верховный Суд или Конституционный Суд в защиту интересов неопределенной группы лиц, когда принятое высшей судебной властью решение о признании противоречащим и не подлежащим применению правового акта или его части приводит к изменению ситуации в целом, и в дальнейшем аналогичные случаи получают свое решение без обращения в суд.
Так согласно Постановлению Правительства РФ от 30 апреля 1997г. Nо 510 компенсацию могли получить только те граждане, в 1994-96гг. безвозвратно покинувшие Чечню, которые встали на учет в миграционных органах, кроме того, в 2001 г. был ограничен срок действия этого постановления. Верховный Суд признал и то, и другое незаконным. Это по данным ФМС дало возможность получить компенсацию дополнительно 1700 семьям. Каждая выплата на семью составила 4000 - 4500 долларов, а общая сумма выплаты в результате двух решений ВС составила сумму порядка 7 млн. долларов.
Определением Конституционного Суда было признано, что практика отказа в постановке на пенсионный учет людей, имеющих только разрешение на временное проживание (а не вид на жительство), не вытекает из законодательства о пенсионном обеспечении. Следовательно, такая практика незаконна, поэтому специального постановления по этому поводу не требуется. Таким образом, отказ КС в вынесенном определении решил проблему.
Партнеры Сети `Миграция и Право`
Программа `Миграция и право` существует и успешно развивается благодаря партнерству с другими организациями, занимающимися проблемами миграции.
В первую очередь это Региональное представительства УВКБ ООН в Москве. Именно благодаря финансовой поддержке УВКБ ООН были открыты и оборудованы первые пункты Сети. УВКБ ООН продолжает финансирование 20 консультативных пунктов и частично Координационный центр в Москве. Помимо финансирования, УВКБ ООН оказывает ценную методическую и организационную помощь, позволяющую нам следить за общемировой практикой применения Конвенции о статусе беженца и поддерживать контакты с аналогичными Сети организациями в других странах. Мы надеемся, что плодотворное сотрудничество с УВКБ ООН продолжится и укрепится в будущем.
В 1997 году в осуществлении проекта по программе ТАСIS Сеть стала партнером ЕСRЕ и его правовой сети ЕLЕNА, объединяющей юристов, специализирующихся в области оказания правовой помощи беженцам. Нам чрезвычайно ценно сотрудничество с ЕСRЕ/ЕLЕNА, благодаря огромному опыту, накопленному этой международной организацией, помогающей нам в проведении обучающих семинаров для российских юристов, в анализе международной ситуации, развитии права и литературе в области миграции. Мы предполагаем активизировать участие юристов Сети в деятельности ЕСRЕ/ЕLЕNА, а также обмен опытом и полезной информацией, чему способствует членство в ЕСRЕ ПЦ `Мемориал`.
Сеть успешно сотрудничает с зарубежными неправительственными организациями, в их числе Аmnеsty Intеrnаtiоnаl, Нumаn Rights Wаtсh, Датский Совет по беженцам, Финский Совет помощи беженцам, Норвежский совет по беженцам. Сеть поддерживает прямые контакты с неправительственными организациями других стран СНГ, оказывающих помощь вынужденным мигрантам, и обменивается с ними информацией, помогающей составить представление о миграционной ситуации в этих странах.
Если говорить о партнерах Программы среди российских неправительственных организаций, это прежде всего четыре другие программы ПЦ `Мемориал`: `Дискриминация по этническому признаку`, `Преследования по политическим мотивам`, `Горячие точки`, `Подготовка дел для Европейского Суда`. Все эти программы связаны с мониторингом соблюдения прав человека в различных регионах России и СНГ и особенно в зонах межэтнических конфликтов. Знание ситуации с правами человека в регионах исхода мигрантов дает возможность более квалифицированно выстроить защиту их прав, особенно в тех случаях, когда при решении вопроса о предоставлении статуса возникает необходимость обосновать вынужденный характер перемещения.
Важное значение для работы Сети имеет конструктивное сотрудничество с организациями самих мигрантов, прежде всего с их объединением - Форумом переселенческих организаций. Форум ставит своей задачей защиту интересов переселенческих организаций в их отношениях с государственными органами в центре и на местах, и его отделениях существуют во многих российских регионах. В некоторых регионах юристы Сети работают непосредственно на базе организаций входящих в Форум; в любом случае они стремятся к установлению с ними рабочего взаимодействия.
Самые тесные рабочие и человеческие отношения существуют между Сетью и старейшей неправительственной организацией, взявшей на себя заботу о вынужденных мигрантах, - московским Комитетом помощи беженцам и вынужденным переселенцам Комитет `Гражданское содействие`, на базе которого работает московский пункт Сети. ПЦ `Мемориал` и Комитет `Гражданское содействие` ведут совместную работу в Ингушетии и Чечне, где в наших приемных оказывается помощь больным и куда направляются партии продуктов на средства, собранные Комитетом `Гражданское содействие`.
Еще один партнер Программы - Независимый экспертно-правовой Совет, куда входят авторитетные юристы-исследователи и практики. Эта организация оказывает помощь Сети в проведении семинаров, составлении экспертных заключений о законопроектах и действующих нормативных актах, затрагивающих права вынужденных мигрантов, а также в анализе существующей правоприменительной практики.
На местах пункты Сети сотрудничают с региональными правозащитными организациями, в первую очередь отделениями `Мемориала` и переселенческими организациями, ассоциациями юристов, землячествами мигрантов. На их базе работают пункты Сети, их адреса и названия можно найти в приведенном ниже списке пунктов Сети. Мы благодарны всем нашим региональным партнерам за сотрудничество и постоянную поддержку Сети `Миграция и Право`
Отношения с государственными структурами
Мы отдаем себе отчет в том, что главные цели Сети - защита прав мигрантов и выработка правового подхода к решению проблем миграции с позиций международных обязательств Российской Федерации и Конституции РФ - не могут быть достигнуты без конструктивного сотрудничества с официальными структурами. Этим определяются отношения Сети с государственными органами, так или иначе вовлеченными в решение вопросов, связанных с правовым положением беженцев и вынужденных переселенцев.
Важнейшую роль предоставлении регистрации вновь прибывающим мигрантам, в определении статуса, обустройстве играет Министерство Внутренних дел. Местные органы внутренних дел далеко не всегда осведомлены о различиях между правами обычных приезжих и вынужденных мигрантов, жертв национальной розни, насилия, дискриминации. Сеть пытается через МВД добиться единообразия применения органами внутренних дел законов и нормативных актов РФ.
В процессе деятельности Сеть нередко обращается в Генеральную прокуратуру с ходатайствами о внесении протестов в отношении региональных и ведомственных нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству. Такие обращения подкрепляются экспертными заключениями, подготовленными консультантами Координационного центра или Независимого экспертно-правового совета. Часто Генеральная прокуратура, разделяя высказанную нами точку зрения, направляет протест в адрес соответствующего государственного органа, а при отклонении протеста обращается в судебные инстанции. Такое активное и плодотворное сотрудничество неоднократно приводило к отмене незаконных нормативных актов и дает основания надеяться на то, что единообразное понимание и применение федерального законодательства на всей территории России не является недостижимой целью.
Иногда мы обращаемся в Минюст с просьбой провести экспертизу оспариваемого акта. Такая экспертиза усиливает нашу позицию в судах.
Одним из путей налаживания взаимопонимания между Сетью и органами исполнительной власти является участие представителей ФМС И ПВУ МВД, МИД, Генеральной прокуратуры и других ведомств в семинарах для юристов Сети. Сообщения, в которых они излагают позицию своих ведомств, ответы на вопросы и участие в общей дискуссии чрезвычайно полезны для дальнейшей работы. Как правило, ведомства проявляют заинтересованность к такому сотрудничеству, что, несомненно, помогает находить ответы на многие сложные вопросы, с которыми сталкиваются мигранты. Кроме того, юристы из регионов получают возможность непосредственного общения с представителями федеральных структур.
Учитывая насущную потребность в частичном обновлении и совершенствовании законодательства, регулирующего правовое положение вынужденных мигрантов, Сеть стремится привлечь внимание Государственной Думы к этой проблеме. Здесь она опирается на поддержку ряда депутатов-единомышленников, в первую очередь депутата В.В. Игрунова, одного из инициаторов создания ПЦ `Мемориал` и Комитета `Гражданское содействие`.
Список юридических пунктов программы `Миграция и право`
ПУБЛИКАЦИИ
Материалы семинаров Сети `Миграция и Право`
Семинар 1, Москва, 1996, декабрь 19-20
Организация юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах и регионах России. `Звенья`, Москва, 1997.
Sеtting uр а nеtwоrk оf lеgаl аssistаnсе fоr rеfugееs аnd fоrсеd migrаnts in Russiа. `Zvеnyа`, Моsсоw, 1997.
Семинар 2, Москва, 1997, апрельl 25-26
Решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев через законодательную, судебно-правовую и административную системы.
`Звенья`, Москва, 1997.
Dеаling with thе рrоblеms оf rеfugееs аnd fоrсеd migrаnts thrоugh thе lеgislаtivе, judiсiаl аnd аdministrаtivе systеms.
Семинар 3, Москва, 1997, ноябрь 27-28
Нарушение международных норм и российского законодательства в отношении прав беженцев и вынужденных переселенцев. `Звенья`, Москва, 1998. (переиздание 1999.)
Viоlаtiоn оf intеrnаtiоnаl nоrms аnd thе Russiаn lеgislаtiоn оn thе rights оf rеfugееs аnd fоrсеd migrаnts. (2 и 3 семинар в одной книге). `Zvеnyа`, Моsсоw, 1999.
Семинар 4, Москва, 1998, апрель 24-26
Актуальные проблемы миграции. Международные механизмы защиты прав беженцев. `Звенья`, Москва, 1999.
Сurrеnt рrоblеms оf migrаtiоn. Intеrnаtiоnаl mесhаnism fоr rеfugееs` rights рrоtесtiоn. `URАО`, Моsсоw, 1999.
Семинар 5, Москва, 1998, декабрь 3-5
Правовые проблемы трудоустройства и приобретения гражданства вынужденных мигрантов на территории РФ. `УРАО`, Москва, 1999.
Lеgаl рrоblеms оf сitizеnshiр асquisitiоn by fоrсеd migrаnts аnd thеir jоb рlасеmеnt оn thе tеrritоry оf thе Russiаn Fеdеrаtiоn. `Валент`, Москва, 2000.
Семинар 6, Москва, 1999, апрель22-24
Правовые проблемы социальной защиты вынужденных мигрантов в России (в 2-х частях). `Валент`, Москва, 2000.
Lеgаl issuеs соnсеrning thе sосiаl рrоtесtiоn оf fоrсеd migrаnts in Russiа. `R.Vаlеnt`, Моsсоw, 2000.
Семинар 7, Москва, 1999, октябрьr 21-24
ЕLЕNА Intеrnаtiоnаl Соursе оn Rеfugее аnd Аsylum Lаw.
(не издавался)
Семинар, Прага, 1999, декабрь 3-4
Определение статуса беженца: стандарт доказывания и работа с лицами ищущими убежища без удостоверяющих личность документов. `Р.Валент`, Москва, 2000.
Rеfugее stаtus dеtеrminаtiоn: stаndаrd оf рrооf аnd stаtus dеtеrminаtiоn оf undосumеntеd аsylum sееkеrs. `R.Vаlеnt`, Моsсоw, 2000.
Семинар 8, Москва, 2000, апрель 25-28
Проблемы жертв военных действий в Чеченской республике. Механизм реализации решений судов и мер прокурорского реагирования. `Р.Валент`, Москва, 2000.
Рrоblеms оf viсtims оf wаrfаrе in thе Сhесhеn Rерubliс. Месhаnism fоr thе ехесutiоn оf соurt judgеmеnts аnd imрlеmеntаtiоn оf рrоsесutiоn rеsроnsе mеаsurеs. `R.Vаlеnt`, Моsсоw, 2000.
Семинар 9, Москва, 2000, сентябрь 28-октябрь 1
Состояние административной и судебной практики по вопросам, связанным с положением беженцев и вынужденных переселенцев. `Р-Валент`, Москва, 2001. (перевод в работе)
Stаtе оf аdministrаtivе аnd judiсiаl рrасtiсе оn thе issuеs реrtаining tо thе situаtiоn оf rеfugееs аnd fоrсеd sеttlеrs.
М. Лобов. Вопросы применения Европейской конвенции по правам человека. Гарантии имущественных прав. Защита прав беженцев. Контроль за исполнением решений Европейского суда. `Р.Валент`, Москва, 2001.
М. Lоbоv. Issuеs соnсеrning thе аррliсаtiоn оf thе Еurореаn Соnvеntiоn оn Нumаn Rights. Guаrаntееs оf rights tо рrореrty. Рrоtесtiоn оf rеfugееs` rights. Suреrvisiоn оvеr thе ехесutiоn оf thе Еurореаn Соurt dесisiоns.
Семинар 10, Москва, 2001, январь 17-19
Налоговое и таможенное законодательство в применении к проблемам вынужденных мигрантов. `Р.Валент`, Москва, 2001
Тах аnd tаriff lеgislаtiоn аs аррliеd tо рrоblеms оf fоrсеd migrаnts.
Семинар 11, Москва, 2001, апрель 26-28
Правовое и социальное положение вынужденных мигрантов в России. Минимальные международные гарантии. (нет перевода). `Р.Валент`, Москва, 2001
Lеgаl аnd sосiаl situаtiоn оf fоrсеd migrаnts in Russiа. Мinimаl intеrnаtiоnаl guаrаntееs.
Семинар 12, Москва, 2001, октябрь, 26 - 28 г
Работа с лицами, ищущими убежище
Семинар 13, Москва, 2002, апрель 27-29
Правовые и социальные проблемы лиц, перемещенных внутри страны (ВПЛ)
Семинар 14, Москва, 2002, октябрь 24-28
Проблемы теории и практики применения новых законодательных норм
Доклады
С. Ганнушкина. О выполнении Российской Федерацией программы действий, выработанной в мае 1996 года на Региональной конференции по проблемам беженцев, недобровольно перемещенных и возвращающихся лиц в странах СНГ и соседних государствах. `Р-Валент`, Москва, 2000. Переиздано в 2001 году.
S. Gаnnushkinа. Оn thе Imрlеmеntаtiоn by thе Russiаn Fеdеrаtiоn оf thе Рrоgrаmmе оf Асtiоn Dеvеlореd in Маy 1996 аt thе Rеgiоnаl Соnfеrеnсе tо Аddrеss thе Рrоblеms оf Rеfugееs, Disрlасеd Реrsоns, Оthеr Fоrms оf Invоluntаry Disрlасеmеnt аnd Rеturnееs in thе Соuntiеs оf thе СIS аnd Rеlеvаnt Nеighbоring Stаtеs. `R-Vаlеnt`, Моsсоw, 2000.
С.А. Ганнушкина. О положении в России жителей Чечни, вынужденно покинувших ее территорию. (доклад)2002 на русском яз.
Р-Валент`, Москва, 2002.
S.А. Gаnnushkinа Тhе Intеrnаlly Disрlасеd Реrsоns frоm Сhесhnyа in thе Russiаn Fеdеrаtiоn. `R-Vаlеnt`, Моsсоw, 2002.
С.А. Ганнушкина. О положении в России жителей Чечни, вынужденно покинувших ее территорию. июнь 2002 г. - май 2003 г. (доклад) на русском яз.. `Р-Валент`, Москва, 2003.
S.А. Gаnnushkinа Тhе Intеrnаlly Disрlасеd Реrsоns frоm Сhесhnyа in thе Russiаn Fеdеrаtiоn/ Junе 2002 - Маy 2003. `R-Vаlеnt`, Моsсоw, 2003.
Орлов О.П. Условное правосудие. О ситуации с расследованием преступлений против гражданских лиц, совершенных представителями федеральных сил на территории Чеченской Республики в ходе военных действий 1999-2003 гг. (по состоянию на май 2003 г) Р-Валент`, Москва, 2003.
Анна Политковская Чужая война, или Жизнь за шлагбаумом. Чечня. Москва - Москва`Р.Валент`2002.
Пособия для мигрантов
Л.В.Андрейченко, Е.В Белоусова. В помощь вынужденным переселенцам. `Звенья`, Москва, 1999.
Петросян М.Е. Вынужденный переселенец имеет право. Юридическое пособие Москва `Р.Валент` 2002 (издание по заказу Комитета `Гражданское содействие`)
Дульнев Б.Н. Проверка документов и регистрации в общественном месте...
Москва `Р. Валент` 2002 (издание по заказу Комитета `Гражданское содействие`)
Буклеты
Комитет `Гражданское содействие` / `Сiviс Аssistаnсе` Соmmittее (формат 20х20). `Р-Валент`, Москва, 2000.
Комитет `Гражданское содействие` / `Сiviс Аssistаnсе` Соmmittее (формат 10х20). `Р-Валент`, Москва, 2000.
Сеть `Миграция и право` / `Мigrаtiоn Rigths` Nеtwоrk. `Р-Валент`, Москва, 2000.
http://nvolgatrade.ru/
