Аннотация
Рассматривается государственная собственность на недра, которая включает участки недр, содержащие в недрах полезные ископаемые, геологическую информацию и недвижимое горное имущество. Доказывается, что добытые полезные ископаемые также должны находиться в государственной собственности. Большое внимание уделено процессу переработки полезных ископаемых и его отражению в Гражданском кодексе РФ. Показана необходимость перехода к социально-направленной ренто-ориентированной экономике исходя из собственности государства и гражданского общества на горную и ценовую ренту.
1. Законодательное обеспечение эффективного использования собственности на недра
С началом рыночных преобразований в России в законе "О недрах" в 1992 г. была установлена государственная собственность на недра и на содержащиеся в них полезные ископаемые. Основными механизмами государственного регулирования были и остаются до сих пор лицензирование права пользования участком недр (месторождения) и специальное налогообложение недропользователей. Оба эти механизма подвергались постоянной корректировке. В законодательство о недрах и в налоговый кодекс внесено более пятидесяти изменений и дополнений, которые, в основном, были направлены на расширение правомочий недропользователей и на увеличение изымаемой части доходов от добычи и экспорта ликвидных полезных ископаемых - нефти, газа, драгоценных и цветных металлов, алмазов и др.
С экономических позиций одной из центральных проблем отношений собственности на недра и добытые полезные ископаемые (ПИ) является право собственности на доходы от недропользования, в частности, право собственности на горную ренту. Эти отношения характеризуют формы пользования, владения и распоряжения месторождениями, способы присвоения и использования добытых ПИ, механизмы формирования и присвоения горной ренты, налогообложения добычи ПИ, а также условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий. С одной стороны, формы собственности по-разному воздействуют на условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий.
Например, частный собственник не в состоянии (из-за отсутствия значительных средств) серьезно заниматься геологическим изучением недр, создать развитую социально-производственную (включая транспортные, энергетические, жилищно-коммунальные и прочие коммуникации) инфраструктуру с целью максимального извлечения ренты. И, с другой стороны, величина извлекаемой ренты, формы ее изъятия и распределения зависят от формы собственности горнодобывающего предприятия. При этом она может и не совпадать с формой собственности на природный объект. Например, нефтяная компания "ЛУКОЙЛ" является частной организационной формой, открытым акционерным обществом (ОАО), а участки недр, на которых она добывает нефть, являются государственной собственностью.
Законом "О недрах" (ст. 1-2) установлена исключительно государственная собственность на недра, под которой понимается совместная собственность Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку механизм совместной собственности и совместного ведения в российском законодательстве не разработан и вряд ли будет разработан в ближайшее время, то первое, что практически необходимо решить, - это разграничить государственную собственность на недра на федеральном и региональном уровнях с возможным выделением объектов муниципальной собственности.
Второе и, пожалуй, самое важное - это принятие законодательного акта о праве собственности на добытые полезные ископаемые.
Добыча ПИ представляет собой единый процесс извлечения и переработки минерального сырья до первого товарного продукта. В законодательстве о недрах отсутствует определение понятия добыча, как и однозначное толкование первого товарного продукта по видам минерального сырья. До 2002 г. понятие первого товарного продукта применяли при определении налоговой базы для отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и платежей за добычу ПИ.
В ст. 337 гл. 26 Налогового кодекса РФ под добытыми полезными ископаемыми понимаются, как правило, их первые товарные переделы. То есть, кроме собственно добычи, как процесса извлечения минерального сырья из недр под добытыми полезными ископаемыми понимают полезные ископаемые, получаемые в процессе переработки и обогащения минерального сырья до первых товарных продуктов. Так, для нефти под "добытой нефтью" понимают товарную нефть, полученную, во-первых, в процессе обезвоживания, то есть отделения нефти от добываемой из скважины жидкости(1), во-вторых, после стабилизации и обессоливания, в итоге чего добытая жидкость приобретает качество "товарной нефти". То есть законодательно установлено, что термин "добытая нефть" эквивалентен термину "товарная нефть". Для ряда других полезных ископаемых товарные продукты доходят до концентратов и, даже как для золота, до сплава Доре (с минимальным содержанием примесей), из которого получают аффинажное золото.В соответствии с п. 1 ст. 220 Гражданского кодекса РФ процесс переработки не предполагает изменение собственника материалов, подвергнутых переработке. То есть новая изготовленная путем переработки "вещь" становится собственностью собственника материалов.
Применительно к нефти, содержащаяся в недрах нефть после ее извлечения из добытой жидкости и переработки в товарную нефть становится собственностью государства, так как оно является собственником нефти в недрах. Тем не менее, в этой же статье зафиксировано, что "если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя". Поэтому, чтобы определить собственность на добытую нефть (с указанной выше оговоркой), надо знать "стоимость материалов", то есть стоимость нефти в недрах. Здесь нет однозначного определения, что считать стоимостью покоящихся в недрах полезных ископаемых. Но ее надо обязательно устанавливать, так как эта же статья 220 ГК РФ предусматривает:
- "если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость переработки осуществившему ее лицу, а в случае приобретения права собственности на новую вещь этим лицом последнее обязано возместить собственнику материалов их стоимость" (п.2);
- "собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий лица, осуществившего переработку, вправе требовать передачи новой вещи в его собственность и возмещения причиненных ему убытков" (п. 3).
Таким образом, существует два альтернативных варианта: добытые ПИ находятся либо в государственной, либо в частной собственности. Каждый из этих двух видов собственности на добытые ПИ имеет свои плюсы и минусы. Нельзя однозначно утверждать, что какой-то вид собственности лучше или хуже. Все зависит от действующей системы права, традиций, существующих социально-экономических отношений, сложившихся в той или иной стране. В США, Англии, Канаде, Японии, Франции и Германии существует государственная и частная собственность на полезные ископаемые, залегающие в недрах и рассматривающиеся как часть недвижимого имущества - земельного участка. В других странах, таких как Аргентина, Бразилия, Мексика, Перу и Чили, право государственной собственности на добытые полезные ископаемые признано и закреплено законом (3).
В действующем российском законодательстве прописано, что содержащиеся в недрах ПИ, находятся в государственной собственности. Однако в процессе их извлечения (добычи) из недр, они могут находиться в различных формах собственности. Так, в законе "О недрах" (статья 1-2) добытые полезные ископаемые по условиям лицензии могут находиться в любой форме собственности: федеральной, субъектов Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. Вопрос о праве собственности на добытые ПИ решается в лицензии на пользование недрами согласно п. 7 ч. 1 ст. 12 Закона "О недрах". Однако в настоящее время в подавляющем числе действующих лицензий, выданных недропользователям на добычу, не указана форма собственности на добытые ПИ.
Нам представляются надуманными и лишенными экономического обоснования аргументы в пользу развития в России преимущественно только частной формы собственности на добытые полезные ископаемые, которая, по достаточно распространенному мнению, якобы, более эффективна, чем, государственная. В этом контексте первостепенную роль при выборе предпочтения той или иной формы собственности на добытые ПИ, на наш взгляд, должны играть оценка экономической эффективности управления собственностью на добытые ПИ и полученных доходов, возникающих от владения собственностью на эти природные ресурсы.
В зависимости от права собственности на добытые полезные ископаемые следует "строить" систему управления собственностью на недра и соответствующие ей системе рентные отношения в сфере недропользования.
При частной форме собственности на добытые ПИ целесообразно:
- сохранить действующий порядок лицензирования доступа к недропользованию;
- внести изменения в действующий закон "О недрах", сохранив его концепцию и структуру;
- отменить применение закона "О соглашениях о разделе продукции" (СРП) на новых участках недр, сохранив его только для трех действующих проектов - "Сахалин-1", "Сахалин-2" и Харьягинское нефтяное месторождение;
- ввести в закон "О недрах" дифференцированный по месторождениям рентный платеж в виде роялти с пределами (максимальным и минимальным) изменения ставки налогообложения, конкретный размер которой должен вытекать из стоимостной оценки месторождения с учетом действующей системы налогообложения (ДСН).
При частном присвоении добытых ПИ рынок становится преобладающим регулятором горных отношений. Большая часть ренты будет оставаться у недропользователей, использование которой также будет подчиняться рыночным механизмам.
При государственной собственности на добытые ПИ общая схема управления фондом недр и система рентных отношений должны претерпеть существенные изменения:
- доступ к недропользованию следует осуществлять исключительно по договорам концессий (на добычу ПИ) и договорам подряда (на геологическое изучение недр, поиски и разведку ПИ);
- закон "О СРП" потребует значительных изменений с тем, чтобы он стал основным нормативным регулятором прямого действия;
- необходимо подготовить, принять и ввести в действие закон "О концессиях при пользовании недрами";
- необходимо изменить концепцию, подготовить и принять новую редакцию закона "О недрах";
- в недропользовании ДСН заменяется специальным налоговым режимом, основой которого является изъятие рентных платежей;
- предприятия-недропользователи, независимо от их организационной формы собственности, по сути дела, становятся подрядчиками по договорам концессии или договорам подряда;
- собственность на добытые ПИ переходит к государству в пункте раздела (по терминологии закона "О СРП"), которое самостоятельно в лице уполномоченных им организаций занимается реализацией добытого сырья. В этом случае отпадает необходимость в установлении вывозных таможенных пошлин. Возникающая ценовая рента (как разность между мировой и внутрироссийской стоимостью, умноженная на объем добычи ПИ) будет (и должна!!) поступать полностью в федеральный бюджет;
- потребуется изменение системы, механизмов и структуры управления государственным фондом недр, которая должна будет в равной мере управлять как воспроизводством недр, так и горным делом (добычей ПИ). Это потребует, в частности, разработки и принятия "Горного кодекса", включающего свод правил по технологии добычи различных видов ПИ.
Таким образом, преимущества государственной формы собственности на добытые ПИ над частной формой их присвоения, по нашему мнению, состоят как в более эффективном управлении собственностью на добытые ПИ, так и в распоряжении доходами, возникающими от владения собственностью на эти ресурсы. В результате недропользователю, во-первых, возмещаются нормативные капиталовложения (с учетом нормативных эксплуатационных затрат), во-вторых, обеспечивается получение им нормальной прибыли (нормального дохода на вложенный им капитал). Большая часть горной ренты и вся ценовая рента поступает в распоряжение государства, которое определит направления их рационального использования, связанные с проведением геологоразведочных работ, освоением новых месторождений, строительством производственной и социальной инфраструктуры и проч. Часть полученной суммы ренты государство может оставить недропользователю, в частности, для инвестиций в поиск и разведку новых месторождений.
В Законе "О недрах" и иных федеральных законах не установлены правила перехода права собственности от государства как собственника недр к предприятиям, имеющим право на добычу полезных ископаемых. Установление права собственности в лицензии (ст. 12 Закона "О недрах") при отсутствии законодательного механизма такого регулирования порождает неопределенность для инвесторов и может привести к коррупции.
Следует также отметить, что существующий механизм регулирования прав собственности на добытые полезные ископаемые на основе лицензии имеет некоторые противоречия и с гражданским законодательством. Так, Гражданским кодексом РФ установлено, что природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (в данном случае государства как собственника недр и содержащихся в них полезных ископаемых) может быть приобретено на основании сделки об отчуждении этого имущества. При этом право собственности у потребителей по договору возникает с момента передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.
Следует учесть, что по своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение, включающее установленной формы бланк, а также текстовые графические и иные приложения, которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.
Несомненно, законодательство о недрах нуждается в основательном совершенствовании, в частности, на основе следующих основополагающих принципов.
Во-первых, титульным собственником недр, а следовательно, и рентного дохода, является государство, а более точно - гражданское общество.
Во-вторых, основными институциональными формами коммерческого использования запасов месторождений должны стать концессия (предоставление только лишь ограниченных, установленных в концессионном соглашении прав пользования природным объектом) и аренда (передача имущества во временное пользование). Преобладающей формой определения лучшего пользователя или концессионера должны быть открытые торги. А главными критериями выбора победителя - соблюдение оговоренных в концессионном соглашении условий эксплуатации: поддержание и преумножение рыночной стоимости компании, размер рентных платежей (переменных во времени) и страхование ответственности недропользователя.
В-третьих, после реализации извлеченных из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обоснованные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормативная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии по условиям торгов (аукционов, конкурсов, международных тендеров и т.п.).
В-четвертых, создание экономического механизма, принуждающего компании, не осваивающие полученные в пользование месторождения, отказаться от права пользования ими. Например, постановка на баланс предприятий активов в виде имеющихся запасов полезных ископаемых, оцененных по рыночной стоимости или доходности добываемого сырья, и взимания налога на имущество с этой суммы.
2. Соображения о праве собственности на добытые ПИ
Выше отмечалось, что согласно статье 1-2 закона "О недрах" добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. В свою очередь, недра и залегающие в недрах полезные ископаемые находятся в государственной собственности.
Согласно устоявшимся воззрениям природные ресурсы являются таковыми, когда они находятся в своей естественной среде, то есть право собственности на ресурсы, исходя из такой логики, отождествляется с правом собственности на недра, то есть ресурсы недр, лишь будучи в недрах, находятся в государственной собственности. Негласно (де-факто, но не де-юре) считается, что добытый ресурс уже не является природным ресурсом, а, якобы, с экономической точки зрения представляет собой продукцию, произведенную пользователем природных объектов, в частности, недропользователем.
Однако, по сути, в экономической действительности происходит трансформация одного и того же объекта материального мира в зависимости от места его нахождения: в недрах - ресурс, на дневной поверхности - продукция. При этом речь может идти о некоем превращении ресурса в "иного рода имущество", причем в качестве юридического факта, обуславливающего указанный процесс трансформации, является извлечение недропользователем полезных ископаемых на дневную поверхность.
Описанная "трансформация" не может служить основой перехода права собственности. Так, в юриспруденции мы можем встретить модели, которые могут свидетельствовать об обратном. При этом материальные расходы и затраты труда лица, направленные на создание материального объекта или какого-либо имущественного блага, не влекут обязательного возникновения у последнего права собственности на такой объект. Ярким примером тому могут служить такие частноправовые институты, как представительство, включая действия в чужом интересе без поручения (главы 10 и 50 ГК РФ), подряд (глава 37 ГК РФ), доверительное управление имуществом (глава 53 ГК РФ).
Также в позитивном праве можно, наряду с понятием ресурсы, найти определение полезных ископаемых. Именно последние упоминает закон "О недрах" в качестве объекта права собственности, одновременно рассматривая их как ресурсы. При этом, следуя логике закона, ресурсы могут быть также "добыты", что не соответствует уже сделанному нами предположению, основанному на экономической теории о том, что добытый ресурс - не есть ресурс, а является продукцией.
Гражданское законодательство Российской Федерации устанавливает, что изменение положения вещей в пространстве не является основанием прекращения права собственности (глава 15 ГК РФ). Более того, это противоречило бы существу права собственности, как праву вещному, смысл которого в том, что право следует за вещью.
Однако для извлечения полезных ископаемых на дневную поверхность используются такие экономические факторы, как труд и капитал, которые не могут не учитываться при построении рациональной модели тех или иных правоотношений. В частности, затраченный труд, связанный с воздействием на объект материального мира, еще в древности обуславливал переход права собственности от одного лица к другому. В данном направлении достаточно вспомнить давний спор двух юридических школ Древнего Рима: Сабиниянцев и Прокульянцев, о том, кто является собственником в случае, если лицо из чужого материала приложением труда сделало совершенно новую вещь. При этом мнения указанных школ по данному вопросу расходились.
Консервативные Сабиниянцы, стоявшие на страже уже и без того распадающегося родового строя, утверждали, что право собственности должно остаться за собственником материала. Прокульянцы, более отзывчивые к требованиям развивавшихся в Древнем Риме товарно-денежных отношений, говорили, что собственником должен стать тот, кто переработал вещь, но при условии компенсации собственнику материала его стоимости.
В настоящее время проблеме переработки в гражданском законодательстве Российской Федерации, как уже отмечалось, посвящены нормы статьи 220 ГК РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 указанной статьи, если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов. Однако, если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя.
Учитывая изложенное, гражданское законодательство Российской Федерации ставит возникновение права собственности в зависимость от технологического процесса - переработки.
Процесс добычи полезных ископаемых технологически напоминает переработку. Так, добыча не заканчивается извлечением полезных ископаемых на дневную поверхность. Помимо непосредственного извлечения полезных ископаемых из недр, последние подвергаются первичной.переработке, в результате которой из них получается первая товарная продукция. В данном направлении становится понятным, почему закон "О соглашениях о разделе продукции" оперирует понятием "продукция", подразумевая под ней именно первую товарную продукцию, произведенную из добытых полезных ископаемых.
В свою очередь, закон "О недрах", несмотря на то, что в него вносились изменения после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, не касается проблем добычи полезных ископаемых и их переработки, в связи с чем целый пласт процессов переработки добываемого минерального сырья в первые товарные продукты его передела (в товарную продукцию) оставлен за рамками правового регулирования. Отсутствие в законе норм, регламентирующих технологию добычи и переработки минерального сырья в товарную продукцию, порождает серьезную проблему, связанную с определением права собственности на извлеченные из недр и в дальнейшем прошедшие первичную переработку полезные ископаемые. При этом в законе не устанавливается, что непосредственное извлечение из недр и первичная переработка являются единым технологическим циклом.
В свою очередь, оставление за рамками закона "О недрах" соответствующих отношений не исключает применение к последним норм гражданского законодательства Российской Федерации и, в частности, статьи 220 ГК РФ. При этом в гражданском законодательстве Российской Федерации и законодательстве о недрах наблюдаются разночтения, так как закон "О недрах", по сути, приурочил момент возникновения права собственности к добыче (понятию нормативно весьма неопределенному), а Гражданский кодекс Российской Федерации - к переработке. Помимо этого, в лицензии на право пользования недрами должны указываться положения относительно субъекта права собственности на добытые полезные ископаемые. Более того, даже если в лицензии указано право собственности недропользователя на добытые им ПИ, то в этой же лицензии необходимо указать возмещение недропользователем стоимости содержащихся на участке недр ПИ, которые по закону "О недрах" являются государственной собственностью.
В данном ключе встает вопрос о том, в каком случае к отношениям по приобретению права собственности на добытые полезные ископаемые должны применяться соответствующие положения закона "О недрах" и правила ГК РФ о переработке. При этом анализ практики показывает, что ни те, ни другие нормы не выполняются: в подавляющем большинстве лицензий собственник не указан, произведенные затраты недропользователя на добычу (именно при определении собственника на добытые полезные ископаемые) в лицензии также не нормируются и не устанавливаются, в связи с чем недропользователь фактически присваивает полезные ископаемые и, по общему правилу, автоматически нарушает нормы статьи 220 ГК РФ о переработке (если ценность материала (полезных ископаемых) значительно превышает затраты на его переработку).
При этом в рамках данной проблемы должен рассматриваться вопрос о возможности комплексного использования юридических конструкций, используемых этими отраслями законодательства. Видится, что определение собственника добытых полезных ископаемых должно строиться по нормам статьи 220 ГК РФ. Тем самым, в зависимости от характера и условий разработки недр право собственности на добытое сырье будет закрепляться за разными субъектами: в одном случае это будет недропользователь, в другом - государство. Но в любом случае государству, как собственнику материалов (полезных ископаемых), должна предоставляться компенсация в виде их стоимости, определение которой, кстати, не установлено ни в одном законе. Либо, наоборот, недропользователю должны возмещаться затраты на переработку, если первые товарные продукты переработки минерального сырья сохраняются в собственности государства.
Однако для того, чтобы в лицензии на право пользования недрами был обозначен собственник, требуется наличие норм, на основании которых можно было бы определить, при каких условиях добычи затраты, связанные с ее проведением, превзойдут стоимость самих полезных ископаемых. Тем самым, без соответствующих методик оценки ресурсов недр, а равно без правил ведения горного дела с обоснованными нормативными затратами на его осуществление обойтись нельзя.
Кроме того, следует отметить, что для определения собственника на добытые полезные ископаемые по принципам, определенным в статье 220 ГК РФ, немаловажным является вопрос, связанный с моментом оценки материала: то есть будем ли мы оценивать его в недрах или "на выходе", после переработки, или, словами той же статьи 220 ГК РФ, будем ли мы оценивать "новую вещь", так как в последнем случае стоимость добытых (ПИ) выше на добавленную стоимость переработки, нежели если мы будем оценивать стоимость ПИ в недрах. На первый взгляд, исходя из смысла статьи 220 ГК РФ, такая оценка должна проводиться на момент нахождения полезных ископаемых в недрах. Однако если технологически отделить процесс переработки от материала, то последний останется таковым и даже после проведения переработки, материал поменяет лишь свои качества. Тем самым, оценка в соответствии со статьей 220 ГК РФ, по сути, может быть осуществлена постфактум, после окончания переработки - физического воздействия на вещь. Именно в последнем случае, на наш взгляд, государство значительно выигрывает. Но здесь можно возразить, что стоимость материала (полезных ископаемых) уплачивается как раз за счет его переработки (добычи). В свою очередь, из буквального понимания норм статьи 220 ГК РФ наиболее правильным видится то, что все-таки материал и работы, направленные на его преобразование, оцениваются отдельно.
Кстати, от принятых подходов к методике определения стоимости полезных ископаемых в недрах зависит отнесение добытых ПИ (точнее, их первых товарных продуктов) к собственности государства или недропользователя по критерию "существенного" превышения стоимости переработки над стоимостью ПИ в недрах. В этой связи отметим, что стоимость переработки резко отличается при добыче разных видов полезных ископаемых. Так, стоимость нефти, извлеченной на поверхность в составе добываемой жидкости, составляет около 90 % от цены товарной нефти. А стоимость, к примеру, меди, находящейся в добываемой руде, извлекаемой на дневную поверхность, составляет до процессов обогащения руды и получения из нее концентрата меди всего 10-15 %, а золота - и того меньше. Обратим внимание, что выше речь не идет о стоимости "переработки", то есть подъема из недр на дневную поверхность нефтяной жидкости или руды. Стоимость "переработки" в стоимости нефти, меди или золота составляет, как правило, первые проценты и не более 25%.
В итоге следует еще раз коснуться вопроса, связанного с важностью законодательного определения технологии добычи и переработки минерального сырья в товарные продукты. Однако нормы закона "О недрах" требуют определить собственника добытых полезных ископаемых, что противоречит налоговому (глава 26 НК РФ) и гражданскому (статья 220 ГК РФ) законодательству, так как после добычи, технологически включающей в себя переработку, создается новая вещь - первая товарная продукция. Тем самым, в лицензии должна упоминаться первая товарная продукция, что правильно сделано в законе "О СРП", как вновь создаваемая вещь. В любом случае до того, как последняя не создана, собственником полезных ископаемых остается государство, так как вещь не создана, переработка не окончена. Тем самым, законодательно следует четко определить, что только тогда, когда технология переработки завершается и появляется новая вещь - первая товарная продукция, - может определиться собственник на эту вещь, исходя из положений статьи 220 ГК РФ, что невозможно без внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о недрах.
3. Правовые и экономические механизмы государственного регулирования отношений собственности на недра и горную ренту
Опыт становления российского недропользования в условиях рынка наглядно показывает, что государство до сих пор не создало экономические механизмы эффективного управления принадлежащим ему фондом недр. Действующая редакция Закона "О недрах" неоднозначно определяет собственность на участки недр и "урезает" права государства в качестве их собственника. По существу этот Закон передал право государственной собственности на недра в руки частных компаний и передоверил им полномочия по управлению и даже контролю за недропользованием.
Вся экономико-политическая система России с 1992 г. не была направлена на учет, объективный расчет и изъятие в государственную казну природной ренты, поскольку не было и нет до сих пор налогов, точнее, налоговых платежей рентного характера. Показательно, что незадолго до своей отставки Председатель Правительства РФ Михаил Касьянов в интервью корреспондентам газеты "Ведомости" (12.01.2004) заявил: "Я не понимаю, о какой природной ренте идет разговор. Такого термина у меня нет. И, по-моему, ни у кого из министров нет такого".
Правительство "приучало" сырьевых олигархов присваивать незаработанные ими деньги (то есть ренту) и не вмешивалось, когда рента использовалась, в основном, для личного обогащения олигархов и отдельных чиновников.
Введение в Налоговый кодекс РФ с 1.01.2002 налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) лишь частично решило проблему изъятия в пользу государства рентных доходов нефтедобывающих компаний. Несмотря на то, что в 2001 г. на многочисленных парламентских слушаниях все выступающие (кроме министерских чиновников и депутатов) критиковали несостоятельность НДПИ, обосновывали невозможность с помощью этого налога уловить дифференциальную ренту, НДПИ все же был введен.
Еще в первые годы становления рынка в 1995-2002 гг. в России владельцы крупных недропользовательских компаний пролоббировали дополнения и изменения в Закон "О недрах", в результате которых действующая редакция уже в 2002 году стала похожа на первую (1992 г.) так же, как, образно говоря, похожи широкая быстротекущая река и еле струящийся ручей. Если начальная редакция закона в совокупности с действующим тогда налоговым законодательством допускала небольшой ручеек горной ренты, перетекающей в руки владельцев лицензий, то благодаря сегодняшней редакции закона и Налоговому кодексу РФ, рента утекает из доходов государства полноводным потоком.
Государственная политика и действующие в ее рамках правовые и экономические механизмы изъятия ренты в бюджет и ее последующего распределения в значительной мере влияют и предопределяют особенности складывающейся системы общественного развития. Если горную ренту не изымают в пользу государства и общества, то это означает ее передачу и без того состоятельным сверх меры функционерам. Народное достояние продолжает концентрироваться у очень узкого круга лиц, увеличивая численность бедного населения. Ясно, что общество должно стремиться к прямо противоположному - снижать численность бедных сограждан, увеличивая при этом число людей среднего класса. И конечно, должна быть исключена выборочная отработка недр, обеспечивающая сиюминутные высокие доходы.
Таким образом, можно сформулировать одну из основных целей государственной политики в сфере недропользования: получение в течение длительного периода времени равномерного максимально возможного дохода от эксплуатации государственного фонда недр, реализуя его на общественное благо.
Ренто-ориентированная экономика должна решать двуединую задачу: во-первых, создание стимулов к повышению эффективности производства и росту рентных доходов, во-вторых, применение таких экономических механизмов, которые при соблюдении баланса интересов государства и недропользователей обеспечивали бы поступление весомой доли ренты в консолидированный бюджет.
В настоящее время проблемам недропользования и воспроизводства МСБ не уделяют должного внимания. Почему-то укоренилось мнение, что нефтяные и горнодобывающие компании как более рачительные (чем государство) хозяева, сами будут заботиться о новых месторождениях, о приросте запасов, так как это нужно, в первую очередь, им, а не государству. Поэтому, с 2002 г. отменены отчисления на воспроизводство МСБ и льготы на инвестирование части прибыли в производство. Теперь "рачительные хозяева" сетуют, что у них нет средств на воспроизводство МСБ, и в итоге резко сокращают затраты на геологоразведочные работы.
Любой налоговый режим, при котором значительные суммы горной ренты остаются в руках крупных частных компаний-недропользователей, не выполняет свое предназначение, поскольку не преумножает благосостояние граждан. Проводя линию на облегчение налоговой нагрузки, государство обязано дифференцированно подходить к предприятиям разных отраслей. Политику сокращения налогового бремени не должны автоматически переносить на снижение ренты, поскольку ее не следует относить к налоговым платежам. При снижении налогов на предприятия несырьевого сектора целесообразно увеличивать уровень изъятия ренты, выравнивая рентабельность производства соответствующих секторов и способствуя при этом перетоку капиталов.
Необходимо обеспечить применение комплексного подхода, развитие и повышение эффективности взаимоувязанных правовых и экономических механизмов государственного управления недропользованием, среди которых выделяются механизмы:
- доступа к недропользованию - лицензионно-разрешительный и (или) договорной гражданско-правовой доступ к участкам недр;.
- прав собственности на добытые полезные ископаемые, на горное имущество и геологическую информацию;
- налоговой системы и выделение рентных платежей;
а также механизмы государственного регулирования:
- таможенные - уплата таможенных пошлин как части ценовой ренты, стимулирование экспорта не сырья, а продуктов его переработки;
- ценовые - в частности, необходимо регулировать и уменьшать диспаритет цен в естественных монополиях;
- антимонопольные - установление размеров, количества участков недр и запасов, концентрируемых у одного недропользователя, контроль за деятельностью территориальных минерально-сырьевых монополий;
- социально-экономические - эффективное использование рентных доходов в интересах всего общества;
- инвестиционные - создание благоприятных условий для инвестиций в недропользование отечественного и зарубежного капитала;
- балансовые - оптимизация балансов запасов полезных ископаемых, производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов, топливно-энергетического баланса;
- институциональные - создание специальных институтов, органов управления геологическим и горным производством, государственных компаний, государственно-частного партнерства и др.
Перечисленные механизмы должны стать основой при пересмотре горного, земельного, лесного, налогового, таможенного, бюджетного и прочего законодательства.
Остановимся на основных характеристиках важнейших механизмов с позиции их функционирования в ренто-ориентированной экономике России.
Доступ к недропользованию.
Данный механизм является основой экономико-правовых отношений между властью (государством как собственником недр) и бизнесом (недропользователями), которым оно передает ограниченные в соответствии с законодательством права на пользование участком недр для поисков, разведки, добычи ПИ или других целей.
Мировая практика выработала два основных правовых механизма привлечения недропользователей к эксплуатации участков государственного фонда недр: на основе административного или гражданского права. При этом законодательно устанавливаемый механизм регулирования доступа к недропользованию исходит из концепции и целевой направленности экономического развития государства, какое место занимает минерально-сырьевой сектор в его экономике. Если России предопределено оставаться еще длительное время страной с сырьевой ориентацией, то механизм доступа к недропользованию является начальным этапом построения ренто-ориентированной экономики и предопределяет последующие рыночные механизмы государственного устройства и управления. Другими словами, в России доступ к недрам, должен быть определен лицензионными соглашениями и договорами (соглашениями) о разделе продукции, условия которых обеспечивали бы оптимальное извлечение ренты, исходя из наиболее эффективной технологической схемы разработки месторождения, применения прогрессивных методов увеличения нефтеотдачи, использования современной техники, оборудования и т.п.
Государственная политика в области недропользования не может проводиться вне связи с экономической политикой. Недропользование нельзя изолировать от реформирования налоговой системы, создания благоприятного инвестиционного климата, тарифно-ценового регулирования естественных монополий, порядка формирования доходов и расходов федерального и региональных бюджетов. Оно должно, с одной стороны, органически вписываться в контекст проводимых социально-экономических преобразований в стране, с другой - в необходимой мере предопределять такие преобразования.
В России создана уникальная двойственная, на первый взгляд, противоречивая система отношений недропользования:
- лицензионная, на основе административного права, в соответствии с действующим с 1992 г. Законом "О недрах";
- договорная, на основе гражданского права, в соответствии с действующим с 1995 г. Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" ("О СРП").
Подобная двойственность отношений недропользования в мировой практике существует еще только в одном государстве - Венесуэле. Во всех остальных странах мира принята одна система доступа к недрам: либо лицензионная, либо договорная, базирующаяся на договорах концессий или их разновидности - соглашениях по разделу продукции.
Типы концессионных соглашений разнообразны. Существуют как традиционные, издавна применяющиеся, так и современные модернизированные. Отдельно можно выделить так называемые контрактные концессии, к которым относятся соглашения о разделе продукции и государственные сервисные контракты (договоры подряда). Они, в свою очередь, подразделяются на рисковые, когда государство переносит оплату риска (к примеру, неоткрытия месторождения) на концессионера, и безрисковые, когда государство принимает риски на себя и финансирует работы, выполненные по договору подряда, вне зависимости от успешности проведенных геолого-геофизических работ.
Российская модель СРП во многом устарела, она не приспособлена к текущей экономической ситуации в стране, особенностям законодательства о недрах, инвестиционного и налогового законодательства, что делает ее неконкурентоспособной на мировом рынке инвестиций. Именно поэтому после принятия Федерального закона "О СРП" ни одно соглашение по разделу продукции не вступило в силу, поскольку лицензионная модель сегодня является более предпочтительной для недропользователей.
Одним из основных, но весьма существенных отличий договорных отношений недропользования в условиях СРП, является то, что на каждый объект государство подписывает внушительное по объему соглашение (договор), в котором детально прописывает все условия недропользования, в том числе отношения собственности и условия налогообложения. Контроль за выполнением условий соглашения возлагается на управляющий комитет, включающий на паритетных основах представителей государства и недропользователя (инвестора). Важнейшей задачей управляющего комитета является утверждение ежегодной программы и сметы работ, фактическое исполнение которой также контролируется. Это обязывает недропользователя вести обособленный бухгалтерский учет вплоть до раздела прибыльной продукции на каждом объекте СРП (то есть на каждом участке недр) и только по тем работам, которые выполняются в соответствии с утвержденной программой и сметой.
По нашему мнению, наличие на каждом объекте органа государственного контроля вызывало неприятие российских недропользователей, особенно крупных нефтяных компаний. Именно поэтому принят Федеральный закон от 06.06.2003 г. N 65-ФЗ (3) означающий, по существу, отказ от применения в нашей стране режима СРП. Наличие двух механизмов доступа (административного и договорного на основе СРП) в российских условиях нам представляется вполне оправданным, так как Российская Федерация имеет огромную территорию, удаленные друг от друга объекты недропользования. Важно только, чтобы в одном и том же регионе не было соседствующих участков, разрабатываемых при разных режимах недропользования. И уже совсем недопустимо, когда на одном и том же месторождении в одной его части добыча идет по лицензии, а в другой - по СРП.
Лицензионный механизм доступа к недрам в российском исполнении не является чисто административным разрешением. Он, наряду с этим, предусматривает гражданско-правовые отношения, фиксируемые в соглашении, составляющем неотъемлемую часть лицензии. Российский механизм СРП также не является сугубо гражданско-договорным актом. После подписания соглашения о разделе продукции право пользования соответствующим участком недр удостоверяется лицензией. То есть оба российских механизма доступа к недропользованию пересекаются друг с другом и предусматривают обязательное оформление двух документов: лицензии и договора, в отличие от мировой практики, которая не допускает их совмещения, поскольку у них разная правовая природа.
Поэтому, если подходить с чисто формальных правовых позиций, то оба действующих в России механизма доступа к недропользованию почти не отличаются друг от друга.
Лицензионное соглашение можно составлять по образу и подобию соглашения о разделе продукции. Тем не менее законы "О недрах" и "О СРП" отличаются заложенными в них нормами, определяющими такие важные условия передачи участков недр в пользование, как:
- собственность на добытые полезные ископаемые, горное имущество, геологическую информацию и т.п.;
- создание ликвидационного фонда, который до сих пор отсутствует при лицензионном режиме недропользования, а без него через 10 - 15 лет, когда будут завершаться сроки большинства выданных лицензий, не будут накоплены финансовые средства на ликвидацию;
- учет финансово-хозяйственной деятельности недропользователя или инвестора и его отчетность перед государством по каждому участку недр (отсутствует в Законе "О недрах");
- возмещение вреда, причиненного пользователю недр, или, наоборот, государству (отсутствует в ФЗ "О СРП").
- В одной стране не может быть различий в отношении права собственности на добытые полезные ископаемые при административном лицензировании и в условиях СРП. И в том и в другом случае компании или консорциуму компаний передается право пользования участком государственного фонда недр. Но в условиях СРП законом установлено, что в собственность инвестора передается добытое им минеральное сырье, по стоимостному эквиваленту соответствующее возмещаемым затратам и его доле чистой прибыли. Почему же тогда при административном разрешении в лицензионном соглашении допускается возможность передачи по условиям лицензии в собственность недропользователя 100% добытого им минерального сырья (ст. 1-2 Закона "О недрах")? Совершенно ясно, что условия недропользования при любом механизме доступа к эксплуатации участка недр должны быть идентичными, когда дело касается права собственности на добытые полезные ископаемые, на созданное недропользователем горное имущество и т.п. Различия между этими двумя механизмами недропользования заключаются в:
- специальном налоговом режиме, при котором часть платежей заменяется разделом прибыльной продукции;
- гарантии неизменности ставок налогов на весь период действия СРП;
- правилах возмещения, в том числе ускоренного возмещения капитальных вложений вместо принятых в лицензировании норм амортизационных отчислений.
Правовое регулирование отношений недропользования.
Недра - это одна из тех немногих основных составляющих национального богатства, которая по Закону "О недрах" является государственной собственностью и не подлежит приватизации. Кто владеет и распоряжается собственностью, тот управляет ею и получает доходы от ее использования. Под "доходами" здесь и далее понимаются средства, поступающие государству от недропользования в виде налогов, сборов, таможенных пошлин, платежей. В обособленном положении находятся рентные доходы, но они отсутствуют в действующем законодательстве.
Рента является объективной реальностью, она всегда возникает при добыче полезных ископаемых - это утверждение ни у кого не вызывает возражений. Отсюда логически следует однозначный вывод, что собственник государственного фонда недр является собственником ренты. Но данное, казалось бы, очевидное утверждение вызывает яростные споры, а порою - резко отрицательное отношение. Так, бывший экономический советник президента Андрей Илларионов считал, что "природная рента - это одно из наших самых больших несчастий. Особенно та, которая получается при реализации топлива, в том числе на мировом рынке"(4).
Но именно природная рента и право собственности на нее лежат в основе построения ренто-ориентированной экономики. Общая сумма ренты и государственное управление ее образованием, поступлением в доходы бюджета и расходованием зависят не только и не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности установлено на извлеченные из недр полезные ископаемые и сопутствующие права собственности на геологическую информацию и горное имущество.
Поэтому право собственности в недропользовании разделено, в зависимости от объекта, на четыре составляющих:
- собственность на недра и запасы залегающих в недрах полезных ископаемых;
- собственность на добытые полезные ископаемые;
- собственность на горное имущество;
- собственность на геологическую информацию.
4. Права собственности в недропользовании с позиции построения ренто-ориентированной экономики.
1). Собственность на недра и запасы полезных ископаемых.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ "природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности", что в некоторой степени противоречит подп. "в" п. 1 ст. 72 Конституции РФ, где определено, что "в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся... вопросы (выделено автором) владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами".
Хотя Конституция РФ допускает различные формы собственности на природные ресурсы, статьей 1-2 Закона "О недрах" установлено однозначно, что "недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью". И далее в этой же статье повторяется приведенная выше выдержка из ст. 72 Конституции РФ. Понятие "государственная собственность" обозначает, что недра находятся и в собственности Российской Федерации, и в то же время в собственности субъекта Федерации, то есть в совместном ведении. Но в Конституции РФ к совместному ведению отнесены только отдельные вопросы права собственности на недра и содержащиеся в них ПИ. Поэтому данная норма требует построения механизма ее реализации, который должен содержаться в законодательстве о недрах. Необходимо нормативное правовое решение, по крайней мере, четырех важнейших проблем.
- Разграничение государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. Для этого предлагались разные варианты, а именно:
1) все участки недр со всеми полезными ископаемыми, кроме общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), отнести к федеральной государственной собственности, а участки недр, содержащие ОПИ, - к собственности субъектов Федерации;
2) установить критерии, например, по размеру месторождения (или по объемам запасов ПИ) и т.п.;
3) определить перечень стратегических ПИ, для которых устанавливается исключительно федеральная государственная собственность;
4) подписать с каждым субъектом Федерации договоры (соглашения) с приложением списка месторождений, передаваемых в их собственность.
После длительных дискуссий принят первый из перечисленных выше вариантов.
- Разделение триады собственности (владение, пользование и распоряжение) по уровням исполнительной власти. Например, "пользование" передать в ведение субъектов Федерации. Но из этой триады правовых отношений нельзя вычленить какую-либо одну, так как утратится сущность права собственности.
- Разграничение функций управления государственной собственностью, к которым относятся регулятивные (в том числе нормотворческие), исполнительно-распорядительные и контрольные функции. Например, регулятивные функции относятся исключительно к полномочиям Российской Федерации, большинство контрольных функций также закрепляется за Российской Федерацией, но отдельные контрольные функции могут передаваться на уровень субъектов Федерации. Что касается исполнительно-распорядительных функций, то они распределяются между Российской Федерацией и его субъектами по взаимному соглашению, при этом субъект Федерации должен иметь соответствующие финансовые, технические и кадровые средства для исполнения передаваемых ему полномочий.
2). Собственность на добытые полезные ископаемые.
Законодательство о недрах имеет противоречивые, не согласованные между собой нормы относительно права собственности на добытые ПИ. Так, в ст. 1-2 Закона "О недрах" установлено, что "добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии (выделено автором) могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности". Как видно, повторена конструкция ст. 9 Конституции РФ с отсылкой на то, что право собственности на добытые ПИ устанавливается государством при лицензировании конкретного участка недр. В пункте 7 ст. 12 Закона "О недрах" предписано, что лицензия в обязательном порядке должна содержать "согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье".
Непонятно, почему одна и та же конституционная норма (ст. 9) проинтерпретирована по-разному: в отношении недр зафиксирована государственная собственность на них, а в отношении извлеченных из недр полезных ископаемых допускается любая форма собственности. Почему государственная вдруг трансформируется в частную или какую-либо иную собственность? По какой экономической логике собственник недр добровольно соглашается расстаться с собственностью на добытые полезные ископаемые? Государство владеет участком недр, где, допустим, находится природный самородок золота весом несколько килограммов. Владелец лицензии извлек этот самородок. Неужели он вправе его взять себе? Образно говоря: копнул лопатой - и стал миллионером? Но именно этот экономический абсурд заложен в нормы Закона "О недрах" поскольку государство, выдавая лицензию, разрешило присвоить свою собственность.
Получается, что действующий Закон "О недрах" превратил лицензирование в раздачу государственной собственности на недра.
Кстати, подобный механизм раздачи собственности отсутствовал в первой редакции Закона "О недрах": не было статьи 1-2 с разнообразием форм собственности на извлеченные из недр полезные ископаемые, а положение п. 7 ст. 12 звучал следующим образом: "лицензия должна содержать... согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении..." (п. 6 ст. 12 Закона "О недрах" в редакции 1992 г.). Это первоначальное требование к содержанию лицензии необходимо восстановить в Законе "О недрах". Другими словами, собственник недр при выдаче лицензии согласовывает ту часть (долю) добытых полезных ископаемых (в натуральном выражении), которая передается в собственность предпринимательской структуре (недропользователю). Именно такая конструкция права собственности на добытые ПИ заложена в Федеральном законе "О СРП", который был введен в действие в 1995 г. Но тогда же были внесены изменения в ст. 12 и появилась ст. 1-2 в Законе "О недрах". Такая одновременная рассогласованность вызывает удивление.
Между прочим, в подавляющем большинстве действующих лицензий не указано право собственности на добытые ПИ. Но неофициально считается, что извлеченные из недр ПИ передаются в собственность недропользователя. Отсутствие законодательного механизма регулирования права собственности, принципов и критериев долевого распределения добытых ПИ порождает неопределенность для будущих недропользователей.
Право собственности на имущество, которое имеет собственник (в данном случае государство), может быть приобретено только на основании сделки об отчуждении этого имущества. При этом момент возникновения права собственности у приобретателя по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким же образом должен быть установлен порядок передачи и раздела собственности на добытые ПИ. По своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение (включающее установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения), которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.
Следовательно, необходимо устранить указанный пробел в Законе "О недрах", установить законодательно механизм возникновения права собственности на добытые полезные ископаемые у пользователей недр, порядок и критерии раздела этой собственности между государством и предпринимателем.
3). Собственность на горное имущество.
В действующей редакции Закона "О недрах" отсутствует даже упоминание о горном имуществе. Все попытки внести в этот закон статьи о горном имуществе, его перечне и праве собственности на него закончились неудачей.
При лицензионном механизме доступа к недропользованию упоминание о горном имуществе имеется только в "Положении о порядке лицензирования пользования недрами" (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.92 г. N 3314-1), подпункт 19.7 которого гласит: "Предприятия, деятельность которых не будет продлена лицензией, обязаны передать новым владельцам лицензий геолого-техническую документацию по находившимся в их ведении участкам недр, подготовительные и эксплуатационные горные выработки, недвижимое горное имущество (выделено автором). Порядок и условия этой передачи, размеры компенсационных выплат за ранее произведенные затраты определяются договором между прежним и новым пользователями недр". Как ни странно, этот подпункт действует до сих пор: недропользователи считают созданное ими недвижимое горное имущество своей, то есть частной собственностью.
Однако здесь не все так однозначно, как представляют себе сторонники частной собственности на горное имущество. Федеральный закон "О СРП" в соответствии с мировой практикой в ст. 11 "Право собственности на имущество и информацию" ввел следующую нормативную конструкцию: "Имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества будет полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом, в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению...".
В данной формулировке ключевой фразой к пониманию собственности на горное
имущество является возмещение государством стоимости имущества. Именно возмещение затрат и стоимости горного имущества является одним из важнейших принципов и механизмов построения ренто-ориентированной экономики.
Подчеркнем еще одно важнейшее обстоятельство, тесно связанное с правом собственности на горное имущество. Предположим, что орган управления государственным фондом недр начал процедуру прекращения права пользования участком недр (отъема лицензии) на основании п. 3 ст. 20 Закона "О недрах" по причине "систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами". И допустим, что речь идет об уникальном месторождении нефти и газа (типа Уренгойского или Самотлорского месторождений), на которых пробурены десятки тысяч эксплуатационных скважин, суммарная стоимость которых составляет миллиарды долларов. Если эти скважины находятся в частной собственности, то где государство возьмет средства для выкупа этой частной собственности? Или как можно в этом случае передать на основании торгов такие крупные участки недр другому недропользователю по договору с прежним недропользователем в соответствии с подпунктом 19.7 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами"? Ответ один: никак, если установлена частная собственность на горное имущество.
4). Собственность на геологическую информацию.
Неотъемлемой частью геологоразведочных работ является геологическая информация, собираемая в процессе проведения работ, ее последующая аналитическая обработка и интерпретация. Поэтому в несколько утрированном виде геологоразведочный процесс нередко называют информационным процессом (а само месторождение отождествляют с понятием "информация о месторождении").
В отношении права собственности на геологическую информацию существуют различные мнения, дискуссия о ее принадлежности продолжается до сих пор. Утвердилось мнение, что собственником геологической информации является тот, за чьи средства она была получена. Также не прекращаются споры о том, может ли вообще геологическая информация быть предметом купли-продажи, залога и т.п. или же ее можно передавать только во временное пользование.
Законодательство о недрах по-разному трактует понятие геологической информации, право собственности (в частности, право пользования) на нее. В пункте 7 ст. 12 первой редакции Закона "О недрах" записано, что лицензия должна содержать "соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами". Здесь ключевым словом является "права", которые можно рассматривать по-разному, к примеру, право владения или право пользования. Однако уже в следующей редакции Закона "О недрах" (1995 г.) в тот же пункт добавлено слово "собственность" и получилось, что лицензия должна содержать: "соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами". Такая формулировка сохраняется и в последней (действующей) редакции Закона "О недрах". Получается, что в настоящее время геологическая информация может находиться в любой форме собственности.
В некоторое противоречие со статьей 12 вступает статья 27 Закона "О недрах" в редакции 1992 г., которая определяет, что геологическая информация "является собственностью заказчика, финансировавшего работы, в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами". В дальнейших редакциях Закона "О недрах", начиная с 1995 г., приведенный выше абзац был исключен из ст. 12. Но при этом закреплено, что геологическая информация может находиться "в государственной собственности или в собственности пользователя недр". И далее уточняется: "Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования, в том числе в коммерческих целях".
Установленное действующим Законом "О недрах" право собственности на геологическую информацию порождает парадоксальные ситуации. Участок недр и содержащиеся в нем полезные ископаемые являются государственной собственностью, а геологическая и иная информация об этих полезных ископаемых может являться частной собственностью. И если собственник этой информации не захочет, то государство не вправе выставить участок недр на торги и выдать лицензию. Получается, что государство вынуждено выдать лицензию на добычу собственнику геологической информации. Совсем по-другому трактуется собственность на геологическую информацию в п. 2 ст. 11 Федерального закона "О СРП": "Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанными информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению". Следовательно, в режиме СРП, как и в случае с горным имуществом, действует принцип возмещения затрат на геологоразведочные работы из стоимости добытых полезных ископаемых, находящихся, как и участок недр, в государственной собственности.
Аналогичный механизм должен действовать и при лицензионном порядке доступа к пользованию недрами. Если выдана лицензия на разведку и добычу, то пользователь недр компенсирует свои затраты на геолого-разведочные работы после реализации добытых полезных ископаемых, принадлежащих на праве собственности государству.
Если же выдана поисковая лицензия на геологическое изучение недр и недропользователь по итогам поисково-оценочных работ открыл месторождение, то он обязан продать государству соответствующую геологическую и иную информацию. Ее стоимость определяется нормативными затратами с учетом нормальной прибыли и коэффициента инфляции. В этом случае право собственности на геологическую информацию после ее покупки переходит государству и оно может выставить соответствующий участок недр на торги.
Е.А. Козловский и В.Ю. Зайченко (5)также считают геологическую информацию (они называют ее "информационными ресурсами") государственной собственностью и относят ее в соответствии со ст. 130 ГК РФ к движимому имуществу. Более правильно, на наш взгляд, является отнесение геологической информации к недвижимому имуществу, так как геологическая информация неразрывно связана с конкретным участком недр, является его неотъемлемой частью. Как и в случае с горным имуществом, геологическая информация составляет единое целое с участком недр и с находящимся на нем недвижимым горным имуществом. Поэтому при передаче участка недр в пользование геологическая информация подчиняется и следует судьбе главной вещи (ст. 135 ГК РФ).
Упомянутые авторы предлагают право пользования геологической информацией оформлять в виде отдельной лицензии. Это не представляется целесообразным. Вместо этого к лицензии на пользование недрами должен прилагаться акт о передаче недропользователю геологической информации, который становится неотъемлемой ее частью, также как горноотводный акт и акты о передаче горного имущества, к примеру, эксплуатационных скважин на добычу нефти и газа.
Соответствующие изменения должны быть внесены в первый абзац ст. 11 Закона "О недрах", где перечисляются неотъемлемые составные части лицензии. Также следует внести необходимые поправки в его ст. 12 "Содержание лицензии на пользование недрами" и ст. 27 "Геологическая информация о недрах".
Таким образом, государственная собственность на участки государственного фонда недр распространяется на:
участки недр как геометризованные блоки недр и содержащиеся на участке недр минерально-сырьевые ресурсы согласно ст. 1-2 Закона "О недрах";
добытые полезные ископаемые;
недвижимое горное имущество;
геологические информационные ресурсы об участке недр (собственно информация, ее аналитическая и модельная обработка и интерпретация, к примеру, подсчет запасов, ТЭО КИН и др., а также образцы горных пород, керн и т.п.).
Перечисленные четыре элемента, будучи разнородными вещами, образуют предполагающее использование их по общему назначению единое целое и рассматриваются как одна сложная вещь (ст. 134 "Сложные вещи" ГК РФ). Общее назначение этой сложной вещи заключается в добыче полезных ископаемых. Главной вещью является участок недр с содержащимися в нем минерально-сырьевыми ресурсами. Геологические информационные ресурсы, а также недвижимое горное имущество являются вещами, предназначенными для обслуживания главной вещи, связанными между собой общим назначением, а потому в соответствии с ГК РФ следуют судьбе главной вещи. Любые гражданско-правовые сделки, заключаемые по поводу сложной вещи, должны распространяться на все ее составные части. Отсюда следует, что в лицензиях (лицензионных соглашениях) на пользование участком недр и соглашениях о разделе продукции должны быть детально описаны все четыре элемента в качестве единого целого одной сложной вещи.
_________________________________________________________________________________
1. Из скважины добывают жидкость, включающая нефть и воду. Удельный вес воды в жидкости увеличивается по мере обводненности месторождения и на последних стадиях добычи достигает 90-95 %.
2. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). - М., 2000. С. 49.
3. См.: Федеральный закон от 06.06.2003 г. N 65-ФЗ "О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации".
4. Независимая газета. 2003. 15 июля.
5. Козловский Е.Л., Зайченко В.Ю. Информация - это вещь // Природно-ресурсные ведомости. 2003. N25-26. Июнь
www.viperson.ru
