Россия на пути к имитации федерализма
Отто Люхтерхандт, Гамбург
Представим себе, что после террористического акта 11 сентября Президент США внес в Конгресс закон о том, что:
1) губернаторы 50 штатов в будущем не будут избираться народом, а по представлению президента будут утверждаться региональными парламентами,
2) если утверждение на третий раз не происходит, президент имеет право распустить региональный парламент и назначить исполняющего обязанности губернатора до его официального утверждения вновь избранным региональным парламентом;
3) президент может отказать в доверии губернатору, принудив его к уходу в отставку и назначить по описанной выше процедуре нового губернатора. Представим себе далее, что президент США оправдывает этот "новый механизм" тем, что США могут эффективно бороться с международным терроризмом и быть от него в безопасности только посредством укрепления внутреннего единства государства и централизации исполнительной власти под руководством президента.
Не составляет труда нарисовать картинку предположительной реакции граждан Соединенных Штатов, американской общественности в целом. Такая инициатива была бы оценена как массированная атака президента на конституцию, на гарантированное этой конституцией федеративное устройство страны, и, не в последнюю очередь, как прозрачную попытку президента, инструментализировать и использовать страх и ярость общественности после террористического акта для укрепления собственной власти.
Наверное, Конгресс бы единогласно отклонил такой законопроект, начал процедуру импичмента президента и - на волне общественного возмущения - без сомнения принудил бы его к добровольной отставке. Возмущение и ярость по поводу атаки на конституцию полностью поставило бы в тень ярость, связанную с террористическим актом. Некоторые люди высказали бы предположение, что президент потерял разум и ему нужно лечиться. Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германия, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована! До включения в этот процесс конституционного суда дело даже бы не дошло. Такие инициативы рассыпались бы в самом начале, более того, и в США и в ФРГ они политически просто немыслимы. Я не обсуждаю вопрос, как к ним можно было бы относиться в случае провозглашения войны или чрезвычайного положения, потому что "новый механизм" должен быть реализован как раз в условиях конституционного режима.
То, что политически и юридически немыслимо в США или в Германии ли других стабильных государствах, имеет судя по всему все перспективы стать реальностью в Российской Федерации. Именно это и ничего другого имел в виду президент Путин в своих предложениях, сделанных на расширенном заседании правительства 13.09.2004. В виде законопроекта об изменениях закона об общих принципах организации исполнительной (представительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации от 6.10.1999 эти предложения были внесены в Государственную Думу и должны стать до конца года действующими правовыми нормами. Никто, конечно, не волновался бы по поводу этих инициатив, если бы Россия была не федерацией, а центарлистски - унитарно устроенным государством, как Белоруссия или Казахстан. Но в основе российской Конституции - другая модель, модель федеративного государства. С переходом к назначению глав исполнительной власти президентом страна в значительно степени отходит от федеративной модели.
Не случайно в России уже некоторое время идет интенсивная и противоречивая дискуссия о новом механизме. Мне, как немецкому специалисту по государственному и конституционному праву особенно заметно, насколько предложения президента оправдываются целесообразностью и находят политические оправдания. Напротив, соответствие нового механизма конституции или не затрагивается или рассматривается очень поверхностно. При этом слишком многие политики, журналисты и политологи упускают из вида, что о политической целесообразности и новом механизме можно все-таки осмыслено дискутировать только тогда, когда не остается сомнений, что этот механизм конституционен. Это единственный способ рассматривать проблему в правовом государстве. Потому что новый механизм антиконституционен. Он нарушает не только дух, но букву Конституции, и это настолько очевидно, что это без особых сложностей может понять любой не- юрист.
Сторонники нового механизма так же, как и президент Путин, ссылаются на Ст. 77 Конституции. На первый взгляд формулировка Ст. 77 абз.2, в соответствии с которой "федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" действительно дает им на это право. Но более внимательное рассмотрение этого положения быстро приводит к выводу. Что оно не дает зеленого света для создания централистской, иерархичной и унитарной исполнительной власти. В Ст. 77 абз. 2 нет речи о "единой исполнительной власти Российской Федерации", но о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации". А - это две разных вещи. Потому что система следует принципам федеративного, а не централистски - унитарного государства! И в этой системе нет места назначению шефов региональных исполнительных органов федеральным президентом. Это можно аргументировать с помощью целого ряда доказательств. Для этого нужно внимательней посмотреть на структуру нормативной системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, содержащуюся в Конституции.
Ст. 77 абз. 2 явно исходит из того, что, во-первых, как федерации так и субъекты Федерации имеют собственные органы исполнительной власти и, во-вторых, "органы" исполнительной власти образуют систему. Органы федеральной и региональной исполнительной власти могут образовывать систему только тогда, когда они уже действительно сформированы, т.е. сформированы и дееспособны. Если абз. 2 устанавливает, что субъекты федерации имеют собственную исполнительную власть, то логично, что он признает полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно образовывать органы этой исполнительной власти. Это и не может быть иначе. Потому что единая система исполнительной власти в России, помянутая в Ст. 77 абз. 2 касается не всех региональных органов исполнительной власти со всеми аспектами, но их деятельности , исполнения ими их содержательных задач. Это происходит в соответствии с абз. 2 только частично, кроме тех областей, которые находятся исключительно в области компетенции Федерации (Ст. 71) или в области ее совместного ведения с субъектами Федерации (Ст. 72). Единство системы исполнительной власти "в России" имеет, следовательно, не организационный, а функциональный характер и ограничено определенными областями управления. Но по своей природе формирование органов - это организационное мероприятие. Поэтому регулирование системы исполнительной власти в соответствии со Ст. 77 абз. 2 не может поэтому распространяться на формирование органов!
Эти выводы, сделанные на основании Ст. 77 абз.2 не только подкрепляются, но выразительно и принципиально подчеркиваются Ст.11. Дословно С.11 аб.2 : "Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти".
Все согласны с тем, что компетенция образования органов государственной власти включает компетенцию по их формированию. Но эта область, как показывает Ст. 11 абз. 2 - исключительно в компетенции субъектов Федерации, и эту компетенцию они осуществляют самостоятельно, что подчеркнул Конституционный суд в своем решении от 30.04.1996 ( Собрание законодательных актов Российской Федерации 1996, ст. 4954). Но о самостоятельности решений речь может идти только тогда, когда субъекты Федерации исключительно и самостоятельно могут принимать решения, т.е. не связаны политической волей федеральных конституционных органов, перечисленных в Ст.11 абз. 1. Если бы авторы Конституции не хотели бы этой самостоятельности субъектов Федерации при формировании своих органов, тогда бы они сформулировали Ст. 11 абз.2 следующим образом: "образуемые ими с участием органов федеральной власти". Тот факт, что этого не произошло имеет принуждающее следствие, а именно: субъекты Федерации имеют исключительную компетенцию по формированию их органов исполнительной власти. Очевидно. Что новый механизм противоречит букве и духу Ст. 11 абз. 2 Конституции.
Дл оценки конституционности нового механизма Ст. 11 абз. 2, особенно по сравнению со Ст. 77, норма значительно более важная, даже - решающая, потому что у нее более высокий правовой уровень. Ст. 11 стоит в Главе 1 Конституции и относится к основа конституционного строя России! Эти нормы, как известно, не могут быть изменены Федеральным собранием (Ст. 135 Конституции), это может сделать лишь Конституционное собрание. Тем самым Ст. 11 абз. 2, в отличие от Ст. 77, неприкосновенны для Думы и Совета Федерации. Из этого нормативного и и качественного рангового различия между двумя нормами следует, что Ст. 77 нужно толковать в свете Ст. 11, а не наоборот. К сожалению, в некоторых комментариях к Конституции России мы видим именно такое толкование. Пропагандируемое сторонниками нового механизма унитарно - центалилстского понимания "единой системы органов государственной власти Российской Федерации" неверно, следовательно, еще и потому, что игнорируется и не принимается во внимание значение Ст. 11 абз.2 и его влияние на интерпретацию Ст. 77.
Далее. Новый механизм не может быть легитимизирован и Ст. 77 абз.1. Напротив, Абз. 1 утверждает, что субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов их государственной власти, значит, и органов исполнительной власти. Но они должны это делать в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, значит, с предписаниями главы 1 Конституции, а также с "общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти". Но предписываемая связанность с основными принципами федерального права ни в коем случае не лишает субъектов Федерации компетенции по формированию органов их государственной власти.
Во-первых, Ст. 11 абз. 2 подтверждает как часть "основ конституционного строя" именно компетенции субъектов Федерации формировать свои органы без участия Федерации, как было показано выше. Во-вторых, федеральный законодатель введением нового механизма существенно расширяет свои компетенции по "установлению общих принципов организации системы органов государственной власти", данные ему Ст. 72 абз. 1 п. н). Эти компетенции не дают права Государственной Думе ограничивать по своему усмотрению какими-то нормами автономию субъектов Федерации в принятии собственных уставов и конституций (С. 5 абз. 2 Конституции). Более того, именно федерация сильно ограничена здесь рядом норм. Во-первых, она может устанавливать только общие , т.е. в значительной степени абстрактные правила. Но это исключает специальные, специфические процедурные правила, которые предусматривает новый механизм с гротескными подробностями о полномочиях отдельного конкретного конституционного органа.
Новый механизм, кроме того, не является выражением абстрактного, общего принципа федеративного конституционного порядка, потому что образование федеральных исполнительных органов осуществляется исключительно на горизонтальном уровне, посредством взаимодействия только федеральных конституционных органов власти в соответствии со Ст. 83, 84, 111, 117. А новый механизм предусматривает вертикальное взаимодействие между конституционными органами власти различных уровней. Структурно при формировании органов исполнительной власти в федеративных государствах это беспрецедентный случай в мировой практике!
В третьих, федеральный законодатель должен оставить субъектам поле действий для собственного регулирования в духе "общих принципов", потому что это в сущности относится к области совместного ведения в соответствии со Ст. 72 Конституции. Эта норма нарушена законодателем вдвойне, потому что новый механизм выходит за рамки регулирования принципов и затрагивает детали процедуры!
В-четвертых, в компетенции "укрепления системы" Конституция различает три различные аспекта: организацию, деятельность и формирование органов власти ( см. Ст. 71 п. г). Из всех этих трех аспектов Ст. 72 абз.1 п. н) дает право федеральному законодателю только устанавливать общие принципы организации системы государственной власти. Статья не упоминает регулирование общих принципов деятельности и формирования органов государственной власти, включая исполнительную власть. Напрашивается вывод, что эти нормы сознательно не включены в Конституцию.
Предложенное жесткое толкование Ст.72 абз.1 п. н) подтверждает подчиненное положение Ст. 11 абз.2 Конституции. В свете этой статьи исключение положения о формировании органов региональной государственной власти из сферы компетенции федерального законодателя вполне последовательно!
Эти выводы имеют ключевое значение для интерпретации Ст.77 абз.1, потому что эти предписания, что совершенно очевидно, опираются на нормы, связанные с предметами ведения Ст. 72 абз. 1 п. н).
Новый механизм противоречит, далее тому факту, полномочия президента по воздействию на органы государственной власти в регионах ясно ограничиваются в соответствии со Ст. 85 двумя случаями: во-первых, у президента есть право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов; во-вторых, президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам.
Особенно важно подчеркнуть то обстоятельство, что российский президент не обладает полномочиями приостанавливать действия актов органов исполнительной власти на том основании, что они противоречат указам или распоряжениям федерального правительства, то есть нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Если Конституция дает президенту такое ограниченное право вмешательства по сравнению с региональными органами исполнительной власти, как это записано в Ст. 85 абз.2, то это еще раз доказывает недопустимость толкования "единой системы исполнительной власти" в России ( Ст.77 абз.2) как иерархической, централизованной и унитарной вертикальной структуры!
Из этого следует: если бы авторы Конституции России хотели бы дать президенту те же полномочия в отношении региональных парламентов при назначении правительств, которые они дали ему в отношении Государственной Думы при формировании федерального правительства в соответствии со Ст. 83, 84, 111 и 117, тогда бы в Конституции содержались нормы, позволяющие это делать, потому что само собой это право вмешательства в дела субъектов не подразумевается. Конституция этого не делает и ограничивает право вмешательства со стороны президента в дела субъектов федерации этими двумя узко ограниченными исключениями. Более того, в не в косвенной форме, но явно содержится запрет в отношении федерального законодателя наделять президента полномочиями, которые предусматривает новый механизм без внесения дополнений и изменений в Конституцию. Если органы, участвующие в федеральном законодательном процессе - Государственная Дума, Совет Федерации и президент - все наделяют президента такими полномочиями, то президент и депутаты как "органы государственной власти" и "глава государства" очевидно действуют вопреки своему обязательству соблюдать Конституцию Российской Федерации (Ст. 15 абз.2). Строго говоря президент и депутаты нарушают и Ст. 3 абз.4 п.1 Конституции, потому что "никто не может присваивать власть в Российской Федерации".
Наконец, нужно заметить, что новый механизм очевидно нарушает постоянно повторяемую, начиная с т.н. алтайского решения, позицию Конституционного суда (Собрание законодательных актов Российской Федерации 1996, с. 1096). По этому решению главы региональной исполнительной власти, значит президенты республик и губернаторы не могут избираться парламентами, как это делается в парламентских системах, но должны избираться народом. В "Алтайском решении" суд постановил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямых указаний в отношении процедуры избрания глав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Но Ст. 3 абз.2 все же предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи, а также связанной с ней Ст. 32 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо в государстве как орган исполнительной власти получает свой мандат непосредственно от народа и несет перед ним ответственность. Так как федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти ( Ст. 5 абз. 3 Конституции), органы государственной власти в Российской Федерации образуются на основании тех же принципов, что и федеральные органы. В своих решениях от 9.07.2002 о конституциях Республик Татарстан и Саха (Якутия) Конституционный суд России еще раз коротко повторил и явно подтвердил свои выводы (см. Собрание законодательства Российской Федерации 2002, с. 7315).
Если бы спор о новом механизме стал предметом рассмотрения Конституционного суда, и если бы Конституционный суд в этой процедуре нормативного контроля остался на прежней позиции интерпретации Конституции, то исход процесса был бы запрограммирован. Суд должен был бы завершиться установлением антиконституционности нового механизма! Но даже и в том случае, если бы Конституционный суд отказался бы от тезиса о необходимости прямых выборов глав исполнительной власти, он не смог бы избежать необходимости проанализировать совместимость нового механизма со Ст. 11 абз.2 и Ст. 85...
Ясно одно: Конституционный суд в случае подобного процесса стоял бы перед серьезной политической проблемой. Дилемма выглядит так: должен ли он объявить новый механизм антиконституционным и бросить вызов сейчас практически всевластной президентской исполнительной власти или должен избежать конфронтации, чтобы уберечь суд от неизбежных санкций? Независимо отрешения Конституционного суда: он в любом случае оказывается в серьезном кризисе, Но в первом случае суд с профессионально-правовой точки зрения и, безусловно, с моральной точки зрения выхолит победителем. Во втором случае Конституционный суд, напротив, ставит на кон свой высокий авторитет и собственно свою роль как независимый конституционный суд.
Перевод с немецкого: Галина Михалева
http://www.ryzkov.ru/
